湘西重點生態功能區貧困縣扶貧績效評價

張家其, 楊賀菲, 朱烜伯, 李 強, 何清華, 楊靜芝

(1.衡陽師范學院 城市與旅游學院, 湖南 衡陽 421002; 2.長江水利委員會長江科學院,湖北 武漢 430010; 3.華中師范大學 城市與環境科學學院, 湖北 武漢 430079)

根據“十三五”規劃，中國要在2020年實現在現行標準下貧困人口的全面脫貧，徹底解決區域性整體貧困[1]。按照中國現今的扶貧標準，2017年末全國仍有3 000萬貧困人口，主要分布在14個連片特困地區，這些地區普遍存在貧困人口規模大，分布廣，致貧原因復雜，脫貧難度大等深度貧困問題。2017年黨的十九大對打贏脫貧攻堅戰提出明確要求，即“重點攻克深度貧困地區完成脫貧任務，確保到2020年中國農村貧困人口實現脫貧，進入全面小康水平，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[2]。扶貧成效是否達到預期關系到中國能否在2020年全面脫貧，同時也是中國新農村建設和美麗鄉村建設能否實現的關鍵。當下扶貧成效評價主要采用貧困人口、收入水平、消費變化等指標[3]，針對不同類型區、不同扶貧模式、不同評價理論與模型展開研究[4-13]。然而，在國家提出精準扶貧的戰略背景下，扶貧涉及資源開發、產業發展、金融扶持、社會救助、生態保護等多個領域，扶貧開發已經從過去救濟式轉為了現今的參與式、開發式，注重改善貧困人口生計、發展能力、收入、生活水平及健康程度，此時仍然選用貧困人口、收入水平作為扶貧成效的評價指標，雖然簡單直接，但很難對貧困地區的發展和扶貧成果做出全面科學的評價。按照現階段中國扶貧開發的要求，在設計指標時要考慮脫貧致富實現程度、生態環境改善狀況、發展能力提高情況等多維目標，兼顧好各方利益，縮小地區發展差異。基于此，本文擬結合重點生態功能區貧困縣湘西州的區域特色與“三生共贏”理念[14]，將生產發展、生活改善、生態保護看作空間與時間過程的統一，以湘西州為例，依此構建重點生態功能區貧困縣扶貧開發成效評價指標體系，基于自然生態得到改善，人民生活得到提高，經濟生產得到發展的目標任務，開展研究區扶貧成效評價研究，探討研究區在扶貧開發過程中能否協調生態保護、生產發展和生活改善三者關系，實現扶貧資源的集中整合，尋求重點生態功能區貧困縣扶貧開發的適宜模式，以期為同類地區的扶貧開發提供理論指導及經驗參考。

1 研究區地理背景

1.1 研究區概況

湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，國土面積1.55×104km2，全州總人口292萬，是典型的“老、少、邊、山、庫、窮”地區，是國家西部大開發、國家武陵山連片特困區扶貧攻堅先行試點和湖南省扶貧攻堅主戰場。2013年湘西貧困人口73.51萬，是湖南省扶貧任務最艱巨、貧困問題最復雜、最典型的區域。2014—2016年實行精準扶貧以來，湘西州共減少4.31萬貧困人口，農村貧困人口下降至30.1萬人，農村貧困發生率下降為12%，脫貧效果明顯。湘西州作為貧困區，其首要任務是擺脫貧困，但湘西州同屬國家重點生態功能區，且為少數民族聚居區，在發展經濟的同時，保護生態環境與改善生活條件同等重要。本文對研究區的生產條件、生活狀況及生態環境現狀展開研究，以此評價重點生態功能區貧困縣的扶貧成效，以期為研究區尋求一條生產發展、生活富裕、生態良好的“三生共贏”發展道路。

1.2 湘西州開展扶貧成效多維動態評價的必要性

2013年11月國家領導人在湘西調研時首次提出精準扶貧戰略，此后該戰略成為中國扶貧開發、脫貧攻堅的基本遵循。現今的扶貧開發涉及產業發展、社會救助、生態保護等多個領域，對其扶貧成效評價需要多方考慮。2010—2016年湘西州各貧困縣人均GDP都出現了不同程度增長，尤其是2013年實行精準扶貧戰略后，各縣人均GDP增長顯著，其中鳳凰縣增長顯著，經濟發展狀況最好，但分析各縣森林覆蓋率、高中階段教育毛入學率、行政村通客運班車的比例、空氣質量達標率等指標，鳳凰縣表現并非最優。通過對比分析發現經濟發展狀況與醫療衛生、環境、教育、基礎設施條件等生活發展狀況并非同步，如果單從收入水平、消費水平進行分析評價，將會忽視貧困區生活水平的提高及生態環境保護，與國家精準扶貧戰略下多元化扶貧要求不相符合。因此本文擬基于生產發展、生態良好、生活富裕的“三生共贏”理念構建湘西地區扶貧成效評價指標體系，以時空動態視角開展扶貧成效評價，以期使其能較為全面地反映研究區扶貧政策及措施實施后的扶貧工作成效。

