新時代進城落戶農民“三權”問題的戰略解構及其路線圖

靳相木 王永梅

(浙江大學 公共管理學院， 浙江 杭州 310058)

一、 問題的提出

計劃經濟體制時期，我國戶籍制度承載著不同性質的土地權利及公共服務、社會福利待遇，也因此有了農業戶口與非農業戶口之差異，這種差異塑造了由戶口性質帶來的農民和市民的身份性差別。改革開放以來，我國快速城鎮化存在著戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率的突出問題。這就意味著有一部分人員已生活在城市，卻因為屬農業戶口而無法與城市戶籍居民享受一樣的公共服務和社會福利。推進這一群體在城里落戶，使其平等享受城市公共服務和社會福利，是當前我國新型城鎮化建設的首要任務。其中，進城落戶農民在原農村享有的“三權”，即土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的退出與否的問題，是我國新型城鎮化中的重大理論和實踐課題。與進城落戶農民“三權”問題相關的政策、法律在我國城鎮化過程中不斷發展演變，在不同階段呈現出不同的特點。

早在1984年，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》(國發〔1984〕141號)就規定：“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。”“對到集鎮落戶的，要事先辦好承包土地的轉讓手續，不得撂荒；一旦因故返鄉的應準予遷回落戶，不得拒絕。”這一規定向農民打開了進入集鎮的通道，明確農民進城落戶須退出承包地，但承包地不能置換完整的市民待遇，需要自理口糧，同時該規定仍為農民返鄉遷回留下退路。

1997年，《國務院批轉公安部〈小城鎮戶籍管理制度改革試點方案〉和〈關于完善農村戶籍管理制度意見〉的通知》(國發〔1997〕20號)進一步規定：“經批準在小城鎮落戶人員的農村承包地和自留地，由其原所在的農村經濟組織或者村民委員會收回”，“經批準在小城鎮落戶的人員，與當地原有居民享有同等待遇。當地人民政府及有關部門、單位應當同對待當地原有居民一樣，對他們的入學、就業、糧油供應、社會保障等一視同仁。”此即“以土地權換市民權”的政策邏輯之肇始，在小城鎮落戶的農民可以用承包地和自留地的退出來置換完整的市民待遇。

2001年，《國務院批轉公安部〈關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見〉的通知》(國發〔2001〕6號)規定：“對經批準在小城鎮落戶的人員，不再辦理糧油供應關系手續；根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。”“對進城農戶的宅基地，要適時置換，防止閑置浪費。”由于此時國家糧油供應已名存實亡，進入小城鎮落戶的農民實際上既可與城鎮居民享受同等待遇，又可保留農村土地承包經營權，這也為后來《農村土地承包法》中對農民進入小城鎮落戶的規定奠定了實踐基礎。2003年實施的《農村土地承包法》對在小城鎮和設區的市落戶的農民的土地承包經營權予以區別對待，明確規定，遷入小城鎮落戶的農民可保留其土地承包經營權，而進入設區的市落戶的農民須退出土地承包經營權(1)《農村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人大常委會第二十九次會議通過)第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”。

可見，在改革開放后很長一段時間內，我國農村人口城市化政策或隱或顯地存在一條“以土地權換市民權”的邏輯紅線。這一邏輯紅線在實踐中表現出不同的具體模式。比如，2008年浙江嘉興的“兩分兩換”[1]、2010年廣東的“積分制”(2)參見廣東省人民政府辦公廳《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見》， 2010年6月23日， http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201007/t20100705_12024.html， 2019年4月3日。以及陜西的“宅基地換城鎮住房、土地承包經營權換取城鎮社保”(3)參見陜西省人民政府辦公廳《陜西省人民政府關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》， 2010年7月26日， http://www.shaanxi.gov.cn/gk/zfwj/47236.htm， 2019年4月3日。。實踐中，為了使農民在城市落戶，住房、社保、基礎設施建設等都需要投入大量公共資金，這主要依靠地方財政，而地方政府在沒有足夠資金的情況下，就會打農民手中土地的主意，以期用土地來換取資金。一些地方傾向于強勢推動農民以土地權換城市公共服務與社會福利。

在“以土地權換市民權”的過程中，農民的合法土地權利很可能受到侵害。同時，伴隨著剝削型城鄉二元結構的逐漸破除，附著在非農業戶口上的利益逐漸剝離，而附著在農業戶口上的利益則相對得到強化，常住城市的農民工對“以土地權換市民權”做出了新的權衡，一些農民工寧可選擇保留農村的土地權益而不選擇進城落戶。為遏制侵害農民的合法土地權利，加快農民工市民化進程，2011年2月，國務院辦公廳發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》(國辦發〔2011〕9號)，叫停了“以土地權換市民權”的做法，明確規定“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回”。2012年國務院的《政府工作報告》提出，“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利，任何人都不能侵犯”。此后，農民“三權”的說法遂不脛而走，成為特定名詞，并廣為流傳。

2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)提出，“堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權”，強調“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》、2016年1月中共中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》(中發〔2016〕1號)、2016年2月《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號)、2016年10月《國務院辦公廳關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》(國辦發〔2016〕72號)等一系列政策安排，均堅持“現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”這一基調，并進一步提出探索農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

經第二次修正的《農村土地承包法》于2019年1月1日起實施，其中第二十七條規定：“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”這意味著中央近年來叫停“以土地權換市民權”的政策最終以法律形式確定了下來。

回顧改革開放四十年，國家對進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的政策及法律規定經歷了多番變化。對于進城落戶農民的土地承包經營權，前期的改革探索區分小城鎮和設區的市：對于進入集鎮、小城鎮落戶的農民，大致經歷了從“退出土地承包經營權、享受不完整的城鎮居民待遇但可遷回農村”到“退出土地承包經營權、享受完整的城鎮居民待遇”，再到“保留土地承包經營權、享受完整的城鎮居民待遇”的發展過程；而對于進入設區的市落戶的農民，則一直堅持交回土地承包經營權的政策。直到2011年才明確，農民進入城鎮落戶，無論是小城鎮還是設區的市，都無須交回土地承包經營權。對于進城落戶農民的宅基地使用權，國家在2001年之前并無明確的說法，2001年提出進入小城鎮落戶的農民要“適時置換”宅基地，此后到2011年各地的探索大都以“宅基地換城市住房”為政策取向。2011年起，國家才明確農民進入城鎮落戶無須交回宅基地使用權。至于進城落戶農民的集體收益分配權，直到2012年才正式成為“三權”之一；也直到此時，國家才明確農民進城落戶無須退出集體收益分配權，而之前進城落戶農民的集體收益分配權通常隨著集體成員身份的喪失而消滅。

目前，國家對現階段進城落戶農民“三權”問題的制度安排扭轉了以往“以土地權換市民權”的農村人口城鎮化邏輯，這個新政策里的限定詞“現階段”三個字是國家權衡現實和未來可能性而特別加上的時間狀語，這意味著國家對進城落戶農民“三權”問題的政策安排具有權宜性、策略性和階段性。也就是說，“現階段”的時間含義是模糊的，進城落戶農民保留“三權”是有期限的，但到何時為止則又是不確定的。特別是，“現階段”結束后，進城落戶農民“三權”是否必須退出？對此，國家政策留下了很大的想象、探索和調整的空間。任何一項公共政策的成功實施，都不僅與其政策內容的可行性有關，也需要有一個明確的時間范圍，這也是決定和檢驗其實施成效的關鍵點之一。再考慮2018年修正的《農村土地承包法》增加的“耕地承包期屆滿后再延長三十年”的規定，不免會讓人聯想到農民進城落戶后可以永久擁有土地承包經營權，再加上宅基地使用權無期限、可繼承的特征原本就容易使得進城落戶農民及其后代產生可以永久擁有宅基地使用權的預期，如果不適時明確“現階段”的時間含義，很可能給未來進城落戶農民“三權”政策調整埋下重大隱患。

