退役大學生士兵養老保險關系轉接機制研究

岳宗福，邵立斌

（山東工商學院 公共管理學院，山東煙臺 264005）

一、引言

2011年修訂《中華人民共和國兵役法》，首次明確了在校大學生入伍、服役及退役后的待遇政策[1]，這極大地激發了在校大學生投筆從戎的熱情，應征入伍的報名人數逐年增加。截至2013年8月，當年大學生應征入伍報名人數超過20萬；截至2015年8月，當年網上報名應征入伍的大學生人數超過80萬；截至2017年8月，當年大學生應征入伍報名總人數達到107.8萬，與2016年同期相比，增幅達5.58%[2]。2017年9月，習近平總書記給南開大學8名新入伍的大學生回信，鼓勵青年學子“響應祖國號召參軍入伍，把愛國之心化為報國之行，為廣大有志青年樹立起新的榜樣”[3]。這必將激勵更多的在校大學生“暫別校園，投身軍營”。

暫別校園的大學生服役兩年后，多數要從部隊退役，隨著大學生從軍報國熱情的不斷高漲，退役大學生士兵已成為退役軍人中的一個特殊群體。其特殊性主要表現為大學生士兵退役后需要重回校園，完成學業，而不能像非大學生士兵一樣直接享受國家的安置就業待遇。正因為此，導致退役大學生士兵“服役期間養老保險關系轉移的具體規定缺少政策依據，各地執行有爭議性”[4]，這也成為困擾不少退役大學生士兵的一個特殊“難題”。解決退役大學生士兵養老保險關系軍地銜接過程中存在的問題，為有志獻身國防的大學生提供可以穩定預期的退役保障，是落實黨的十九大報告關于“維護軍人軍屬合法權益，讓軍人成為全社會尊崇的職業”[5]精神的題中之義。

在我國軍人保險制度籌建之初，退役養老保險關系如何在軍地之間順暢轉接已在學界引起關注和討論[6-7]，在《軍人保險法》頒行之前，學界提出的解決思路基本可以概括為“軍地一體化論”與“軍地銜接論”兩種[8-13]。當然，“軍地一體化論”并不主張將軍人保險統一納入國家社會保險體系，而是認為應在制度設計上與地方保持一體化。這與“接軌”論并無本質區別，即“凡是需要與社會保險制度相銜接的保險項目，都要遵循國家社會保障的方針政策去研究設計，實現軍人保險與社會保險的順暢銜接”[14]?！盾娙吮ｋU法》實際上是一部“軍地社會保險制度銜接法”[15]，以此為基礎形成了我國現行軍人退役養老保險關系的轉接機制。學界對轉接機制運行中存在的政策原則性較強、各地執行標準不統一、軍地溝通銜接機制不暢、地方轉接缺乏有效監管等問題討論較多[16-18]，但對退役大學生士兵所面臨的特殊“難題”尚缺乏專題性研究。

二、政策背景與困境

退役大學生士兵是我國退役軍人的重要組成部分，國家關于退役軍人養老保險關系的轉接政策同樣適用于退役大學生士兵。根據2011年新修改的《兵役法》規定，軍人退出現役后按照國家有關規定接續養老保險關系[1]。同年發布施行的《退役士兵安置條例》進一步明確了退役士兵養老保險關系轉接的具體經辦機構：“退役士兵在服現役期間建立的軍人退役養老保險與其退役后參加基本養老保險的關系接續，由軍隊的軍人保險管理部門和安置地社會保險經辦機構按照國家有關規定辦理?！盵19]

2012年7月實施的《軍人保險法》將依法轉接養老保險關系明確為退役軍人的一項重要權利，規定退役軍人“有權要求軍隊后勤（聯勤）機關財務部門和地方社會保險經辦機構依法辦理”養老保險關系轉移接續手續。同時，根據軍人退役后的不同安置去向，分三種情況對退役養老保險關系轉接辦法做出了原則性規定：退役后參加（企業）職工基本養老保險的，其保險關系和相應資金轉入地方，由地方社保經辦機構辦理轉接；退役后參加“新農保”或者“城居?！钡?，其保險關系轉接按國家相關規定辦理；退役后到公務員（含參公管理）崗位工作的，其保險關系轉接辦法按國家規定執行[20]。2012年8月，人社部、財政部與解放軍總部聯合發出《關于軍人退役養老保險關系轉移接續有關問題的通知》，細化了《軍人保險法》的上述規定，明確了退役養老保險關系轉接的操作規程。

