推進重慶市農業轉移人口市民化的路徑研究

袁偉 黃歡 龍孺湘 熊飛

摘 要：新型城鎮化過程中，實現農業轉移人口市民化是我國“十三五”規劃的目標之一，在全國上下轟轟烈烈推進新型城鎮化這一新形勢下，本文通過對重慶市農業轉移人口市民化的實踐情況進行分析，重點指出了其在實踐中的一些主要障礙，最后結合我國典型省市農業轉移人口市民化的經驗，提出推進重慶市農業轉移人口市民化的建議：以提升人力資本為重點，完善農業轉移人口的教育和職業培訓;深化對農業轉移人口市民化的認識，強化地方政府的責任;穩步推進基本公共服務均等化，完善社會保障體系;大力培育“小城市”，鼓勵農業轉移人口就地就近市民化;完善農村集體資產的量化確權，分攤農業轉移人口成本。

關鍵詞：農業轉移人口;市民化;新型城鎮化

一、引言

農業轉移人口市民化主要是指農業轉移人口通過取得城鎮戶籍，享有與城鎮居民同等待遇，并融入城市生活的過程，是我國統籌城鄉發展，實現兩個一百年奮斗目標的重要動力。在經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，必須深刻的認識到新型城鎮化建設對經濟發展的重大意義，牢牢把握農業轉移人口市民化的巨大機遇，精準實現農業轉移人口的有序市民化。重慶市作為我國唯一的省級行政單位統籌城鄉綜合配套改革試驗區，具有在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，示范帶動的責任。因此，本文主要是在梳理重慶市農業轉移人口市民化實踐現狀的基礎上，分析新形勢下重慶市農業轉移人口市民化的障礙，并結合其他省市市民化的先進經驗，最后對實現重慶農業轉移人口有序市民化提出政策建議。

二、重慶市農業轉移人口市民化的主要實踐

1997年，重慶被確立為直轄市以來，積極落實國家城鄉統籌發展的實驗，不僅加快了重慶城鎮化的發展，還帶來了重慶經濟的迅速增長。據統計，1997年，重慶的城鎮化率為31%，比全國城鎮化水平低1個百分點，而在2017年，重慶城鎮化率達到了64.08%，在全國排名第九，比1997年提高了33.8%，并在直轄后始終高于同一時期全國的城鎮化率（圖1）。在經濟上，重慶市也實現了經濟的跨越式發展，由直轄時期的建設性發展，到今天致力于建設內陸經濟開放高地全面發展的新格局。

重慶市農業轉移人口市民化主要以戶籍制度改革為核心，匹配完善的養老保險、土地處置等改革措施，逐步完善城鄉統籌發展，建立農業轉移人口市民化的制度體系：

一是戶籍制度改革，2010年，重慶市正式啟動農民工戶籍制度改革的舉措成為重慶市農業轉移人口市民化的關鍵一步?！吨貞c市統籌城鄉戶籍制度改革意見》《重慶市戶籍制度改革配套方案》等一系列措施相繼出臺，為重慶農業轉移人口戶籍改革提供了制度支持。據重慶市公安局提供的轉戶數據分析，截止2015年，農民工戶籍制度改革5年來累計成功轉戶429.3萬人、110.8 萬戶，其中在主城區落戶人數達到35.8萬人，占51%，而18歲至60歲的農村勞動力人口占轉戶人口的65.4%，本市籍內轉戶的占99.8%。這體現了重慶市農業轉移人口呈現出人口跟著產業走、勞動人口是轉移大軍、本市人口是轉戶主力的特點，基本實現了重慶市政府政策設計的預期目標。2016年，重慶市農業人口為1776.6萬人，農村常住人口1139.98萬人，戶籍城鎮化率47.6%，常住人口城鎮化率為62.6%，鄉村從業人員為1302.54萬人（表1），農業戶籍人口總體呈現下降趨勢，戶籍制度改革成效顯著。