國家提出現階段進城落戶農民“三權”政策后，四川、浙江、山東等多地隨之進行改革探索和具體實踐。在進城落戶農民“三權”維護上，山東省探索以集體成員資格證明、轉移備案證書來表達“三權”，將看不見的“三權”轉化為看得見的權利憑證，給進城落戶農民吃上了“定心丸”(4)中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳《關于加快推進農業轉移人口市民化的實施意見》(魯辦發〔2016〕50號)規定：“農業轉移人口整戶轉為城鎮居民的，憑原村(居)集體經濟組織出具或由村(居)民委員會代行出具的集體成員資格證明和戶籍遷出地鄉鎮政府(街道辦事處)出具的整戶轉移備案證書，繼續享有農村土地承包經營權、宅基地使用權及其他集體經濟權益。家庭部分成員轉為城鎮居民的，憑原村(居)集體經濟組織出具或由村(居)民委員會代行出具的集體成員資格證明和戶籍遷出地鄉鎮政府(街道辦事處)出具的個人轉移備案證書，繼續平等享有在原農戶的農村土地承包經營權、宅基地使用權及其他集體經濟權益。”。四川省內江市、重慶市梁平縣開展了土地承包經營權有償退出模式的探索，其中內江市龍門村土地承包經營權退出分為永久退出和長期退出兩種方式(5)永久退出是將土地承包經營權永久交還給村集體，補償期限為30年，第二輪土地承包到期后不再具備土地承包資格；長期退出是將土地剩余承包期限內(2029年之前)的承包經營權交還給村集體，意味著第二輪土地承包到期后農民仍可重新取得土地承包經營權。。浙江省一些地區探索了集體收益分配權股權化轉讓的做法，通過將集體資產量化，讓農民持有股權，進城落戶后農民可通過轉讓股權的形式實現集體收益分配權的轉讓。可以發現，盡管各地進行了多種探索，但都沒有對“現階段”的時間含義做出明確界定。

學界對進城落戶農民“三權”政策的認知和已有的研究，大體而言主要圍繞兩個方面展開：一是不得以“三權”交換市民權的正當性及其理據。有研究指出，要求農民工以土地換市民身份，既不現實，也不公平。這是兩件性質完全不同的事。“三權”是農民的財產權利，而市民所能享受的養老、醫療、住房、就業等充其量只是公民福利權。用“三權”交換城市戶籍，哪怕是“自愿、有償”，其實質也還是用農民的私人收益換取城市戶籍[2-3]。有學者認為，以土地換社保的改革雖然在程序上回避了《物權法》的征收規制，但實質上卻異化為“隱蔽征收”，對農民發展權的公平量化與有效保障能力不足[4]。更有學者提出，對“不在地”土地權益的保護程度是檢驗農地確權強度的重要指標[5]。也有研究從農民工生存現狀及市民化意愿的角度出發，分析進城落戶農民保有“三權”的必要性，認為以交回土地為前提會顯著降低農民工市民化的意愿[6]，影響城鎮化效果。不少學者從公民權益、耕地保護、社會穩定等方面分析了允許進城落戶農民保有“三權”的利弊得失，揭示其政治、經濟、社會和文化效應[7-9]。二是“三權”轉讓退出的思路及制度路徑。有學者探討了進城落戶農民自愿保留農村土地的期限，以及農民自愿有償退出土地承包權的補償時間和補償標準等[10]。有研究認為目前部分地區、部分群體“三權”轉讓的條件已經成熟，要支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓“三權”，積極穩妥擴大“三權”轉讓的市場范圍，要依法打破有償轉讓“三權”的村組界限[11]。有學者提出“按宅基地使用權、土地承包權、集體收益分配權的順序，依次擴大轉讓改革的尺度，按一般農村、城郊村、城中村的順序，依次擴大轉讓改革的力度，根據不同地區、不同財產權利，設置不同的受讓人范圍和優先序”的總體思路[12]。開展城鄉建設用地增減掛鉤，以指標形式實現“地隨人走”和“人地掛鉤”，是建立進城落戶農民土地有償退出通道，完善進城落戶農民土地有償利用機制的重要制度路徑[13]。這兩個方面的研究成果，總體上看雖各有其關注點及研究價值，但大都在權宜性、對策性的層次上探討進城落戶農民“三權”問題的應對之道，對“現階段”時間含義缺乏深入探討，未能對進城落戶農民“三權”問題進行戰略性解構。

總的來看，對于由“現階段”含義的模糊性所引致的進城落戶農民“三權”政策的不確定性問題，地方實踐及學界均未予以正視和回答。擱置對“現階段”的時間內涵的界定，雖然能為進城落戶農民“三權”政策的未來調整留下彈性空間，但也使該項政策在實施中具有很大的不確定性，無法為進城落戶農民提供穩定的預期，甚至會影響我國新型城鎮化和農業現代化的階段性戰略目標的實現。在不同的發展階段中，進城落戶農民“三權”問題的內涵及其蘊含的矛盾的主要方面有所不同。本文試圖在黨的十九大做出的新時代中國特色社會主義發展的戰略安排框架下，前瞻我國進城落戶農民“三權”政策未來發展演變的總體趨勢和差序結構，提出聯結“現階段”和未來發展的進城落戶農民“三權”問題的戰略解構和應對方案。

接下來，本文第二部分擬站在我國發展新的歷史方位上，貫徹邏輯和歷史相統一的思想方法，揭示進城落戶農民“三權”問題的本質及根源；第三部分以2020年、2035年和2050年三個時間節點為分界，著力剖析“三權”問題的未來發展演變與解構的戰略階段及特征；第四部分聚焦進城落戶農民“三權”問題戰略解構的方式和差序格局，設計新時代進城落戶農民“三權”問題戰略解構的路線圖，以破除由“現階段”時間內涵的模糊性所造成的“三權”政策不確定性的消極影響；最后一部分為全文總結及進一步討論。

二、 進城落戶農民“三權”問題的本質與根源

(一) “三權”問題的戰略解構及其認識方法

進城落戶農民“三權”問題的表象復雜、關聯性大、輻射性強，它與戶籍制度、公共服務和社會保障制度的改革交織在一起，它關聯著農村土地集體所有制以及建立其上的農村集體經濟組織制度、村民自治組織制度的改革。因此，不同立場、不同價值觀、不同視角的個體理性，對進城落戶農民“三權”問題的認識可能截然不同。唯有超越個體理性的局限，站在社會理性的立場上對進城落戶農民“三權”問題進行戰略解構，才能實現全局的戰略利益。

進城落戶農民“三權”問題的形成是一個不以人的意志為轉移的自然歷史過程，但其解決是一個可以通過發揮主觀能動性來促進的社會治理過程。對進城落戶農民“三權”問題的戰略解構，就是要立足新時代中國特色社會主義發展的戰略安排，既要把“三權”作為一個整體系統看待，反映和順應“三權”歷史發展的總體趨勢，同時又須把“三權”問題拆解開來，予以單元化的、按階段的分別應對和差序處理，從戰略高度上對進城落戶農民“三權”政策進行長期性的謀劃，以期最終促成“以土地權換市民權”等社會糾葛問題有序、公平的解決，為新型城鎮化和農業農村現代化協同推進創造戰略條件。

對進城落戶農民“三權”問題的戰略解構，應當貫徹邏輯和歷史相統一的認識方法，將“三權”問題置于農村土地集體所有制的邏輯結構和城鄉二元結構的歷史變化中，透過“三權”問題的表象，抓住其本質和產生的根源。其中，最重要的任務有兩個：一是要在農村土地集體所有制的邏輯結構中，找出那條把進城落戶農民“三權”串聯為一個整體的邏輯紅線，揭示“三權”問題的本質，厘清成員權之得失與“三權”之變動二者的關系，以及“三權”中土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權各自不同的性質；二是要在城鄉二元結構的歷史變化中，將改革開放之前三十年和改革開放后四十年兩個歷史時期統一起來，以辯證的、發展的眼光看待進城落戶農民“以土地權換市民權”的歷史經驗和趨勢，在新市民、原市民和繼續留在農村的農民等不同群體利益的歷史變動中，尋求進城落戶農民“三權”問題產生的根源。只有抓住“三權”問題的本質和歷史根源，才不至于在追蹤其未來復雜的表象和多變的具體形式時迷失方向。