在城鄉居民基本養老保險制度整合、城鄉養老保險制度銜接、機關事業單位工作人員養老保險制度改革的背景下，人社部、財政部與解放軍總部于2015年9月聯合發出《關于軍人退役基本養老保險關系轉移接續有關問題的通知》（后財〔2015〕1726號，以下簡稱1726號《通知》），以其完全取代后財〔2012〕547號《通知》，構建了軍地養老保險制度銜接與關系轉續的三種重要機制。一是軍人退役基本養老保險-企業職工基本養老保險轉接機制，適用于到企業工作的軍隊轉業干部、復員干部、退役士兵及自主就業的退役士兵；二是軍人退役基本養老保險-機關事業單位基本養老保險轉接機制，適用于到機關事業單位工作的軍隊轉業干部和退役士兵；三是軍人退役基本養老保險-居民基本養老保險轉接機制，適用于退出現役后參加城鄉居民基本養老保險的軍人。在前兩種轉接機制下，退役軍人基本養老保險關系分別需要轉移到安置地負責企業職工基本養老保險的縣級以上社保經辦機構及負責機關事業單位基本養老保險的縣級以上社保經辦機構；在第三種轉接機制下，退役軍人基本養老保險關系先由安置地社保經辦機構負責保存，“待達到企業職工基本養老保險法規定退休年齡后，按照國家規定辦理城鄉養老保險制度銜接手續”[21]。

梳理退役基本養老保險關系轉接的現行法規政策，不難發現上述三種重要的轉接機制均是基于軍人退役后“安置就業”的目標而設定的，所以安置地縣級以上負責企業職工或機關事業單位基本養老保險的社保經辦機構就成為具體承辦退役基本養老保險關系轉接手續的基層單位。但是，依據2011年修訂后《兵役法》第55條的規定，“現役軍人入伍前已被普通高等學校錄取或者是正在普通高等學校就學的學生，服役期間保留入學資格或者學籍，退出現役后兩年內允許入學或者復學”[1]。退役大學生士兵因“入學或復學”繼續完成學業，而無法享受國家退役軍人安置就業的待遇，也就不可能存在“安置就業地”。這樣，在以“安置就業地”為基礎構建起來的退役基本養老保險關系轉接機制下，退役大學生士兵因不存在“安置就業地”，其退役養老保險關系的轉接很容易陷入一種鑿枘不合的“政策困境”。

在實踐操作中，退役大學生士兵雖然可以將自己的戶籍所在地替代“安置就業地”，作為退役養老保險關系的“轉接安置地”。但是，在養老保險尚未實現全國統籌的背景下，退役大學生士兵因繼續學業無法真正落實“安置就業地”，其退役后的基本養老保險實際上處于“停?！睜顟B，不論其戶籍所在地還是其學籍所在地，均因缺乏明確的政策規范或顧慮將來畢業時可能需要“二次”轉移而缺乏接轉關系的積極性。如果再考慮到各地參軍入伍待遇政策的“地域特色”，當退役大學生士兵遇到兵源地、生源地與戶籍地、學籍地互不統一的窘境時，在辦理退役基本養老保險關系轉接的過程中，常常在基層職能部門的推諉中陷入“政策困境”而深感茫然無措。

三、社會調查與分析

正是基于上述政策背景和困境，本研究選取SD省Y市三所高校的46名在校退役大學生士兵作為研究對象，運用問卷調查的方法深入調查了大學生士兵辦理退役養老保險關系轉接（以下簡稱“關系轉接”）的實際狀況，旨在全面了解退役大學生士兵在關系轉接過程中遇到的現實困難及其對改善轉接關系政策的意見和期許。調查問卷由5部分內容組成：一是參與調查者的基本信息，包括個人基本信息、參軍入伍地、戶口所在地、退役養老保險關系轉接安置地（以下簡稱為“關系轉接地”）；二是參與調查者對國家退役養老保險關系轉接政策（以下簡稱“轉接政策”）的知悉程度及渠道；三是參與調查者轉接手續辦理的實際進展及滿意度評價；四是參與調查者在關系轉接過程中遇到的實際困難及成因；五是關于參與調查者對完善相關政策的意見征詢。為確保有效回收調查問卷，我們按照退役大學生士兵所在年級逐級發放填寫，最終進行統一匯總，并形成了46份有效問卷。

表1 參與調查者的基本信息統計表

（一）參與調查者的基本信息

在參與調查的46名退役大學生士兵當中，有男生34人和女生12人，其所占比例分別為73.91%和26.09%；在部隊類別方面，從解放軍部隊退役的有33人，從武警部隊退役的有13人，分別占71.74%和36.96%；在部隊性質方面，從基層作戰部隊退役的有28人，從后勤保障部隊退役的有18人，分別占60.87%和39.13%。這反映出，在參軍入伍的在校大學生中男生占據大多數，且參軍入伍后的主要去向為解放軍及基層作戰部隊。參與調查的46人包括了2014—2017年連續四年退伍的大學生士兵，其中2014年退伍3人、2015年退伍8人、2016年退伍23人、2017年退伍12人，分別占受訪者的6.52%、17.39%、50.00%、26.09%。這與在校大學生參軍入伍熱情逐年高漲的趨勢基本吻合（見表1）。

