約束與激勵：農業農村可持續發展機制研究*

◎楊 照 朱 明 陳偉忠

一、引言

十九大報告中提出將鄉村振興戰略和可持續發展戰略作為全面建成小康社會決勝期的重大國家戰略。然而當前我國農業農村可持續發展面臨資源要素配置不平衡不充分和供給需求不平衡不充分兩方面主要矛盾。為破解農業農村系統綠色產品正外部性和資源消耗負外部性的雙重外部性問題，以科斯為代表的經濟學家試圖以產權界定清晰來消除負外部性、補償正外部性或相對正外部性。科斯指出產權制度與資源配置效率之間存在因果關系。諾斯和張五常認為，產權制度安排是決定一國經濟績效的關鍵因素，排它性產權的確立是經濟增長的基礎條件之一，產權系統不完整會影響交易效率［1］。激勵理論認為，可持續發展有兩種動力機制，一種是約束機制，即限制、約束非持續性產業和經濟活動；一種是激勵機制，即鼓勵持續性產業和經濟活動［2］。可持續發展在采取“硬約束”方式的同時，越來越多地轉向利用市場機制，使用激勵性經濟政策工具，促進自然資源節約和環境保護［3］。我國啟動國家可持續發展實驗區建設以來，探索創新農業農村產權制度綜合改革、建立可持續發展動力機制已成為實現可持續發展的重要路徑。產權制度建設是激活農業生產要素可持續利用的前提，在此基礎上，因地制宜、分類施策，依靠約束機制保障農業農村穩定有序發展，依靠激勵機制提升農業農村系統動能。

圖 農業農村可持續發展約束與激勵機制

二、完善產權制度建設是實現農業生產要素可持續利用的先決條件

1.農村土地“三權分置”

各實驗區以推進土地確權登記頒證、建立“三權分置”機制為切入點，構建完善農村土地流轉交易服務體系，有效提高土地流轉效益。利用現代遙感等測繪技術，開展土地承包經營權確權登記頒證。浙江湖州市實驗區利用遙感技術測繪并制作出工作底圖，實現土地確權登記頒證工作一體化。探索制定風險控制制度，規范土地流轉交易平臺。實驗區依托縣級政務中心和鄉鎮便民服務中心建立土地流轉服務窗口。山東青島市實驗區建立租賃農地風險保障金制度，租賃主體須繳納相當于所租賃農地一年流轉費的風險保障金。創新利益聯結機制，發展適度規模經營。浙江省湖州市實驗區創新土地流轉集中“米票”機制，承租土地的經營主體以每畝每年350 斤大米的提貨券作為租金付給農民。

2.農業水權水價改革

各實驗區建立水權水價制度，明晰初始用水權，提高水資源可持續利用效率。實施農業水權水價改革，創新用水管理模式。寧夏中衛沙坡頭區實驗區強化水量調度、對灌區引用水實行“年控制、月計劃、旬安排、日調節”的調度模式，用水高峰期采取“錯峰、壓峰、削峰”的調度措施。創新節水灌溉和農藝相結合的節水技術，配水到戶實現數字化可視化。河南省實驗區開展智能農業灌溉物聯網系統建設，采用GPRS/CDMA 無線通信方式，實現中心對多測點遠程監控。完善價格形成機制，建設水權交易平臺。廣東省產權交易集團通過對協商定價、招標投標定價和拍賣競價三種水權價格模式制定水權交易規則和流程。

3.知識產權保護

實驗區通過建立知識產權保護體系，提高成果轉化率，掌握核心競爭力。推廣運用自主知識產權品種。內蒙呼倫貝爾市、河南安陽市、湖南長沙市等地實驗區科研機構與深圳華大基因具有自主知識產權的核心種質建立種業項目合作關系。重慶市建立“原原種、原種和推廣種”三級自主知識產權良種繁育體系，良種自繁自供比例達到生產用種的95%以上。構建知識產權保護交易平臺。廣東省圍繞構建全省統一的要素交易平臺，成立知識產權交易中心。