二是匹配完善的養老保險、土地處置等改革措施，城鎮基礎設施建設加速，功能日趨完善。在戶籍制度改革下，剝離與戶籍相關的福利保障服務至關重要，為此，重慶市社保局明確提出轉戶居民與城鎮居民享受一樣的養老和醫療保險待遇，并通過加大對用工企業的督促來落實這一保障措施。在土地處置方面，對轉戶人口的承包地和宅基地繼續予以保留，并可繼續享受農業相關補貼，減輕農業人口轉戶的負擔。同時，對農村集體資產進行量化確權，為農業轉移人口解決后顧之憂，并通過“地票”交易，將大量閑置土地復墾為耕地，使得地票價款的凈收益顯著增加，農民的財產性收入也得到了提高。到2017年，全市地票交易共計達到4.04萬畝、75.41億元，同比增長59.8%，全年農村土地實物產權流轉11.57萬畝、金額7.8億元。現已有巴南、長壽、南川等26個區（縣）農村產權流轉交易市場建成運營，形成了以市級平臺為核心、區縣平臺為支撐、鄉鎮平臺為基礎的交易體系①。

三、新形勢下重慶市農業轉移人口市民化的主要障礙

（一）農業轉移人口自身素質、能力、觀念的局限

農業轉移人口市民化不僅僅是針對農業轉移人口戶籍轉變的問題，還包含著讓廣大農業轉移人口融入城市生活，接受城市文化。據了解，重慶市農業轉戶人口中大部分認為農村生活環境更舒適、方便，城市生活帶來的是更多的負擔。導致這種現象的重要原因在于重慶市農業轉移人口自身的局限：一方面長期的城鄉二元結構造成了城鄉經濟發展的差異，從而根深蒂固地影響著居民的消費習慣，短時間內難以改變。據重慶統計年鑒顯示，2016年，重慶市農村居民人均可支配收入為11549元，僅為城鎮居民一半，其恩格爾系數為38.7%，而城鎮居民恩格爾系數僅為32.7%。收入支出上明顯的差距，使農業轉移人口消費觀念、生活方式等方面與城市居民格格不入，在城市環境中生活缺乏群體歸屬感，他們經常懷舊，常常產生排斥心理，感覺自己不屬于城市。另一方面農業轉移人口教育水平普遍偏低，尤其缺乏職業技能方面的能力，就業競爭能力相對較弱。據農業普查數據顯示，2016年，重慶農村勞動力平均受教育年限為7.5年，未接受系統教育的占7.4%，小學學歷的占48.3%，初中學歷的占37.5%，高中學歷的占6.2%，大專及以上學歷的占0.5%。其中，農村常住勞動接受過專業培訓僅有7.3%，他們大部分長期從事農業生產活動，接觸非農業技能培訓的機會幾乎為零，盡管在轉戶后政府主持的一系列技能培訓能夠彌補這一缺陷，但整體的素質、觀念和能力的局限使得其就業門檻相對較高，而較低的就業收入難以維系城市生活，限制了農業轉移人口的市民化進程。

（二）部分區縣對農業轉移人口市民化的認識不到位

在全市上下緊鑼密鼓地推進農業轉移人口市民化工作的背景下，依然存在部分區縣地方政府對于農業轉移人口落戶政策方面的宣傳不足，區縣政府對市民化政策落實不到位等情況，導致當地一部分農業轉移人口對城鎮落戶政策一片茫然，或者聽說過但不了解具體情況。導致這一現象的主要原因在于：在觀念上，部分區縣政府更多的是把農業轉移人口看成是城市經濟發展的負擔，盡管農業轉移人口享有城鎮戶籍，但他們進城工作更多是一個短期行為，增加了城市的不穩定性，區縣的經濟負擔和社會問題也更加突出，這使得區縣政府不愿意把更多的經費投入到農業轉移人口市民化當中去。在管理上，與農業轉移人口市民化相掛鉤的政府績效考核制度不到位，傳統的政府官員考核和地方工作政績考核方式使區縣政府一如既往地追求自身利益最大化，而忽視對農業轉移人口市民化相關制度的落實。區縣政府人員陳舊的管理思想，缺乏對農業轉移人口市民化全盤考慮的能力，使得本就處于弱勢的農業轉移人口群體更加不愿意進入城市，嚴重阻礙了當地經濟的發展和農業轉移人口市民化的進程。