在進城落戶農民“三權”問題的戰略解構政策中，為了取得全局的戰略利益，有時不得不讓特定人群在特定階段承受一定的利益犧牲。面對“三權”問題上的洶涌民意和多維訴求，唯有通過對“三權”問題的戰略解構，在認識和理論上建立科學的論述，妥善處理特定人群與全社會以及不同人群之間的利益平衡關系，制定出來的政策才有戰略定力，才不會為一時的輿論熱點和假民意的牽引而迷失方向，才能夠避免在“三權”問題上犯顛覆性的歷史錯誤。

(二) 成員權視域的“三權”問題之本質

進城落戶農民、繼續留在農村的農民、常住城市但不落戶的農民這三個群體的“三權”問題應當統一起來把握。微觀地看，農民“三權”是嵌入以農村土地集體所有制為基礎的集體經濟制度框架中的權利，“三權”的界定、運用和保護規則的形成必然要受到集體經濟制度邏輯的約束。因此，欲窺得進城落戶農民“三權”問題之本質，只有將其置于以農村土地集體所有制為基礎的集體經濟制度邏輯框架中才可實現。

作為集體土地所有權主體之“集體”，它既是“一群人”，又是一個組織體。作為“一群人”，它不是由契約結成的，而是受血緣性、他致性、前定性、社區性、行政性、習慣性等非契約因素的影響而形成的。“一群人”之每個成員，基于權利行使成本最小化的邏輯，不得不結成一個組織體，將其部分土地權利讓渡給這個組織體來行使，沒有讓出的剩余土地權利仍然留給自己。這個組織體無論是村民委員會，還是農村集體經濟組織等，都是在中國傳統社會長期演化形成的村落制度的基礎上，經國家政權力量的滲入、確認或重整，才告成型。這樣的組織體印刻著國家的烙印。這個組織體通常須基于法定的治理結構，行使其成員讓渡出來的權利，并協助其成員行使各自保留著的剩余權利。自農村集體經濟組織產生之日起，在其制度邏輯里，成員權就是指集體的每個成員沒有讓出的、仍然留給自己的剩余權利。它具有三個特征：一是平等性，即每個成員的剩余權利具有同一性、無差異性，任何成員不得尋求異于其他成員的剩余權利；二是獨立性，即每個成員的剩余權利先于組織體而存在，并自外于組織體，它不隨組織體的滅失而消滅；三是彈力性，即在不同的歷史時期，成員權的展開形式多有不同，如在人民公社時期，成員權表現為勞動權、分配權，而在今天則表現為“三權”等。我國現行《物權法》《村民委員會組織法》等對成員權的行使機制做出了明確的規定，成員權受到侵犯時，可以尋求司法救濟。

改革開放以來，農村集體經濟組織的成員權及其派生的“三權”的發展變化總體上呈現出“從身份到契約”的歷史趨勢。隨著城市化的不斷發展以及城鄉人口的大規模和多元化流動，城鄉分割的二元體制逐漸被打破，農村集體經濟組織制度開始引入契約因素，集體成員憑身份享有權益的單一格局逐漸演變成身份性權益與契約性權益伴生的復雜格局。一些地區股份合作經濟的興起與發展，核心就是將契約性權益引入農村集體經濟組織中，集體成員憑身份行使權益轉變為憑契約安排行使權益，集體收益分配權逐漸股權化。憑身份取得的宅基地使用權、土地承包經營權的身份性逐漸消減，而其契約性、物權性則逐漸強化。尤其是，農地使用制度從“兩權分離”向“三權分置”發展，就是要實現身份性與契約性的分離，推動契約性的土地經營權的物權化進程。從身份到契約，是由城市化、社會化、市場化推動的農村集體經濟組織制度發展變化的一條主線，體現了成員權以及“三權”發展變化的總趨勢。不過，成員權的平等性、獨立性和彈力性是農村集體經濟組織制度契約化發展的底線約束。當成員權不具備平等性、獨立性和彈力性時，就意味著農村集體經濟組織的質變和異化。

將進城落戶農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權并列起來，并以“三權”冠之，實際上只是一種代稱、簡稱，因為進城落戶農民在農村原有的權益不止于“三權”，還可能包括林權、股權、自治權等，稱之為“四權”“五權”等亦無不可。事實上，不管是“三權”，還是“四權”“五權”等，均是農民作為農村集體經濟組織的成員行使其成員權的一種形式或結果。也就是說，總的來看，在進城落戶農民“三權”問題上，成員權是原因，“三權”是結果；成員權是本質，“三權”是表象、是形式。從邏輯上梳理，成員權就是串聯和統領進城落戶農民“三權”問題的那條紅線，將成員權納入分析視野，“三權”問題便不再是彼此獨立的三個問題，而成為一個整體性問題。以成員權視域為中心，從整體上把握“三權”，探究進城落戶農民的農村集體成員權的得失機制，探究成員權之得失與作為成員權之行使方式或結果的“三權”的變動之間的內在聯系，才有可能從“三權”問題的復雜表象中抽出其本質來。

分開來看，農民“三權”的產生雖然無一例外都是成員權的展開方式，但也各有其發生和演進的路徑，各有其對當時經濟社會條件的適應性。從我國集體經濟制度內在的理論邏輯及歷史事實看，農民享有的集體收益分配權是與其成員權相伴而生的，即：只要是集體成員，都應享有集體收益分配權；喪失了成員權，也就相應地喪失了集體收益分配權。反過來，沒有了集體收益分配權與喪失了成員權無異，所謂集體收益分配權的得失實際上也就意味著成員權的得失。由此看來，就法律性質而言，集體收益分配權并非一項獨立的針對特定標的物的財產權利，它只是成員權的一項權能。不同于集體收益分配權，在土地承包經營權與成員權的關系上，土地承包經營權不再是成員權的一項權能，而是成員權行使的一種外在結果。土地承包經營權一經產生，便成為一項具有特定標的物的排他性用益物權，在承包期內獨立于、自外于成員權。承包期內，成員權之得失與土地承包經營權之變動可以一致，也可以發生分離。當承包期屆滿，土地承包經營權則復歸于土地所有權中。一個新的土地承包期開始，土地承包經營權仍需通過成員權的行使而再設立。在經驗事實中，宅基地使用權與成員權的關系，同土地承包經營權與成員權的關系比較類似，宅基地使用權亦是成員權行使的一種外在結果。宅基地使用權一經產生，便獨立于、自外于成員權，并成為一項具有特定標的物的排他性用益物權。成員權之得失與宅基地使用權之變動亦是可一致，也可不一致。

簡言之，作為成員權行使的結果，“三權”具有內在的一致性，即宅基地使用權、土地承包經營權和集體收益分配權都是基于成員身份而產生的權利，但“三權”各有其獨立的、差異化的功能定位。目前，宅基地使用權、土地承包經營權已經物權化，業已取得外在于成員權的獨立地位，屬于我國《物權法》明定的用益物權類型。雖然有的農村集體經濟組織實現了股份制改造，成員權轉化為股權，股權相應地成了收益分配權的載體，但總體來看，集體收益分配權仍然停留在收益索取權的層次上，尚未取得完全外在于成員權的獨立地位。目前，集體收益分配權不具備我國《物權法》《合同法》意義上的財產權規格。