4.以股權為紐帶的“三變”改革

針對集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清等突出問題，實驗區建立股權分配機制，合作機制，利益聯結機制。對集體資產折股量化、搭建股權交易流轉平臺。河南省濟源市實驗區將各類農村集體的資源性和經營性資產，折股量化到村組織成員，組建村股份經濟合作社等新型經濟組織。山東淄博、山西晉中等實驗區綜合產權交易中心正式掛牌運行。產銷經營向股份制合作農業轉變，提升利益共同體緊密度。實驗區經營方式從初期合同制、合作制轉向股份制、產業聯合體等緊密型合作形式，推動新型經營主體與普通農戶之間由利益共同體向命運共同體轉變。

三、強化約束機制是實現農業農村可持續發展戰略的重要保障

政府公共部門提供公共物品和公共政策，實踐中采取約束機制保護和利用農業資源與環境，從制度層面、法律層面、行政層面和標準規范層面強化生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上限和環境準入負面清單。

1.制度約束

2016年，國家創新生態文明制度建設，建立紅線管控制度，設定資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線。十八屆三中全會正式提出劃定生態保護紅線，成為保障經濟社會可持續發展，保護人民生存基本底線。《全國土地利用總體規劃綱要》提出確保18 億畝耕地紅線。十九大報告有關“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、所有國土空間用途管制和生態保護修復職責以及監管城鄉各類污染排放和行政執法職責［4］。

2.法律約束

中央頒布《環境保護法》《土地管理法》《草原法》《森林法》《漁業法》等環境保護法律、法規，為實現可持續發展提供重要保障。以2015年起開始正式施行的《環境保護法》為例，針對不同利益主體確定其權利義務，對企業首次規定“按日計罰、上不封頂”的嚴厲措施。對地方政府明確環保目標責任制和考核評價制度，并與干部考評掛鉤。對環保監管部門列舉違法實施行政許可、包庇環境違法行為等九種失職瀆職行為。對執法部門授予查封、扣押等強制性權力。

3.行政約束

環境保護部門和地方政府是行政約束的兩大主體。環境保護部門從條例、規劃、審批、許可、監管等方面管理和約束生態系統保護與利用，制定“大氣十條”“水十條”“土十條”。在“大氣十條”中要求有關地區淘汰每小時10 蒸噸及以下燃煤鍋爐。河北平泉市實驗區支柱產業食用菌產業的生產過程離不開以煤、柴為主要燃料的高溫滅菌環節。平泉實驗區主動出臺燃煤鍋爐治理實施方案，倒逼綠色生產方式升級，探索出集中滅菌模式。

4.標準約束

實驗區在提升農產品質量效益競爭力中重點推動標準體系、標準設施和標準示范建設。江蘇鹽城實驗區推動“三品一標”農產品、GAP、ISO9000 等標準認證管理，擁有“三品一標”2360 個，產品數量、面積均居全省首位。標準設施包括高標準農田、水產標準化健康養殖、標準化規模養殖場、蔬菜標準園等。江西贛州實驗區全面推行“無毒化栽培、套種生草、以產定量施肥、整形修剪、病蟲害綜合治理”等標準化生產技術，贛南臍橙品牌價值以668.11 億元居全國農產品地理標志區域品牌價值榜首。

四、創新經濟和市場激勵機制是推動農業農村經濟可持續發展的堅實支撐

激勵理論認為政府是在謹慎與靈活之間權衡［5］。實驗區實施財政、金融、價格、產業等激勵政策，在清潔生產、綠色發展、生態恢復、環境保護、生態補償等技術和制度創新方面積累豐富經驗。

1.財政支持

推進財政資金整合和投資結構優化。湖南省華容縣實驗區作為全省涉農資金整合試點縣，按照統一整合機構、統一整合規劃、統一組織實施、統一項目驗收、統一投入方式的運作模式，先后整合國土整理、農業綜合開發、環洞庭湖治理、農業水利建設等項目資金，新建改造水利基礎設施，建設高標準農田。發揮財政投入的撬動作用。財政投入不簡單是直接投入，還包括政府購買服務、貼息、先建后補、以獎代補、資產折股量化、設立基金、擔保等手段，最大限度引導和撬動社會資本投入。寧夏中衛沙坡頭區實驗區建立優勢特色產業發展擔保基金和農產產權抵押風險補償基金，累計發放優勢特色產業發展擔保貸款2.53 億元，辦理土地經營權抵押貸款金額2309 萬元。