（三）配套社會保障和公共服務措施還未跟上

重慶市長期的城鄉二元結構體制，使其社會保障體制也分為了兩大塊，一方面是以城鎮居民為主的社會保障體制，另一方面是以農民為主的社會保障體制，重慶市通過戶籍制度改革，使得大部分農業轉移人口獲得了城鎮戶籍，而這部分人也理應和城鎮居民享受均等的社會保障服務。盡管，《農村土地退出與利用辦法（試行）》《社會保障實施辦法（試行）》等文件的頒布，為重慶市農業轉移人口的社會保障服務建立了相應的銜接機制。但是，自2010年將農業轉移人口納入到城鎮企業職工養老保險中，單位的繳費比例由10%提升至12%，個人的繳費比例也相應的由5%提升至8%，需持續繳費15年。而這在長期工作不穩定以及易受“工潮”影響的農業轉移人口看來，無疑是加大了他們的工作生活負擔，大批農業轉移人口因養老保險轉移接續困難而放棄這一社會保障。同時，農業轉移人口在城鎮生活又要面對高昂的房價、高額教育費用及醫療費用等，生活壓力及生存成本普遍偏高。尤其是現階段城鎮住房問題是農業轉移人口市民化遇到的頭等難題，近年來重慶房價居高不下，外來農業轉移人口在其工作生活的城鎮里購買屬于自己的住房難度較大。而在現今重慶的住房又與許多社會公共服務政策捆綁在一起，這就使得農業轉移人口被邊緣化，造成了農業轉移人口與當地城鎮居民之間的不公平現象，嚴重制約了農業轉移人口移居城鎮的意愿。

（四）教育和民主權利缺失

隨著人們生活水平的提高，大部分農業轉移人口進城主要在于想為下一代創造一個更好地學習生活環境，而重慶在推進農業轉移人口市民化的進程中，針對農業轉移人口的教育和民主權利的投入還有待完善。據農業普查數據顯示，重慶市現有農村中小學1.52萬所、教職工20.89萬人，約占全市的70%，城鎮教育資源僅占30%，而在全市大力推動農業轉移人口市民化進程下，大量農業轉移人口子女選擇城市就學，城鄉之間教學資源投入的差距與農業轉移人口子女城市就學矛盾凸顯。盡管，近幾年，重慶市在“十三五”規劃指導下，新建幼兒園900所左右，改擴建幼兒園1200所左右，建設150所特色普通高中，60所特色示范普通高中，但是，部分區縣城鎮的學校教學資源依然匱乏，從而入學名額和資源限制成為了農業轉移人口子女入學的門檻，農業轉移人口子女與城鎮居民子女享有的教育資源也相應的出現不均等不公平現象，從而降低了大量農業轉移人口市民化的意愿。造成這一種局面的原因歸咎起來還是全市教育資源的匱乏，基礎教育設施建設投入不足。參加社區組織、社區活動、社區管理是農業轉移人口融入城鎮生活，行使其民主權利的重要方式。但是，由于戶籍改革制度還未完全將農業轉移人口市民化，部分農業轉移人口由于長時間養成的農村傳統生活方式，并不愿意參加社區活動，使得他們常常被排斥在社區組織、社區活動、社區管理之外，難以完全融入城鎮社區生活。農業轉移人口長期徘徊在社會政治生活之外，不能有效地參與社會管理，導致其在城市公共政策制定中的利益訴求難以得到充分反映和保障，民主權利缺失。