2 研究方法

以往由于扶貧范圍廣，扶貧人數多，為了操作便利，多采用人均純收入作為判斷貧困的標準[15-16]，容易忽略貧困地區諸如教育、醫療、社保、環境保護等方面的改善[17]。隨著扶貧工作不斷深入，現在貧困不再是普遍性、大面積的問題，遵循精準扶貧的指導，為扶貧地區創造良好的脫貧攻堅發展條件，不僅需要致力于研究區域經濟條件發展，還應對該區域生產、生活條件及相應基礎設施提供大力扶持[18]。十九大報告提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境”，這表明在關注貧困地區經濟建設同時，應同樣注重生活改善和環境保護[19]。本文在借鑒張琦等[3]扶貧成效多維綜合評價指標體系基礎上，借助“三生共贏”理念對生產、生態、生活三者關系展開分析探討，以精準扶貧作為脫貧攻艱指南，利用湘西地區歷年扶貧監測數據及統計年鑒，建立研究區扶貧成效評價指標體系，其中生產指標反映研究區經濟發展水平、居民收入，此外考慮了貧困地區主要還是以第一產業為主，因此增加了農業生產指標；生活指標反映研究區教育、醫療、社保等公共服務方面，此外考慮到近年來國家扶貧開發對農村基礎設施的關注和投入，增加了通路、通水、通電等基礎設施方面發展指標；生態指標反映重點生態功能區在森林覆蓋、退耕還林、三廢排放等方面改造情況，同時考慮貧困地區農業比重大，農藥化肥對環境影響較大，增加農藥化肥使用強度指標。

2.1 歸一化處理

由于各因素的量綱不統一，對研究數據進行標準化預處理。

(1)

其中：xij——i縣的第j個指標的值； minxj——各區縣指標j的最小值； maxxj——各區縣指標j的最大值；yij——第i縣第j個指標歸一化值。下同。

2.2 權重計算

扶貧決策的制定對扶貧成效影響巨大，致使評價過程必須要考慮扶貧專家的工作經驗及扶貧部門的主觀意愿，基于此，本研究在采用主觀賦權法的基礎上，利用客觀賦權法(熵權法)進行權重修訂，排除主觀賦權法帶來的主觀隨意性。

(1) 層次分析法。①根據評價目標篩選評價指標，構建湘西各貧困縣農村扶貧成效綜合評價指標體系；②建立判斷矩陣，計算各指標相對權重；③根據評價指標判斷矩陣，計算單個判斷矩陣的權重，并進行一致性檢驗，得到AHP法的各指標權重qj(表1)。

(2) 熵權法。熵權法是通過各指標提供的信息量大小來計算指標權重，信息熵所獲系統信息的有序度由評價指標構成的判斷矩陣來確定[20]。在信息論中，熵值越大，表示評價指標的值相差越小，該指標的權重越小；反之，某項指標的值相差較大時，則熵值較小，該指標的權重較大[20]。

矩陣Y中，j項指標下i縣的指標值比重為fij，則[20]：

(2)

令Hj為第j項指標的熵值，則[20]：

(k=1/lnm，當fij=0時，fijlnfij=0)

(3)

通過熵值法，對2010至2016年湘西貧困地區農村扶貧開發成效各評價指標進行權重計算，得到各指標的權重(表1)，計算第j個指標的熵權wj[20]：

(4)

(3) 采用AHP-熵權組合法確定人居環境評價指標權重。AHP-熵權組合權重wj*計算方法如下[21]：

(5)

(6)

式中：qj——評價體系指標權重；wj*——熵權法所得評價體系指標權重；ux——主客觀組合權重；Wj*——用拉格朗日乘子法所得AHP-熵權組合權重。

2.3 扶貧成效綜合指數計算

(7)