在看待農民“三權”變動與成員權得失的關系上，存在著兩種對立的信條：一是有因性主義，即成員權與“三權”之間是“皮”與“毛”的關系，“皮之不存，毛將焉附”，成員權是“三權”的原因，當成員權消滅時，“三權”也隨之變動；反之亦然。前述“以土地權換市民權”的政策邏輯即是如此。二是無因性主義，即“三權”基于成員權一旦產生，便取得了外在于成員權的獨立存在，成員權的瑕疵或者滅失不影響“三權”，成員權之得失并不產生“三權”之變動的法律后果。那些完全否定“以土地權換市民權”的主張，大都隱性堅持這一信條。在實務和理論研究中，這兩種信條均有體現。

在進城落戶農民成員權與“三權”關系問題上，這兩種信條皆過于僵硬和極端，缺乏對復雜實踐的適應性。比如，在加快推進新型城鎮化、到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標的階段，我們既不能堅持進城落戶農民“三權”變動的有因性主義，也不宜堅持無因性主義，而應當堅持緩和有因性主義。所謂緩和有因性主義，就是在承認成員權得失是“三權”變動的原因的基礎上，要堅持一種緩和的立場，允許“三權”在成員權喪失之后繼續存在一段適當的時間，當成員權確定無須恢復或不應恢復之后，“三權”才告消滅。這樣一種緩和有因性主義在經驗層面已有體現，近年來國家提出的“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，以“現階段”作為時間狀語，貫徹的即是這一邏輯法則。在推動農民工市民化的實踐中，緩和有因性學說已經顯示出其適應性和生命力。

(三) 城鄉二元結構視域的“三權”問題之根源

宏觀地看，進城落戶農民“三權”問題鑲嵌于我國城鄉二元結構中。當前，城鄉二元結構發展演變已經呈現出新的趨勢和特點，農村土地集體所有制以及在其基礎上建立的集體經濟組織制度已經成為城鄉融合發展階段對農民和農業進行保護的特惠性制度安排，改革開放之前的剝削型城鄉二元結構正在向當今城鄉融合發展階段的保護型城鄉二元結構轉化[14]。考察進城落戶農民這個群體的“三權”問題，還必須將其置于保護型城鄉二元結構的時代背景下，且要將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期統一起來。當下，一些人對“以土地權換市民權”有所批評，如有人追問“農民的社保以土地換，那市民的社保是什么換的”；還有人認為農民的宅基地、承包地、集體收益分配權等“三件衣服”是他們的財產權利，而所謂市民的養老、醫療、教育、住房、就業等“五件衣服”是公民的福利權，二者之間的權利級差巨大，就像生命權不可以置換成財產權，財產權也不可以置換成生命權一樣(6)參見丘安輝《農民福利為何要用財產換?》， 2010年8月5日， http://epaper.nfncb.cn/nfnc/content/20100805/Articel 02002FM.htm， 2019年4月3日。。諸如此類的似是而非的質疑和批評，大都將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期割裂和獨立開來。

事實上，在改革之前三十年的計劃經濟體制時期，國家為市民提供養老、醫療、教育、住房、就業等社會保障，但不允許市民擁有土地所有權，城市土地為國家所有。與此同時，國家當時沒有能力為農民提供養老、醫療、教育、住房、就業等社會保障，但把土地給了農民，實行農村土地集體所有制，以土地來保障農民的就業及生老病死。總的來看，這個時期是農業支持工業、農村支持城市的剝削型城鄉二元結構。改革開放四十年來逐漸打破了這種剝削型的城鄉二元結構，實行統籌城鄉的發展戰略，養老、醫療、教育、住房、就業等社會保障逐步面向全體公民提供，農民逐漸與市民享有同等的公共服務和社會福利，保護型城鄉二元結構得以逐步形成和鞏固。這樣，在農村人口城市化過程中，當代中國進城落戶農民“三權”問題便由此產生。一方面，來源于成員權的“三權”逐漸成為農民比市民額外多出來的權利，那么，當農民進城落戶時，這些比市民多出來的權利是否應繼續保有，在城市中是否應當允許存在一個與原市民相比擁有受制度保障的額外權利的新市民群體，便成為當今中國城市化過程中廣為關注和討論的問題；另一方面，與繼續留在農村的農民和常住城市但不落戶的農民相比，進城落戶農民“三權”在來源和性質上原本沒什么不同，但當這部分農民進城落戶，不再在原農村集體經濟組織中生產、生活時，這部分人口是否還有資格繼續享受保護型城鄉二元結構對農民群體的特惠性制度安排，就是一個很大的政治、經濟及社會問題了。進城落戶農民“三權”問題的這兩種表象猶如一枚硬幣的兩面，彼此交織。

除了要歷史地看待“三權”問題之外，還應認識到，國家雖有義務有責任為公民提供社會保障和公共服務，但國家并不是獨立于、外在于公民，國家履行義務和責任的財力來自公民直接或間接讓渡的部分收入。國家因農民進城落戶而增加的社會保障和公共服務支出，也一定來自公民讓渡的收入。這部分增加的社會保障和公共服務支出必須由全體社會成員公平地分擔，既不能完全由進城農民負擔，也不能完全由進城落戶農民之外的其他公民群體來負擔。其中，進城落戶農民以放棄土地權的方式，對其市民化成本分擔一定的份額，實屬當然的成本分擔方案之一。在保護型城鄉二元結構初步形成的背景下，特別是將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期統一起來就會發現，“以土地權換市民權”有其邏輯必然性和歷史必要性。也就是說，地方政府在進城落戶農民的土地上做文章，并不為過。關鍵是做什么樣的文章，打什么樣的主意。對此應具體分析，不能一概不分時空地絕對否定，不能妖魔化“以土地權換市民權”。有意或無意地忽略改革開放之前三十年的歷史事實，將改革開放之前和改革開放之后兩個歷史時期割裂和獨立開來，對“以土地權換市民權”不加分析而完全否定的做法，很可能為一時的輿論熱點和假民意所牽引，而犯下顛覆性的歷史錯誤。

當前，進城落戶農民“三權”問題面臨的矛盾的主要方面，是加快已經在城市常住的農民工在城市落戶，這就決定了“現階段”不宜提倡“以土地權換市民權”，不能以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權為農民進城落戶的條件。但是，這一做法在“現階段”的正當性不意味著在“現階段”結束之后的歷史階段上仍將存在正當性。隨著我國現代化建設事業發展的戰略階段及時空條件的轉化，“以土地權換市民權”的正當性也將發生變化，解決進城落戶農民“三權”問題的政策取向也必然會隨之演變。

三、 進城落戶農民“三權”問題的戰略演進與解構

按照黨的十九大對新時代中國特色社會主義發展的戰略安排，根據2020年全面建成小康社會、2035年基本實現社會主義現代化、2050年建成社會主義現代化強國這三個時間節點，將新時代進城落戶農民“三權”問題的戰略演進與解構，劃分為前后相繼的三個階段。

(一) 當前至2020年： 推進戶籍人口城鎮化

2020年全面建成小康社會，是實現中華民族偉大復興的中國夢必經的承上啟下的發展階段。1987年，黨的十三大提出了中國現代化建設“三步走”的發展戰略，規劃在20世紀末實現三步中的前兩步，人們生活達到小康水平。2002年，黨的十六大提出到2020年全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。城鎮化過程中農民向市民的轉變對全面建成小康社會具有重大的促進作用，“城鎮人口的比重較大幅度提高”是黨的十六大提出的全面建設小康社會的一個重要目標。2012年，黨的十八大提出到2020年如期全面建成小康社會的新要求。2017年，黨的十九大提出，要按照十六大、十七大、十八大提出的各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，建成得到人民認可、經得起歷史檢驗的全面小康社會。

改革開放以來，我國人口城鎮化雖然快速發展，但走的是一條常住人口城鎮化的道路，戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。當前我國主要社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其重要表現之一就是我國人口城鎮化發展的不平衡不充分的問題，就是我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的剪刀差問題。至2018年年末，我國總人口為139 538萬人(未含港、澳、臺地區)，戶籍人口城鎮化率為43.37%，常住人口城鎮化率為59.58%(7)參見國家統計局《中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報》， 2019年2月28日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html， 2019年8月7日。，兩者間仍然存在16.21個百分點的差距，也就是說仍有22 619.1萬人生活、常住在城鎮半年以上，卻沒有城鎮戶籍。如果不解決這約2.26億人的落戶問題，他們就不能真正融入城市生活，無法享受城市的公共服務和社會福利，又無法完全脫離農村土地，這會形成一種不完全的城鎮化，降低了城鎮化的質量，也無法促進農業現代化和農業規模經營的發展，不利于全面建成小康社會目標的順利實現。