四、典型省市農業轉移人口市民化的經驗借鑒

（一）農業轉移人口市民化的典型案例

1.以城鄉公平為主線，構建“零門檻全覆蓋無差別”的社會保障和服務體系

2015年以來，湖北宜城市堅持以人的城鎮化為核心，制定了城鄉居民民生保障和公共服務清單，通過六大類23項內容，對農業轉移人口和城鎮居民進行一體化管理，實現了“應辦盡辦，應保就?！薄！白灾餍赃x擇”從農業轉移人口自主選擇城鄉居民社會養老保險或城鎮職工基本養老保險、城鎮居民醫療保險或新型農村合作醫療等方面給他們更多的自主權，充分尊重他們的意愿，同時，強化企業對職工保險的繳費責任，給予城鄉居民平等的權利和保障。浙江德清縣通過“先確權、再戶改”的方式，從制度上保障農民合法權益，打消了農民進城的后顧之憂，通過全覆蓋的社會保障和服務體系，吸引農業轉移人口自愿進行戶改，融入城市生活。湖北宜城和浙江德清都通過充分尊重農業轉移人口的意愿，用全覆蓋無差異的社會保障和服務體系，達到了“引人、留人”的市民化效果。

2.積極培育“小城市”，推進本地農業人口就地城鎮化

遼寧省大連市以本地農業人口就地城鎮化為突破口，進行以“小城市、中心鎮、郊區和經濟區”為代表的區域性重點城鎮建設。據了解，大連市每年安排政府投資總額的7%，專項用于支持中心鎮基礎設施和公共服務體系項目建設，大量農業轉移人口在當地安家落戶，提高了當地城市城鎮化的承載能力和農業轉移人口市民化。到2015年末，大連市皮楊中心鎮城鎮化率達到了51.1%，五年提高了9.1個百分點，甘井子區戶籍城鎮人口增加3.4萬人，戶籍城鎮化率達到100%，使得大連市戶籍人口城鎮化率達到了71.2%，提前完成其城鎮化目標。

3.強化產業支撐，完善城鄉產業體系

甘肅金昌以產城融合發展帶動農業轉移人口市民化，致力于打造資源型城市推進城鎮化發展的新模式。2015年以來，金昌市不斷優化城鎮空間和產業體系，建立多產業支撐城鎮化發展，打破了資源型城市的單一局面。建成的以文化旅游業為主導的龍首新區和以工業為主導的金水新區兩個產城融合的城市新區，完善了城市綜合承載功能，為其吸納了近17.2萬人口，城鎮化率提高到了68%。四川瀘州市圍繞“港產城”一體化總體要求，發揮沿江人口和產業優勢，推進產業和城市融合發展，為農業轉移人口創造宜居環境的同時通過打造現代服務業、制造業和產業園區解決轉移人口的就業問題，實現農業轉移人口“住得下、留得住、得發展”。

4.圍繞土地要素，加強農民權益保障

湖北仙桃市以建設用地增減掛鉤為基礎，通過遷村騰地、社區建設的方式開啟新型城鎮化之路。通過“先還建，后開發” 的方式（先由政府投資建安置區，把騰出的部分土地由政府依法征收后通過招拍掛出讓，出讓收入沖抵還建房及拆遷支出），緩解了城市化進程中新增城市建設用地對農用地“占補平衡”的壓力，為鄉鎮建設帶來了便利。據了解，這一制度實施以來仙桃市撤并零散村莊近200個，拆遷危舊房屋2016棟，建成新農村社區14個，農民新居412棟，取得了顯著成效。隨著鄉鎮產業的發展壯大，仙桃市還鼓勵農民流轉土地、實行集約經營，走上了節約集約用地的新型城鎮化之路。

（二）對重慶農業轉移人口市民化的借鑒意義

“十三五”規劃以來，全國農業轉移人口市民化工作正在如火如荼的進行，各省市根據自己的實際情況，進行城鎮化改革的試點，探索出各具特色的農業轉移人口市民化政策。通過對湖北、甘肅、四川、遼寧等省市的農業轉移人口市民化經驗的分析，重慶市應注意以下幾方面：