式中：Zi——i縣農村扶貧成效綜合指數；wj*——各項指標的組合權重；yij——第i縣第j個指標歸一化值。

注：qj為評價體系指標權重；wj為熵權法所得評價體系指標權重；Wj*為用拉格朗日乘子法所得AHP-熵權組合權重。

3 結果與分析

3.1 扶貧成效綜合指數分析

(1) 如圖1所示，各縣扶貧成效綜合指數總體呈遞增趨勢，扶貧開發綜合成效顯著。

(2) 2013—2014年扶貧成效綜合指數提升迅速，人均純收入、人均地區生產總值、參保農村新型合作醫療及行政村通飲用水、通電、通廣播電視等指標在此階段表現較好。

(3) 2013年前增長較快的主要為人均地區生產總值、預算財政收入、城鄉居民純收入等經濟指標，以及行政村通水、通路、通車等受扶貧政策傾斜的指標。然而2013年后，除了上述經濟指標仍然保持較快增長外，可灌溉農田基本增量、高效節水農田增量、高中階段教育毛入學率、人均衛生機構床位數、森林覆蓋率、退耕還林面積等反映研究區改善農業生產條件，提高居民教育醫療水平，保護生態環境方面的指標提升更加明顯，這充分說明精準扶貧戰略的實施對貧困地區生產、生活、生態環境改善的重大意義。

(4) 湘西重點生態功能區各縣扶貧成效綜合指數發展速度與各縣人均GDP均呈上升狀態，扶貧開發成效與地區經濟發展呈正相關關系。但是鳳凰縣僅2016年人均GDP發展最好，其扶貧綜合指數2015年和2016年發展最優，表明經濟也并非影響扶貧綜合指數唯一因素。

3.2 三生指數與扶貧成效分析

對湘西州各縣生產、生活、生態發展指數進行分析可知：①各縣生產、生活指數在精準扶貧戰略實行以后提升速度明顯加快，其中永順縣教育、醫療、行政村通水通電以及困難家庭危房改造等指標完成度較好，農村生活狀況改善最明顯，說明實行精準扶貧對貧困區脫貧意義重大；②除永順縣外，其他各縣生態指數呈下降趨勢，瀘溪縣、花垣縣、龍山縣空氣質量達標率下降明顯，而該3縣生產、生活各指標表現較好，表明該貧困區扶貧政策側重于生產、生活方面，對生態保護不夠重視；③此外，瀘溪縣、古丈縣、龍山縣在生態指數下降的年份，其生活指數也呈下降狀態。生產是基礎，生活是目的，生態是保障，三者是辯證統一的關系，生態環境惡化，生產將會受到制約，生活質量必然會下降，三者惡性循環將使扶貧成效達不到最終預想狀態，成為實現全面脫貧道路上的阻礙。

通過對湘西州各縣生產、生活、生態協調發展情況進行分析可知，①各縣生產指數穩定發展且趨勢相同，在2012—2014年各縣人均地區生產總值增長迅速，城鄉人均純收入不斷提高，生產指數飛速發展，各縣的生態指數走向與生產指數基本一致，2013年實行精準扶貧戰略，較重視貧困地區生活需求方面建設，危房改造、通水、通電、改造鄉村公路等生活指標的扶貧力度不斷加大，致使研究區域生活指數同樣發展迅速；②湘西州各貧困縣生活指數總體增長迅速，但變動大，各縣增長程度各異，2013年扶貧方式開始調整，生活指數降低后迅速增長，其中永順縣生活指數自2011年起不斷發展，生活改善明顯，鳳凰縣扶貧綜合成效最好，但生活指數表現不佳(圖2)，高中階段教育毛入學率、經濟作物增量及經濟林果面積增量較低，拉低生活指數，研究區民生改善與經濟發展、生態環境保護同樣重要，三者發展需要協調統一。

圖2 湘西重點生態功能區貧困縣扶貧成效各評價指數

4 建議與對策

研究區在進行扶貧開發時，需考慮區域特色，將生產、生活的可持續發展建立在環境改善之上。湘西州各縣綜合扶貧開發需不斷提高該區域生產、生活、生態的協調性。一方面研究區地處國家重點生態功能保護區，在保護生態環境的前提下，國家及周邊享受生態效益的地區需切實考慮該地區為保護生態環境所犧牲的發展機會，合理的給予生態補償，且這種生態補償需由政府主導，建立長效機制加以落實；另一方面研究區可借助獲取生態補償的契機，吸納資金進一步利用生態優勢發展特色產業，打造特色農產品及生態旅游；與此同時利用既有扶貧政策及生態開發機會帶動當地基礎設施的完善，積極改善居民生活水平，最終實現“三生共贏”。區域協調發展的具體建議對策如下：