農民在城里落戶后，能夠享受到城市的公共服務和社會福利，消費觀念、模式、水平也隨之發生變化，并逐漸成為城市中的消費主體。這種轉變能夠擴大消費需求，促進消費結構升級，帶動基礎設施、房地產等方面的投資需求。同時，農民進城落戶并逐步脫離農村土地，有利于增加農村人均耕地面積，促進農業規模化經營，從而提高農業現代化水平，改善農民生活水平，縮小城鄉居民收入差距。目前來看，以常住化推進農民城鎮化雖是我國戶籍制度改革過程中曾長期堅持的政策，對于推動城鎮化快速發展曾發揮了重要作用，但在全面推進新型城鎮化，確保2020年全面建成小康社會的今天，轉向以戶籍化促進農民城鎮化、以戶籍化配置社會保障與社會公共服務政策[6]，是新時代必須做出的戰略選擇。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出到2020年“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”的目標。調查表明，農民進城落戶的意愿雖然強烈，但是農民多不愿以土地換戶口的方式來獲取城鎮居民身份，大多數愿意進城定居的農民希望保留承包地、宅基地和農村房產，只有8.2%的人表示愿意以承包地換戶口，有約16.2%的農民愿意以宅基地換城鎮住房[2]。正是針對這一現實，為了促進農民市民化，國家提出了“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”的政策規定。

維護好進城落戶農民的成員權，允許農民帶著“三權”進城落戶，既能夠保障農民當前和預期的經濟收益，比如通過家庭其他成員耕種或流轉土地獲得收入，未來發生土地征收時獲得補償，又能夠保障其在進城失敗后仍能返回農村，繼續耕種農村的承包地，而不至于衣食無著。這樣，進城落戶農民既能享受城市的公共服務和社會福利，又有農村的“三權”作為退路，相當于擁有在城市和農村的雙重保障，切合了農民想要進城落戶又想保留農村土地的心理，對于以戶籍化促進農民市民化無疑具有顯著激勵作用。這一政策安排雖然無法使進城落戶農民及時脫離農村土地，不利于促進農業規模化經營，同時也可能造成新市民與原市民之間新的不公平，但這對于切實維護生活、常住在城市的農民的權益，加快縮小當前戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距卻是成效卓著。

在從當前至2020年全面建成小康社會的決勝階段上，保護型城鄉二元結構將進一步發展。在這個決勝階段上，推動戶籍人口城鎮化，解決農民進城落戶意愿低的難題，是進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面。只有維護好進城落戶農民的成員權，允許農民帶著“三權”進城落戶，才能加快生活、常住在城市卻不擁有城市戶口的這部分農民在城市落戶，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距，彌補改革開放以來常住人口城鎮化的歷史欠賬，切實提高城鎮化的質量，確保到2020年全面建成小康社會。

(二) 2020—2035年： 發展農業適度規模經營

農業現代化始終是中國特色社會主義現代化建設的重要內容。2012年，黨的十八大強調農業現代化與城鎮化要相互協調、同步發展。“我國人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。”(8)參見《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》， 2014年3月16日， http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm， 2019年4月3日。城鎮化過程中農村人口向城市轉移，對農業規模化經營和農業機械化起到重要的促進作用。2015年，國務院辦公廳發布《關于加快轉變農業發展方式的意見》(國辦發〔2015〕59號)，要求“把轉變農業發展方式作為當前和今后一個時期加快推進農業現代化的根本途徑，以發展多種形式農業適度規模經營為核心”，提出“到2020年轉變農業發展方式取得積極進展、2030年轉變農業發展方式取得顯著成效”。2017年，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，第二輪土地承包到期后再延長三十年，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動新型工業化、信息化、城鎮化與農業現代化同步發展。

先行實現農業現代化的國家的經驗表明，農業適度規模經營是加速農業現代化進程的關鍵，中國也不會例外。按照黨的十九大提出的在全面建成小康社會的基礎上分兩步走，全面建設社會主義現代化強國的新目標，從2020年到2035年，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。堅持農業農村優先發展，加快推進和基本實現農業和農村現代化，是黨和國家工作的重中之重。大力發展和實現多種形式的農業適度規模經營，將是這一時期我國農業政策的主基調，也將是這一時期我國農業現代化發展的核心任務。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(中發〔2018〕1號)對實施鄉村振興戰略的目標任務進一步細化：“到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。農業結構得到根本性改善，農民就業質量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐。”大力發展和實現多種形式的農業適度規模經營，是2035年基本實現農業農村現代化的重要途徑。

可以預見，從2020年到2035年，保護型城鄉二元結構進一步鞏固，農村基礎設施建設得到加強，生活和生態環境美麗宜居，農民生活質量大幅提升，特別是通信和交通的發展使得“居住在農村，工作在城市”的生活方式成為可能。在這些因素的共同作用下，農村及農村土地對城鎮居民的吸引力大幅增強。因此，對進城落戶農民而言，即便他們在城市擁有穩定的工作，尤其是對全家進城落戶的人而言，即使他們并不依靠種地為生，也很可能不愿退出土地承包經營權和宅基地使用權。如果放任進城落戶農民的這種個體理性，勢必將對我國農業規模經營的適度發展造成重大障礙。如前所述，2018年我國有約2.26億人口戶籍在農村但生活、常住在城鎮，粗略推算，假定2035年我國人口總數為15億人，按常住人口城鎮化率在高峰時期達到70%左右計算，這樣2019至2035年大約還將有2.2億農民進城，如果轉移到城鎮常住或進城落戶的新市民繼續保有原集體經濟組織的成員權及“三權”的話，屆時將有4.5億左右新市民持有“三權”，而那時農村常住人口約4.5億人，亦即將有約一半的成員的“三權”成為“不在村”的土地權益，這無疑將嚴重制約我國農業規模經營的發展。約一半農村集體經濟組織成員變成“不在村”的成員，不參與原集體經濟組織的生活、勞動、管理和決策，卻仍得以繼續享有成員權，可以保留“三權”，這種格局絕非中國農業現代化的理想情景。

因此，在2020—2035年，進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾必然隨著中國現代化建設形勢的變化而逐步變遷，將從之前全面建成小康社會決勝階段以推動戶籍人口城鎮化為矛盾的主要方面，以破解農民工進城落戶意愿低的難題為主旨，逐步轉向新階段以發展農業適度規模經營為矛盾的主要方面，以鼓勵、促進和規范進城落戶農民放棄“三權”為主旨，加快基本實現農業現代化。

(三) 2035—2050年： 構建公平正義和諧社會

根據黨的十九大的部署，從2035年到21世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。到那時，我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明將全面提升，實現國家治理體系和治理能力現代化，成為綜合國力和國際影響力領先的國家，全體人民共同富裕基本實現，我國人民將享有更加幸福安康的生活，中華民族將以更加昂揚的姿態屹立于世界民族之林。根據預測，2050年我國城鎮化率將約達到80%[15]，農村人口占總人口數的比重可能降至20%以下。到那時，保護型城鄉二元結構將進一步發展轉變為平等型城鄉二元結構；戶籍恢復其用于公民基本信息登記的作用，不再涉及農民和市民的利益差別；全面建成農業現代化強國，農業發展成為專業化、職業化的新產業。進城落戶農民平等地享受公共服務和社會福利，這使得他們不再像以前一樣依賴農村的集體收益、承包地和宅基地，不需要再將“三權”作為自己的退路，“三權”對農民市民化的托底保障作用已完成，將功成身退。