一是以農業轉移人口的保障為基礎，統籌城鄉發展。當前，農業轉移人口不愿意轉戶到城市生活的一個重要原因在于其基本權益難以保障，轉移到城市生活不僅僅需要適應新的環境，對于基本的養老醫療和就業方面的保障還需要承擔風險。湖北宜城和浙江德清通過“自主性選擇”、“先確權、再戶改”的方式，把農業轉移人口的意愿放在了首要位置，從制度層面完善保障措施來吸引廣大農民轉移戶口，建立全覆蓋的社會保障和服務體系保障了農業轉移人口的基本權益，加快了農業轉移人口市民化進程。

二是加大區縣鎮建設投入，為轉移人口提供良好的生活環境。發展具有特色的鄉鎮、小城市和郊區，不僅可以減輕中心城市農業轉移人口的承載壓力，還可以幫助當地農業轉移人口實現就近就地就業，幫助農民安家落戶。同時，通過產城融合，建立多產業支撐的城鎮化，有效的解決了農業轉移人口的就業問題，促進了當地經濟發展。甘肅、遼寧、浙江依托農業轉移人口流出地周圍的中小城市、郊區、中心鎮建設，加快了市民化進程，從而吸納農業轉移人口由中心城市轉向這些中小城市流動，有力的推動了城鎮化均衡發展。

三是注重“人地掛鉤”，完善農業轉移人口土地的退出和利用機制。湖北仙桃通過增減掛鉤的方式，有效實現了城鎮建設用地與農用地的平衡。堅持建設用地跟著產業和人口走的方式，對于農業轉移人口的土地不僅給予一定的財政補貼，同時還應根據這個城市吸納的農村人口來確定建設用地的增加規模。這樣就把人和地聯系起來，既可以實現對新型城鎮化的用地保障，也是有利于對土地城鎮化盲目擴大城市規模進行制約。

五、推進重慶市農業轉移人口市民化的建議

（一）以提升人力資本為重點，完善農業轉移人口的教育和職業培訓

農業轉移人口市民化過程中，并不是所有的農業轉移人口都有市民化的條件，因而以提升人力資本為重點的農業轉移人口的教育和培訓需要從兩個方面來進行：一方面，注重農業轉移人口隨遷子女的教育公平問題。重慶市農業轉移人口隨遷子女由于公共教育資源總量的限制，部分農業轉移人口隨遷子女入學較困難。政府不僅要加大教育基礎設施和院校的建設，通過“綠色通道”、統一學籍管理等方式，保障隨遷子女和常住戶口居民子女享受同等待遇，促進他們與本地學生的文化融合。同時，還應該加強師資力量的建設，尤其是對于邊遠縣鎮師資，政府應當加大投入，為農業轉移人口隨遷子女提供同等的教育水平。另一方面，是加強對農業轉移人口的培訓和教育，提高其就業能力。農業轉移人口的培訓在提高農業轉移人口市民化能力的同時為經濟增長提供了動力，因而對農業轉移人口進行技術培訓至關重要，政府應當加大對農業轉移人口多層次技能培訓的投入，形成“培訓、就業、提高”的培訓模式，進一步提升農業轉移人口的就業能力，使其成功轉化為全市發展的人力資本，推動農業轉移人口市民化進程。

（二）深化對農業轉移人口市民化的認識，強化地方政府的責任

農業轉移人口市民化涉及到與當地居民享有同等公民權益以及利益的重新分配，是一個長期且龐大的工程。區縣政府作為全市農業轉移人口市民化的主要執行層，有責任依據市政府的宏觀政策指導，因地制宜地改革當地的戶籍制度和農村土地流轉制度，實現該群體的自由遷移，掃除阻礙他們在城鎮全面發展的關鍵障礙。首先，應從區縣官員的綜合素質和政績考核兩方面著手，培養官員對農業轉移人口全盤考慮的能力，完善地方農業轉移人口績效考核制度，約束并指導地方政府對農業轉移人口的執行力度。其次，區縣政府應加大對農業轉移人口基本保障和公共服務的財政支出，建設城鎮服務型財政，使得進城農業人口享受到與城市人口同等的待遇。

