對建設法治鄉村的幾點思考

摘 要：建設法治鄉村是保障農民權益、維護社會穩定、促進經濟社會發展的需要，針對立法空白與滯后并存、綜合行政執法改革不到位、司法保障不充分、積極守法意識淡薄等問題，要完善立法，充實人才，強化普法，健全鄉村法律服務體系。

關鍵詞：法治;鄉村振興;立法;普法;法律服務

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）首次明確提出“建設法治鄉村”。建設法治鄉村是全面依法治國的重要內容，是鄉村振興戰略不可分割的組成部分，必將為鄉村振興提供強有力的立法、執法、司法、守法保障，助推鄉村振興戰略實施。

一、建設法治鄉村的重大意義

《意見》提出“建設法治鄉村”，必須“堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位”。[1]建設法治鄉村是保障農民權益、維護社會穩定、促進經濟社會發展的需要。

（一）建設法治鄉村有利于保障農民合法權益

法治，究其本質，乃權利之治。隨著農業現代化的逐步深入，鄉村經濟得到長足進步，同時鄉村地區發生的糾紛在數量和種類上迅速增加，復雜程度日益提高，土地承包經營權糾紛、合同糾紛、勞動爭議領域的糾紛尤為突出。重慶市渝北區石船鎮在土地承包及流轉中，土地流轉未簽訂合同或未按規定備案，民主議定程序不完善、記錄不完備，檔案資料保管不規范等問題非常普遍，造成流轉瑕疵，相關主體的權利懸置不明。[2]建設法治鄉村，在立法上合理分配農民的權利，在執法上將農民的應然權利落到實處，在司法上保障農民受到損害的權利能夠得到及時有效的救濟，既切實保障農民的合法權益，又增強其對法律的敬畏和對法治的信仰。

（二）建設法治鄉村有利于維護社會穩定

面對家族宗派紛爭、土地流轉征用補償、合同履行不到位等等引起的摩擦、沖突和矛盾，農民極易采取過激的處置方式，甚至陷入“信訪不信法”的惡性循環，矛盾日積月累，最終演變成為惡性群體性事件。建設法治鄉村，提供及時有效的法律服務，通過訴訟與非訴相結合的多元化糾紛解決機制，積極引導糾紛雙方當事人通過合法方式化解爭議，避免因訴求無門而采取極端方式導致的惡性后果和惡劣影響，有效預防群體性事件發生，有力于維護鄉村社會穩定。

（三）建設法治鄉村有利于促進經濟社會發展

建設法治鄉村，提高農民信法、用法的意識和能力，建立健全“三農”法律制度體系，特別是，如果有專業人員為農民生產經營活動提供法律服務，協助起草、審查經營合作合同，防范和規避生產經營中可能產生的重大法律風險，及時妥善處理各類糾紛，積極做好起訴應訴，保障調解協議或法院裁判的順利執行，為農民的生產、經營和就業保駕護航，必將為農業現代化發展插上法治翅膀。

二、建設法治鄉村面臨的主要問題

農村農業法律體系建設取得長足進展，但建設法治鄉村的道路依然漫長，當前主要存在以下法治化障礙。

（一）立法空白與滯后并存

相對于鄉村經濟社會的快速發展，涉及“三農”的立法在供給上不充分。一方面，一些領域的立法處于空白狀態，鄉村的糾紛解決、法治運行無法在法律規則之內進行。例如，我國《憲法》《民法總則》等相關法律雖已明確了農村集體經濟組織的經營體制和法律地位，賦予了農村集體經濟組織獨立從事經濟活動的權利，但尚無專門的法律予以細化。經濟合作社因不具備法人資格，在金融貸款、市場投資、稅收繳納等經營活動中受到很大限制，給鄉村經濟發展帶來不便和被動。另一方面，現有的部分法律法規滯后于鄉村社會的客觀實際和發展需要，滯后于黨和政府“三農”政策，不能充分反映和體現“三農”發展的客觀規律和改革成就。