全面構建公平正義和諧社會，將成為2050年建成社會主義現代化強國的基本目標和要求之一。事實上，公平正義問題貫穿進城落戶農民“三權”問題演進發展的全過程，只是在不同階段人們在進城落戶農民“三權”問題上的公平正義訴求的主要方面在不斷變遷。2020年之前，2億多農民生活在城市，為城市建設做出貢獻，卻無法共享城市發展的成果，公共服務和社會福利沒有覆蓋這個群體，成為這個階段人們在進城落戶農民“三權”問題上的公平正義訴求的主要方面；在2020—2035年間，若在開展第三輪土地延包工作時，繼續給第二輪承包期內進城落戶農民分配承包地，由于這部分農民已經在城市定居生活和工作，那勢必造成留村農民所能獲得的土地減少，引發真正從事農業的農民群體的不滿，這將是這一階段人們在進城落戶農民“三權”問題上對公平正義的新訴求。當基本實現現代化，進入2035—2050年這個時段，保護型城鄉二元結構轉變為平等型城鄉二元結構，如果繼續讓進城落戶農民保有“三權”，勢必引起城市居民和留村農民更大的關注和新的不滿，影響公平正義和諧社會建設。在這個過程中，農業和農村現代化發展必然對“耕者有其田”提出新的迫切要求，全社會對有違公平正義的“不在村”的土地權益及其食利性的接受度和容忍度不斷下降。如果在進城落戶農民“三權”問題上采取自由放任政策，致使未來農村集體經濟組織一半以上成員的成員權和“三權”屬于“不在村”的土地權益，那么，這樣一種圖景不單關系到中國農業現代化和新型城市化的成敗，而且將上升為影響國家治理的全局性重大政治、社會問題。

這樣看來，進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面，在2020—2035年這個階段發展變化的基礎上再經過2035—2050年這個階段的演變，必將再次發生深刻的歷史性變化，即將從2020—2035年這一階段的發展農業適度規模經營，轉向2035—2050年這個階段的更加關注構建公平正義和諧社會，著力破除和防范“不在村”的土地權益及其食利階層的出現。在這個階段，當初允許農民帶著“三權”進城落戶的積極意義消失殆盡，其消極性將全面彰顯，以保留“三權”的方式來促進農民市民化的歷史必要性將不復存在。

四、 進城落戶農民“三權”問題戰略解構的差序格局及路線圖

(一) 戰略解構的兩種方式： 自愿與強制

進城落戶農民“三權”問題勢必伴隨著新時代中國特色社會主義發展的階段性進展而逐步得到解構，這個過程也就是進城落戶農民從保有“三權”到逐步退出“三權”的歷史過程。在建設社會主義法治國家的條件下，進城落戶農民退出“三權”有兩種可能的方式：一是依法自愿有償退出；二是依法強制有償退出。在依法自愿有償退出方面，國家可以順其自然，也可以采取鼓勵政策促進符合條件的進城落戶農民自愿有償退出成員權和“三權”。至于依法強制有償退出，是指當進城落戶農民保留“三權”的積極意義和歷史條件已不復存在的時候，應當通過立法明確成員權和“三權”退出的條件、形式、程序和補償方式，實現成員權和“三權”的依法強制有償轉讓或強制有償退給原集體組織。

通過上文對進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面的戰略演變進行分析和判斷，我們認為，2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”，其中“現階段”不應是模糊的、無期限的，而大致應指2011年至2035年這一個歷史階段。在2035年之前，進城落戶農民保留“三權”尚有其積極意義；在2035年之后，進城落戶農民再保有“三權”的歷史條件將不復存在。

就“三權”整體而言，從當前至2020年全面建成小康社會這一時間段，應當支持和鼓勵農民帶著成員權和“三權”進城落戶。從2020年全面建成小康社會再到2035年基本實現現代化這一時間段，原則上應當通過依法自愿有償的方式，有序引導進城落戶農民退出成員權和“三權”，其中2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“進城落戶農民是否有償退出‘三權’，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點”，這里的“三權”退出，指的就是依法自愿有償退出方式。2035年以后，須逐步有序引入依法強制有償方式，實現進城落戶農民的成員權和“三權”的強制性有償轉讓或強制性有償退給原集體組織。2050年建成社會主義現代化強國之后，全面實行進城落戶農民強制有償退出成員權和“三權”。

需要說明的是，上面論及的時間節點及相應的成員權和“三權”退出方式，是將進城落戶農民“三權”問題看作一個整體而言的，而非具體到“三權”中的某項權利。另外，這一分析是針對全國而言的，由于我國各地區經濟社會發展存在較大差異，各地區進城落戶農民退出成員權和“三權”的過程必然存在時空差異性。

(二) 戰略解構的差序格局： 并存與繼起

在進城落戶農民“三權”問題研究上，固然應當將“三權”視作一個整體，從整體上把握“三權”問題，但也必須看到，這三項權利在取得方式、法律性質、內容、主體、標的、價值實現等諸方面迥然不同。因此，在成員權得失與“三權”變動的關系上，總體上固然應堅持緩和有因性主義，但成員權得失與具體每項權利變動的關系又必然出現差異化的復雜情景。在進城落戶農民退出“三權”的歷史過程中，三項權利無法齊步走，而可能呈現出空間上并存、時間上繼起的差序格局。

1.集體收益分配權退出戰略設計

對集體成員來說，享有集體收益分配權的正當性就在于其參與集體經濟組織的勞動、決策、管理和監督，在于為集體經濟的發展做出勞動或者其他方面的貢獻。農民進城落戶特別是融入城市的生活生產活動后，很少再參與原集體經濟組織的勞動、決策、管理和監督，很少再為集體經濟的發展做出貢獻，很少再履行成員義務，這在事實上就是放棄成員權。進城落戶農民離開原集體經濟組織的時間越長，其食利者的角色就越發凸顯，繼續保留成員權并因此享有集體收益分配權的正當性也就越弱。這個群體持續參與原集體收益分配，對原集體經濟組織運作的消極影響不言而喻。農民進城落戶后，在其“三權”中率先退出集體收益分配權，符合集體收益分配權的內在邏輯，也容易形成社會共識。特別是，根據調查，僅有接近10%的農民能從農村集體資產獲得收益[2]，集體收益分配權的保障功能遠不及“三權”中的其他兩項權利，退出收益分配權對進城落戶農民的影響不大。因此，在“三權”中，首先適時解決集體收益分配權的退出問題，對我國新型城鎮化的消極影響較小，而對農業和農村現代化的發展則大有益處。

進城落戶農民的集體收益分配權的保留期限不需要太久。從當前至2020年這一時間段，總體上應當支持和鼓勵農民帶著成員權和“三權”進城落戶，當然包括支持農民帶著集體收益分配權進城落戶，以加快戶籍人口城鎮化進程。在2020—2035年這個階段，可以考慮循序漸進地解決進城落戶農民的集體收益分配權退出問題。具體而言，按五年規劃期分段，在2021—2035年期間的前兩個時段，即可逐步解決收益分配權的退出問題：在2021—2025年期間，可以采取鼓勵政策，引導進城落戶農民按依法自愿有償的方式，放棄成員權和集體收益分配權；在2026—2030年期間，應著手考慮通過立法引入依法強制有償的方式，實現進城落戶農民的成員權及集體收益分配權的強制性有償退給原集體組織。

對于已經實行集體經濟股份制改造的地區，成員權和集體收益分配權已經在很大程度上轉型為股權，成員權和集體收益分配權的退出問題也就相應轉化為集體經濟的股權轉讓問題，此時成員權和集體收益分配權的有償退出就更加簡單、便利。

由于我國各地經濟發展水平存在較大差異，全國范圍內統一設定進城落戶農民的成員權和集體收益分配權強制有償退出的具體時間節點既不現實，也不公平。需要因地制宜，考慮當地的經濟發展水平、集體收益狀況以及保留集體收益分配權可能引起的矛盾和效應等因素，由省級或市級政府做出具體的安排方為妥當。