（三）穩步推進基本公共服務均等化，完善社會保障體系

重慶市以戶籍制度改革為主的方式，必須建立相應的社會保障制度，通過建立覆蓋城鄉的社會保障體系可以解決農民轉戶過后的后顧之憂。一方面，重慶市應清理與戶籍相附帶的各種功能，逐步消除城鄉居民在教育、醫療、就業等方面的不公平，對農業轉移人口給予相應的補償，建立健全基本保障制度。同時，由于重慶地區經濟發展差異明顯，城市化進程各不相同，因而社會保障制度的建立應當以縣鎮為基礎，分范圍進行保障，建立相應的最低貧困保障線。另一方面，應當完善農業轉移人口的住房保障制度，多渠道滿足農業轉移人口對住房的基本需求，通過發展遠郊和集鎮分散轉移人口，減輕主城區住房壓力。同時，還應當推進公租房建設，針對轉戶農民工的特點探索多種住房保障方式，對農業轉移人口進行租房、購房補貼，完善住房保障體系，改善該群體的居住條件。

（四）大力培育“小城市”，鼓勵農業轉移人口就地就近市民化

重慶市是典型的“大城市、大農村”并存的二元發展結構，農村人口較多且經濟相對比較貧困，因而要實現農業轉移人口市民化，解決好“三農”問題，應當把“大農村”向集鎮方向轉化，鼓勵當地農業轉移人口就地就近市民化。重慶市在統籌城鄉發展中，把“大農村”進行集鎮化建設過程中，應當給農民必要的發展權，給予他們與城鎮居民同等的待遇，同時，要解決好農民耕種用地與城鎮建設用地的協調問題。根據中小城市經濟特點，對于集鎮化的“大農村”可通過招商引資、企業搬遷、撤并重組等手段，吸引現代物流、金融、旅游等產業因地制宜發展集鎮經濟，推動產城融合發展，實現農業轉移人口就地就近市民化。合理規劃新型集鎮的發展定位，完善小城市功能、基礎設施和公共服務考核激勵機制，實現集鎮的可持續發展，幫助農業專業人口實現就地就近市民化，提高重慶市農業轉移人口市民化進程。

（五）完善農村集體資產的量化確權，分攤農業轉移人口成本

農村集體經濟的量化確權，可以使農民的經濟身份和社會身份分離，農業轉移人口的后顧之憂被打消，城鄉資產的行政地域界限被打破，拓寬了產城融合渠道，增加了農民的收益，城鎮化進程也就相應加快。近年來，重慶開展資產量化確權改革試點工作，取得了一定的成效。但是，其農村集體資產的量化確權主要集中在農村承包土地、農房和林權三個方面，其它集體公共房屋等集體資產產權登記工作尚未全面開展。因而，應建立全面的集體資產產權制度，對農村集體資產的量化確權工作給予稅費優惠和財政扶持，完善現行征地政策，給集體經濟發展留足用地的空間。完善現有“地票”交易制度，建立“三權到人、權跟人走”的權屬管理新機制。同時，還應建立農村產權流轉交易市場，形成了以市級平臺為核心、區縣平臺為支撐、鄉鎮平臺為基礎的交易體系，激活農村資源，增加進城落戶居民財產性收益。

注釋：

①數據來源：《重慶農村土地交易所2017年度報告書》。

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基金項目：

重慶市社會科學規劃項目“重慶農村轉移人口市民化問題研究（項目編號：2013YBJJ027）”。

重慶市科委制度創新類項目“關于我市加大‘聚才引人力度應對當前二線城市‘搶人大戰的建議（項目編號：cstc2018jsyj-zdcx0366）”。

農業農村部軟科學研究項目“增強農村改革的系統性、整體性、協同性研究（編號：2018090）”。

國家自然科學基金項目“農業經營新模式對增進與分享規模經濟的作用機理研究”（編號：71473205）。