（二）綜合行政執法改革不到位

與黨和國家機構改革配套的綜合行政執法改革在廣大鄉村還沒有完全落到實處，鄉村執法條塊分割、“九龍治水”的局面仍然存在，體系化、規范化建設道路漫長。鄉村轄區范圍大，執法隊伍數量相對缺乏，部分偏遠地區的執法人員老化嚴重，不少執法人員缺乏必要的法律素質和職業道德。執法方式簡單、粗暴，缺少必要監督。

（三）司法保障不充分

司法資源在城市和鄉村呈現出明顯的不平衡。一個基層派出法庭輻射管轄數個村鎮，司法人員工作負擔重，當事人訴訟程序不方便，案件執行力度打折扣;基層法律服務機構設置混亂，基層司法所、法律服務所、基層人民調解委員會“三塊牌子、一套人馬”，法律服務機制運行不暢，法律援助和司法救濟向基層延伸不夠;面對日益增多和復雜的糾紛，法律服務人員不足，專業性不強，高水平律師少，服務內容單一，救濟途徑狹窄，農民合法權益難以得到及時有效維護。

（四）積極守法意識淡薄

其一，法治意識相對淡薄。鄉村干部群眾對基本法律知識掌握不多，既不知道如何通過法律手段維護自己的合法權益，也存在因不懂法而侵犯他人合法權益的現象，更不能自覺遵守法律法規。其二，用法意愿較低。鄉村熟人社會、人情社會的傳統觀念根深蒂固，農民厭訴惡訟，缺少對法律的敬畏和信仰，遇到糾紛首先想到的不是法律，不愿或者不敢拿起法律武器維護自己的合法權益，面臨有法不用難題。其三，選擇性守法現象突出。法律獲得普遍服從是法治的重要含義之一，但鄉村部分中青年人，對不同法律根據自身情況決定遵守程度，權利受到損害時想到法律，義務不愿履行時忘記法律。

三、建設法治鄉村的方向和重點

建設法治鄉村要突出問題精準發力，完善立法，充實人才，強化普法，健全鄉村法律服務體系。

（一）加快立法步伐，有效增加法律供給

增加法的有效供給是建設法治鄉村的前提和基礎。一要著眼現實需求，加快立法步伐，填補法律空白。主動適應鄉村改革發展需要，針對鄉村實際制定相應的法律法規，實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。要按照黨的十九大報告提出的“培育新型經營主體”和《意見》強調的“研究制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權”“推動資源變資產、資金變股金、農民變股民，探索農村集體經濟的實現形式和運行機制”[1]等要求，增加相關領域的法律供給，制定《農村集體經濟組織法》，助推動集體經濟發展。二要著眼發展變化，完善法律法規。對已不符合改革發展要求的法律法規要及時修改、廢止，解決法律滯后問題。根據黨的十九大關于深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，第二輪土地承包到期后再延長三十年的相關要求，《農村土地承包法》已經修改。農村土地制度改革試點和承包地確權登記頒證工作按計劃在2018年底前完成，試點經驗將為《土地管理法》修改提供重要參考。此外，鄉村振興戰略實施還涉及農村集體產權制度改革、農村經營制度改革、鄉村治理機制等諸多方面，要及時修訂《農業法》《物權法》《村民委員會組織法》等相關法律。

（二）創新制度機制，強化法治人才保障

建設法治鄉村需要每一個鄉村人積極參與，更需要引導法律專業人才向鄉村聚集，解決鄉村法律人員不足和專業性不強的問題。要以政府財政支持為保障，綜合利用各方資源，吸收優秀社會志愿者和第三方機構參與到農村法律服務中，有兩項措施值得推廣。一是吸收法學院系的優秀學生作為鄉村法律服務志愿者。每年大量法學專業的大學生需要到一線實習，法院、檢察院、律師事務所等機構，崗位基本飽和，且大多從事程序性事務，得到的鍛煉有限。鄉村基層法律服務為廣大法學專業的學生提供了廣闊的實習平臺，大量的法律糾紛為其提供了寶貴的實踐和鍛煉機會，既能滿足鄉村對法律服務的巨大需求，也能提升學生的能力，可以形成雙贏互動機制。二是引入法律診所制度。法律診所制度起源于美國，以法律診所為平臺，廣大社會熱心人士和志愿者在專業人員的指導下，為農民遇到的糾紛進行全方位的診斷，并且對癥下藥、辨證施治，為貧困農民提供法律咨詢、代書、調解等法律服務。西南政法大學法律診所自成立以來，每年都有上千名學生爭當診所志愿者，為農民提供了大量的法律援助服務，成為我國法律診所制度推廣的典范。