2.農村金融

引導金融機構開發信貸金融產品。實驗區探索“政銀保”“政銀企”“創業貸”“產業貸”等免抵押農業融資模式，探索訂單融資等供應鏈金融融資模式，系統整合農業供應鏈內部各主體間信息流、物流和資金流。推動農業企業開展資產證券化融資。廣東河源市成功引進深圳證券交易所、前海股權交易中心落戶實驗區，對成功在國內外資本市場上市、掛牌的涉農企業給予獎勵和補貼，已有3 個農業企業成功掛牌上市。完善訂單帶動、利潤返還、股份合作等利益聯結機制，將小農戶和現代農業有機銜接。甘肅省實驗區探索農業保險與信貸結合新模式，建立農民專業合作社和經營大戶擔保貸款項目“先保險、后支持”的扶持機制。

3.農業保險

創新農業保險，建立“政府主導推動、龍頭企業支持、農民自愿參與、保險公司商業化運作”的政策性農業保險機制，開發多種商業性農業保險險種，包括特色經濟作物、主要畜禽品種的價格指數保險、大宗農作物的氣象指數保險和設施大棚、保鮮庫、養殖圈舍、農房等農業農村基礎設施保險。陜西省富平縣推進農業保險產品創新，推行奶山羊、葡萄商業性保險，開展農戶農房保險試點，2016年全縣涉農保費年收入達到5600 萬元，比上年增加366%。

4.產業政策

提升綠色產品價值。2017年，農業部聯合中農辦、財政部等8 部門聯合開展特色農產品優勢區創建工作，打造產地環境清潔、資源利用節約高效、綠色供給能力突出的優勢特色農產品生產基地，將生態優勢和資源優勢轉化為經濟優勢和產業強勢。提升服務質量。農業生產性服務業快速發展，浙江嘉興南湖區實驗區圍繞“智能化”農業產業模式，加快推進農業與信息、科技、流通、金融等產業的跨界融合，形成要素集聚、生產高效、服務到位的農業規模經營體系［6］。

5.生態補償機制

實驗區在國家生態補償制度框架下，創新本地區生態補償機制。江蘇省無錫市實驗區對市區的基本農田、生態公益林、重要濕地等進行生態補償。浙江省實驗區創新耕地保護機制，按照永久基本農田保護面積每年每畝30 元的標準下達補助資金，對各地的永久基本農田進行補助。在湖南長株潭重金屬污染區、西南石漠化區、河北黑龍港地下水漏斗區以及西北生態嚴重退化區開展休耕試點，探索建立季節性、年度性休耕模式，促進資源永續利用和農業持續發展［7］。

五、結論與討論

1.完善農業農村產權改革制度

建議對生產要素產權改革分類施策，對土地等資源性資產做好土地確權登記頒證工作，完善“三權分置”辦法，保持現有土地承包關系穩定并長久不變，賦予農民長久而有保障的土地權益。對經營性資產，推進資產確權到戶，發展多種形式的股份合作。完善市場準入和退出機制，打破行業壟斷和地方保護主義，確保市場交易過程公開透明、嚴格監管。

2.健全生產要素保護補償制度和市場化配置機制

建議加大對自然資源保護的轉移支付力度，完善耕地保護補償機制，推進河長制湖長制，探索建立流域生態補償機制，建立資源開發與可持續發展協調評價制度，開展可持續發展預警與調控，促進資源開發和城鄉發展相協調。探索市場化機制，建立健全水權、排污權、碳排放權交易制度。加大推進政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務、第三方治理，調動社會化服務組織和專業化企業等社會力量參與農業農村可持續發展。

3.探索開展實驗示范

建議加快提煉、總結、推廣一些行之有效的經驗和模式，推動一些突破性的創新性做法實現制度化，進一步擴大國家可持續發展實驗區引領帶動作用。同時，建議全面建立國家可持續發展實驗區競爭擇優準入、動態監測評價、能進能退管理等機制。