2.土地承包經營權退出戰略設計

在進城落戶農民“三權”中，土地承包經營權對農民市民化“進退有據”的保障功能高于集體收益分配權，但重要程度不及宅基地使用權，因此可將進城落戶農民退出土地承包經營權的順序定在退出集體收益分配權與宅基地使用權之間。但有些地區也可能會出現土地承包經營權退出同步于甚至早于集體收益分配權退出的現象，這亦屬正常。在新時代中國特色社會主義發展的各戰略階段中，在進城落戶農民的成員權之得失與土地承包經營權之變動的關系上，總體上應當堅持緩和有因性，進城落戶農民退出成員權，并不必然意味著退出其尚未到期的土地承包經營權，而是應允許土地承包經營權在成員權喪失之后繼續存在一段適當的時間。

在2020年之前這個階段，針對農民進城落戶意愿低這個突出矛盾，應當允許進城落戶農民繼續享有成員權，鼓勵農民帶著土地承包經營權進城，禁止以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件，以加快推進戶籍人口城鎮化進程。

在2020—2035年這個新的歷史階段中，進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面，從之前的推進戶籍人口城鎮化轉化為發展農業適度規模經營，必須逐步解決進城落戶農民的土地承包經營權退出問題。1980年代以后出生的新生代農民將成為這個歷史階段農民隊伍的主體，其中，高達79.2%的人沒有從事過農業生產，他們的就業技能已和二、三產業相適應，他們的生活方式已與城鎮相融合，回鄉務農和定居的可能性不大[2]。只要制定實施恰當的“三權”政策，給予新生代農民合理充分的補償，退出承包地會變得更加具有正當性，也更容易、可行。在這個新的歷史階段，探索制定鼓勵進城落戶農民退出土地承包經營權的政策，有兩個大的農地制度創新窗口期不容錯過：一是目前正在推動的承包地“三權分置”改革；二是黨的十九大提出的第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策。在這兩個窗口期內，力爭實現進城落戶農民承包地退出政策的創新和成型。

2018年修正通過的《農村土地承包法》初步確立了承包地的集體所有權、土地承包權和土地經營權“三權分置”的法律架構。承包地“三權分置”政策在給了進城落戶農民一顆“定心丸”的同時，也給了取得土地經營權從事農業經營的社會主體一顆“定心丸”。充分利用承包地“三權分置”政策，制定鼓勵措施，發展土地經營權市場，加大力度促進進城落戶農民在保留土地承包權的前提下流轉土地經營權，實現進城落戶農民“保權放地”，為發展農業適度規模經營注入新動力。

總體來看，全國范圍農村第二輪土地承包三十年期限大都在2028年前后到期。在土地承包期屆滿后再延長三十年的歷史節點上，必須賦予承包地延包政策以發展農業適度規模經營、推動基本實現農業現代化的歷史重任。在第三輪農村土地延包工作中，如何對待已經進城落戶的農民保有第二輪土地承包經營權，以及是否還允許取得第三輪土地承包經營權后再進城落戶的農民保有土地承包經營權，事關我國農業適度規模經營發展和農業現代化的成敗。現在可以初步判斷，2020—2035年期間，今天生活、常住在城市卻不擁有城市戶口的這部分農民在城市落戶的問題將逐步得到歷史性的解決。與此同時，農業規模經營問題也將前所未有地日益凸顯出來。在這一形勢下，若在第三輪農村土地延包工作中給之前進城落戶并已融入城市生活的原農民再次分配承包地，必然會使留在農村生活和工作的其他農民無法分配到更大面積的土地，土地細碎化現象將延續下去，不利于農業規模化的發展。同時，這部分已經進城落戶的農民屆時已經融入了城市生活，事實上放棄了原集體的成員權，如果讓他們繼續持有農村的承包地，那么與其他市民群體和留村農民之間的不公平問題也將開始顯化。為適應大力發展農業適度規模經營、加快基本實現農業現代化的時代要求，取消在第二輪土地承包期內進城落戶并融入城市生活的原農民的成員權及其第三輪承包地延包資格，很可能是不得不做出的戰略決斷。

在這兩個大的農地制度創新窗口期內，如果按五年規劃期將2021—2035年再細分為三個階段，每個階段進城落戶農民土地承包經營權退出政策的側重點應有所差異。2021—2025年期間，以承包地“三權分置”政策創新為主軸，采取鼓勵政策，維護好實現好進城落戶農民的土地承包權，引導其依法自愿有償流轉承包地的土地經營權。2026—2030年期間，以第三輪土地延包政策創新為主軸，通過立法，明確在第二輪土地承包期內進城落戶且已融入城市生活生產的原農民喪失成員權及第三輪土地延包的資格。對取得第三輪土地承包經營權的農民，于2031—2035年進城落戶的，應鼓勵其在保有土地承包權的前提下依法自愿有償流轉土地經營權。

到2035年，由于進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面，將從之前的大力發展農業適度規模經營逐步轉化為更加關注構建公平正義和諧社會。因此，2035年后，對進城落戶農民應當考慮一律以依法強制退出的方式，促使其第三輪土地承包權的強制有償轉讓或強制有償退給原集體組織，以實現進城落戶農民、原市民群體、繼續留在農村的農民這三個群體之間的公平正義。

和集體收益分配權退出時間點設定中的因地制宜原則相同，由于各地第二輪農村土地承包期限的起止時間、農業現代化發展和新型城鎮化水平的差異較大，各地區實行進城落戶農民土地承包經營權的依法強制有償退出政策的具體時間節點也不宜在全國范圍統一規定，同樣應交由省級或市級政府做出具體的制度安排。

3.宅基地使用權退出戰略設計

在進城落戶農民“三權”中，宅基地使用權涉及農村住房，是農民的安身立命之所，對農民“出得去，回得來”的托底保障功能最強，是農民進城失敗后仍能“住有所居”的最后一道保障，同時也是進城落戶農民對故鄉的情感寄托之所在，對農民來說最難以割舍。輕易地讓進城落戶農民退出宅基地使用權，很有可能會釀成新型城鎮化的潛在社會風險。以“一戶一宅”為主要內容的宅基地制度是中國農村的住房保障制度，中國是發展中國家中唯一沒有形成大規模城市貧民窟的國家，這與中國獨特的農村宅基地制度密切相關。對待進城落戶農民的宅基地使用權的退出問題，必須慎之又慎。但是，由于我國高度緊張的土地資源稟賦，我國城鎮化必須盡量避免“兩頭占地”的建設用地低效利用格局，允許進城落戶農民永久保有宅基地使用權也顯然并非長策。在不同的歷史階段，隨著進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面轉化，進城落戶農民的宅基地政策也需相應地發展變化。

為了平衡宅基地的住房保障功能和資產功能，促進閑置宅基地和閑置農房的適度流轉和再利用，2018年1月2日，中共中央國務院發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。宅基地“三權分置”改革思路，將為從現在到2035年這一時期內制定實施進城落戶農民宅基地政策提供依據。經過幾年探索，到2020年全面建成小康社會之際，我國農村宅基地“三權分置”政策將趨于成形。在2020—2035年期間，采取鼓勵政策，維護好實現好進城落戶農民的宅基地資格權，鼓勵其在保有宅基地資格權的前提下依法自愿有償流轉退出宅基地使用權，應當成為這一時期進城落戶農民宅基地政策創新的主軸。

2035—2050年間我國人口城市化率進一步提高，2050年的城市化率預計達80%，其間逆城市化問題將可能逐步凸顯出來。屆時，若進城落戶農民這一新市民群體繼續保有宅基地資格權，不但造成“兩頭占地”格局固化，而且可能使進城落戶農民這一新市民群體成為特權階層，容易引發社會矛盾。因此，在2035—2050年期間，國家應當制定鼓勵政策，引導進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地資格權。