（三）拓寬途徑渠道，切實提高普法實效

建設法治鄉村，必須增強基層干部法治觀念、法治為民意識，將政府涉農各項工作納入法治化軌道;提升涉農主體的法律意識、法治觀念和法律素養，增強尊法學法守法用法意識，養成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣。為此，亟需拓展適應鄉村實際的普法途徑。一要典型引路，強化法律權威地位。人民法院、檢察機關要妥善審理各類涉農案件，依法懲治危害群眾切身利益的違法犯罪，扎實開展掃黑除惡專項斗爭，加強涉農訴訟監督，以法律的有效實施和群眾合法訴求的有效解決為基準，通過典型案例，在鄉村確立起法律至上的權威。二要創新形式，增強普法吸引力。要通過群眾聽得懂、看得明白的形式抓法律普及，邀請專家學者到鄉村開展法律講座，開展法治競賽，放映法治電影，組織法治文藝節目表演，利用門戶網站進行宣傳，在社區設立家事糾紛調解工作室等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力。三要落實責任，聯合講好普法故事。按照“誰執法誰普法”的要求，社會各界與政法工作者要聯合奏響鄉村普法大合唱。針對鄉村土地轉包協議未經備案，甚至口頭約定等情況屢見不鮮的問題，土地流轉管理部門要及時規范土地流轉備案登記，辦案人員要及時把案件編成普法故事對村民進行宣講，引導土地承包經營戶增強程序意識，提高合同規范化，切實發揮本部門政策宣講、法律宣傳作用。

（四）深化司法改革，健全法律服務體系

一要深入推進綜合行政執法改革向基層延伸。按照國家統一部署，深入推進綜合行政執法改革，創新監管方式，推動執法隊伍整合，執法力量下沉。強化規范執法教育，提升鄉村執法隊伍法治意識和職業素養，提高行政執法能力和水平，做到規范執法、文明執法。健全鄉村行政執法機制，明確工作責任，加強執法監督，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償。二要構建多元化糾紛解決機制。從化解爭議的角度，基層法律工作者要堅決摒棄“訴訟萬能主義”的錯誤思想，形成以調解、仲裁等非訴訟途徑為主，訴訟途徑為輔，在掌握尺度的前提下穿插私力救濟的多元化糾紛解決機制，爭取將糾紛在第一時間予以化解。從預防糾紛的角度，基層法律工作者或“一村一顧問”制度中的法律顧問要積極做好法律宣傳工作，引導農民正確行使權利和依法履行義務，使爭議在萌芽狀態就得到解決。三要健全鄉村法律服務體系。當務之急是將法律援助機構、法律服務所、基層人民調解委員會從基層司法所中脫離出來，成為相對獨立的法律服務機構。基層司法所負責行政管理工作，法律援助機構為貧困農民提供無償法律服務，法律服務所為不符合法律援助條件的農民提供有償法律服務，人民調解委員會負責做好基層調解工作，各司其職，形成良性運行的鄉村法律服務體系。

護美鄉村綠水青山，守牢農民金山銀山，離不開法治這座靠山。建設法治鄉村，形成利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的法治秩序，為鄉村振興提供安定有序的社會軟環境。

參考文獻：

[1]《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》.

[2]“加強土地流轉監管 推進鄉村振興戰略”，

https：//www.chinacourt.org/article/detail/2018/10/id/3535293.shtml

作者簡介：

于清漪（1998.8～ ），女，山東沂水人，中南財經政法大學刑事司法學院學生。