生產方面借助國家“鄉村振興”戰略，充分挖掘民族傳統文化，利用鄉村旅游帶動產業轉型，其中“神秘湘西”品牌的打造、永順老司城遺址申遺成功以及以鳳凰古城、里耶古城為代表的“特色旅游小鎮”的開展與建設，發展文化旅游產業，為當地農村貧困群眾提供就業機會，拓寬收入渠道。

生活方面繼續推行貧困戶易地搬遷和危房改造政策，著力推進農村危房改造和環境整治工程，保障貧困居民基本居住條件，進一步提升貧困居民居住質量；繼續完善基礎設施建設，特別是涉及到路、水、電、氣、房等這些基本公共服務保障工程等方面的建設，完成鄉村道路硬化工程、實現“村村通”，解決貧困區居民安全飲水困難；在當今信息化時代背景下，提升信息基礎設施建設和利用水平，實現貧困區信息網絡的覆蓋，通過“互聯網+湘西”，實現特色產品的網上銷售；除硬居住條件外，還要增加貧困村居民自我發展、自我提升的機會，投入財政專項扶貧資金，對貧困學生進行教育扶貧救助，對“雨露計劃”的職業學歷教育者進行幫扶培訓，加強自我造血能力。

生態方面作為國家重點生態功能保護區的湘西地區，必須嚴格控制開發強度，嚴禁不符合主體功能定位的經濟生產活動，建設“綠色湘西”，以此實現生態環境保護。具體措施包括：①在繼續實施退耕還林計劃時，人工造林應本著改善土壤、保持水土等角度切實選擇亟需整改的地區展開；②為了避免農村貧困地區出現以生態環境換經濟增長的做法，需加強生態保護制度建設，用行政手段開展一系列的木材經營加工、非法占用林地等專項整治工作，嚴格控制森林采伐，以古丈紅石林國家地質公園、永順國家級自然保護區以及保靖酉水國家濕地公園為核心，設立生態安全保護區，實行嚴格的保護政策；③利用保護區內保存完好的生態資源、優良的生態環境，顯現其保護、科研和生態教育價值，發掘其中的觀光價值，以實現生態家園富民；④借由城鄉同建同治工作的開展，結合“優美鄉鎮”、“生態村”建設，積極開展農村生態創建，推廣農村清潔能源應用、污水集中處理，垃圾集中回收處理等項目，加快農村環境綜合整治推進，改善農村村容村貌，并結合新媒體建立環境保護公眾信息平臺，積極開展環境保護宣傳，從生態環境系統提升貧困區農村人居環境建設；⑤通過加大中央財政轉移支付的方式對重點生態功能區進行生態補償，維持居民收入增長，改善生活條件，實現“生態、生產、生活”三者之間的相互協調。

通過對湘西州7個縣的扶貧成效進行分析評價可知，各縣扶貧綜合扶貧成效顯著，為實現重點生態功能區貧困縣的全面脫貧，各貧困縣應根據自身特點開展扶貧工作。

(1) 鳳凰縣2016年人均GDP遠超各縣，綜合扶貧成效最優，但生活指數相較其他各縣最低，尤其是高中教育毛入學率低于各縣。其在發展經濟、保護環境的同時，需要對人們生活質量加以重視，著重表現在教育方面，需要提高高中師資力量，加大教育宣傳力度，為貧困家庭提供助學幫扶，促使高中階段毛入學率提升。

(2) 永順縣在生活指數方面發展最佳，但生活條件的改善離不開經濟支持，該縣有著名的猛洞河漂流景區和小溪國家自然保護區，自然景觀資源豐富，可在保護生態環境的基礎上加大開發自然旅游資源，促進經濟發展。農業上以不亂占用耕地為前提，創建農業特色產業標準化生產示范園，擴大經濟林果業種植面積，提高農民收入。堅持經濟、民生、環境和諧發展，走扶貧可持續道路。

(3) 保靖縣、古丈縣生產指數發展較為良好，但生活、生態指數較低，今后扶貧開發工作需要注重提升兩縣居民的生活水平，加強對教育、醫療衛生扶持工作；在生態方面，兩縣森林覆蓋率高，需要加強對生態環境保護，合理利用林地資源。

(4) 花垣縣、瀘溪縣、龍山縣要加大生活、生態扶持力度，推動農村公路建設，改善農村生態環境，減少化肥農藥的使用及縣內工業廢氣排放，使空氣質量達標率維持在較高水平，營造宜居農村環境。三縣三生指數波動較大，需持續注意對生產、生活、生態指數的關注，合理分配扶貧資源，協調三者關系。