到2050年全面建成社會主義現代化強國后，城市化率和公共服務均等化程度達到較高水平，大部分進城落戶農民已經在城里站穩腳跟，宅基地資格權作為農民市民化的退路和保障作用已不復存在。屆時，完全可以轉向依法強制有償退出宅基地資格權。

(三) 戰略解構的路線圖

根據以上分析，改革開放四十年，我國城鄉關系已經發生了深刻的歷史性變化，改革開放之前的剝削型城鄉二元結構已經轉化為今天城鄉融合發展階段的保護型城鄉二元結構，新時代進城落戶農民“三權”問題也由此產生。隨著新時代我國現代化建設事業發展的戰略階段及時空條件的轉化，進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面也隨之發生戰略演變與解構。由于“三權”中各項權利諸多方面的差異，進城落戶農民“三權”問題戰略解構的路線圖呈現出復雜的時空差序格局，具體如圖1所示。

圖1 進城落戶農民“三權”問題戰略解構的路線圖

如圖1所示，在從當前至2020年全面建成小康社會的決勝階段上，推動戶籍人口城鎮化、破解農民進城落戶意愿低的難題，是進城落戶農民“三權”問題及其政策設計所要蘊含的矛盾的主要方面，這一階段應當允許進城落戶農民繼續享有成員權，鼓勵農民帶著土地承包經營權、宅基使用權和集體收益分配權進城落戶。

在2020—2035年這個階段上，進城落戶農民“三權”問題所蘊含的矛盾的主要方面逐步轉向以發展農業適度規模經營為主。其中，2021—2025年間，可以采取鼓勵政策，引導進城落戶農民循依法自愿有償的方式，放棄成員權和集體收益分配權；通過承包地“三權分置”政策創新，采取鼓勵政策，維護好實現好進城落戶農民的土地承包權，引導其依法自愿有償流轉承包地的土地經營權。2026—2030年間，著手考慮通過立法引入依法強制有償的方式，實現進城落戶農民的成員權及集體收益分配權的強制性有償退給原集體組織；以第三輪土地延包政策創新為契機，通過立法，明確在第二輪土地承包期內進城落戶且已融入城市生活生產的原農民喪失成員權及第三輪土地延包的資格。對取得第三輪土地承包經營權的農民，于2031—2035年進城落戶的，應鼓勵其在保有土地承包權的前提下依法自愿有償流轉土地經營權。在2020—2035年期間，采取鼓勵政策，維護好實現好進城落戶農民的宅基地資格權，鼓勵其在保有宅基地資格權的前提下依法自愿有償流轉退出宅基地使用權。

進城落戶農民“三權”問題蘊含的矛盾的主要方面，將從2020—2035年以發展農業適度規模經營為主，轉向2035—2050年這個時間段以更加關注構建公平正義和諧社會、著力破除和防范“不在村”地權及其食利階層出現為主。2035年后，對進城落戶農民應當考慮一律以依法強制退出的方式，促使其第三輪土地承包權的強制有償轉讓或強制有償退給原集體組織；國家應當制定鼓勵政策，引導進城落戶農民依法自愿有償退出宅基地資格權。到2050年我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國時，現階段保護型城鄉二元結構可能才會真正演變為平等型城鄉二元結構，屆時完全可以轉向依法強制有償退出宅基地資格權。

五、 結論及戰略含義

本文站在我國發展新的歷史方位上，貫徹邏輯和歷史相統一的思想方法，在以集體土地所有制為基礎的集體經濟制度框架和城鄉二元結構視域下，對進城落戶農民“三權”問題進行戰略解構，發現“三權”問題是在剝削型城鄉二元結構向保護型城鄉二元結構轉變的歷史過程中產生的，成員權是本質，“三權”是表象、是形式，提出今后在進城落戶農民的成員權之得失與其“三權”之變動的關系上應堅持緩和有因性，認為對“以土地權換市民權”不加分析而一概否定的做法，很可能會犯下顛覆性的歷史錯誤。根據黨的十九大對新時代中國特色社會主義發展做出的戰略安排，將進城落戶農民“三權”問題的未來發展演變劃分為不同的戰略階段，對不同階段“三權”問題蘊含的矛盾的主要方面及政策取向的轉化進行了戰略研判。在此基礎上，聚焦進城落戶農民“三權”問題戰略解構的方式選擇和差序格局，設計新時代進城落戶農民“三權”問題戰略解構的路線圖。

目前進城落戶農民“三權”政策中使用的“現階段”這一說法，雖然能為進城落戶農民“三權”政策的未來調整留下操作空間，卻也使現行政策在實施中具有很大的不確定性，無法為進城落戶農民提供長期穩定的預期，應適時予以明確。根據本研究，“現階段”大致應確定為自2011年至2035年這一歷史階段。總體上看，在2035年基本實現現代化之前，允許進城落戶農民保留“三權”尚有其積極意義；在2035年之后，進城落戶農民再保有“三權”的歷史條件將不復存在。但是，由于“三權”中各項權利諸多方面的差異，在戰略解構的路線圖上，集體收益分配權、土地承包經營權、宅基地使用權的退出方式選擇及時間節點呈現復雜的差序格局。這一研究結果體現的戰略決策的價值取向及含義是：

一是要把握好進城落戶農民“三權”政策的戰略性模糊和可預期性之間的平衡。公共政策一般會存在語言模糊性，以便在未來做出調整，或者使地方在實施中有較大的靈活性，但這種戰略性模糊應當以政策實施結果的可預期性為限度，否則會使政策實施具有較大的不確定性。允許農民帶著“三權”進城落戶，是我國目前推進新型城鎮化的重要政策之一，對現有政策中“現階段”這一說法進行明確界定，能夠和有利于給進城落戶農民提供穩定的預期。

二是就我國人多地少的高度緊張的資源稟賦而言，我國的農業農村現代化發展必須堅持“耕者有其田”的價值取向。農民成為市民后，不再以耕作為生，留在農村的以耕作為生的村民應得到更大面積的土地。進城落戶農民長期同時占有城市建設用地和農村承包地、宅基地這種“兩頭占地”的行為，會造成土地低效利用的局面。因此，逐步有序地引導進城落戶農民退出“三權”尤其是土地承包權和宅基地使用權，是我國人多地少的資源稟賦國情對我國新型城鎮化和農業現代化的戰略要求。

三是從公平正義的角度看，進城落戶農民“三權”政策必須關注不同群體的利益訴求，而在不同的戰略階段社會群體的分化及利益訴求的著眼點也有所不同。隨著新型城鎮化的推進，我國社會群體將發生新的分化，出現留村農民、原市民、進城落戶保有“三權”的新市民三種群體類型。在今后較長一段時間內，社會保障、公共服務和社會福利待遇仍然無法廣泛公平覆蓋所有地區，若不慎重，進城落戶保有“三權”的新市民有可能成為同時擁有農村土地及城市公共服務和社會福利待遇的“特權”階層。其中蘊含的社會不公問題在動態演化著，不同戰略階段表現有所不同，為政者應未雨綢繆。

最后要指出，進城落戶農民“三權”問題的形成是一個不以人的意志為轉移的自然歷史過程，但其解決是一個可以發揮主觀能動性予以促進的社會治理過程。進城落戶農民“三權”問題是在改革開放后原來的剝削型城鄉二元結構向當今保護型城鄉二元結構轉變的歷史過程中形成的，是關乎未來很長一段時間我國新型城鎮化和農業農村現代化發展方向的重大課題，它涉及我國的戶籍制度、城鄉土地制度、社會保障、公共服務和社會福利制度，關聯著不同群體利益的調整，影響著新時代中國特色社會主義發展的關鍵戰略節點目標的實現。雖然“三權”問題的歷史性和復雜性決定了我們無法在短期內將其徹底解決，但隨著新時代中國特色社會主義現代化建設事業的發展，我們還是需要負起歷史擔當，積極主動順應時代要求，通過制定相應的政策和法律，引導進城落戶農民“三權”有序適時退出。