在參與調查的46人當中，在SD省Y市參軍入伍的有15人，在SD省內其他地市入伍的有12人，在SD省外地市入伍的有19人，他們分別占32.61%、26.09%、41.30%；戶口在SD省Y市的有1人，在SD省內其他地市的有22人，在SD省外地市的有23人，他們分別占2.17%、47.83%、50.00%；關系轉接地選擇在SD省Y市的有5人，選擇在SD省內其他地市的有19人，、選擇SD省外地市的有22人，他們分別占10.87%、41.30%、47.83%。這表明有近三成的退役大學生士兵是在學籍所在地參軍入伍的，存在參軍入伍地（兵源地）與戶籍所在地不一致的情況。其中，又有三成以上退役大學生士兵將關系轉接地選在了學籍所在地（兵源地）而不是戶籍所在地。這些情況如表1所示。正是如此才導致部分退役大學生士兵在關系轉接中陷入了尷尬的“政策困境”。

（二）參與調查者對關系轉接政策的知悉度

了解或熟悉國家退役養老保險關系轉接政策是依法依規維護自己養老保險權益的前提條件。但是，如表2所示，調查表明，在參與調查的46名退役大學生士兵當中，對“國家關于軍人退役養老保險關系轉接政策”表示“完全清楚”的只有3人，“曾查閱過”的有21人，“曾聽說過”的有15人，“不大清楚”的有7人。在獲知相關政策的主要渠道方面，表示通過“部隊首長講解”獲知相關信息的有16人，通過“部隊專人引導”獲知相關信息的有13人，通過“咨詢退伍老兵”獲知相關信息的有8人，通過“自己網上查詢”獲知相關信息的29人，另有7人選擇了“其他渠道”。

表2 參與調查者的政策知悉度統計表

（三）參與調查者的轉接手續辦理實況

如表3所示，在參與調查的46名退役大學生士兵中，已有39人完成了關系轉接手續；另外7人正在辦理手續。在已經完成轉接手續的39人中，有30人是本人到社保大廳完成的；另外9人是在退伍戰友、家人或朋友的陪同下去社保大廳辦理的。調查顯示，調查對象中有18人“僅跑1次”當地社保大廳就完成了轉接手續；“跑了2次”完成的有16人；“跑了3次”完成的有5人；還有7人“跑了3次以上”尚未完成轉接手續。對于基層經辦機構落實國家政策滿意度的調查結果顯示：有15人認為“落實政策及時，很滿意”；有24人認為“落實政策一般，基本滿意”；另有7人認為“落實政策較差，不滿意”。

表3 參與調查者的手續辦理實況統計表

（四）參與調查者在關系轉接中遇到的實際困難

如表4所示，關于“關系轉接過程中是否遇到困難”的調查結果顯示，認為“沒有困難，非常順利”的有15人；認為“雖有困難，能夠解決”的有24人；認為“困難嚴重，難以克服”的有7人。在表示遇到過困難的31人當中，有21人表示面臨的主要困難是“不明白政策及交接部門”，有17人表示面臨的主要困難是“轉接時間久且手續太繁瑣”，另外有9人認為還存在“關系轉接政策不具體”等其他困難。關于轉接過程中遇到困難的主要成因，調查結果顯示，有27人認為是由于“國家政策還不夠明確”造成的，有24人認為是由于“辦事人員不熟悉政策”造成的，有19認為是由于“本人不了解相關政策”造成的，另外有8人認為是由于“沒有花錢疏通關系”等其他原因造成的。

表4 參與調查者遇到的實際困難統計表

（五）參與調查者對政策改進的意見和期望

調查問卷最后就轉接政策的改進方向和思路征詢了調查對象的意見和期望。如表5所示，有93%以上的調查對象認為，應該針對退役大學生士兵出臺專門的關系轉續辦法；有97%以上的調查對象認為，應該簡化轉接手續；有近87%的調查對象認為應該加強對退役大學生士兵的政策培訓；有82%以上的調查對象認為，應該設立專門窗口（或由專人負責）辦理轉接手續。在關系轉接地選擇方面，有67%以上的調查對象認為，目前要求退役大學生士兵養老保險關系必須轉接到戶籍地的做法不夠合理；有63%以上的調查對象不贊同允許退役大學生士兵自由選擇關系轉接地；有67%以上的調查對象認為學籍所在地是最為便捷的退役養老保險關系轉接地；有32%以上的調查對象認為戶籍所在地是最為便捷的關系轉接地。

表5 參與調查者對政策改進的意見征詢統計表

綜上所述，調查對象中將近一半的同學對國家相關政策處于“一知半解”或“完全不了解”的狀態，既不明白具體的轉接部門，也不了解具體的轉接手續辦理流程，這顯然會影響到退役大學生士兵順暢地轉接退役養老保險關系。作為承辦軍人退役養老保險關系轉接的基層職能部門，地方社保經辦機構基本上能夠做到依法依規辦事，但在關系轉接過程中，部分基層工作人員尚存在業務水平不精、辦事效率不高的問題，在落實政策的滿意度方面仍有較大的提升空間。調查顯示，近六成的退役大學生士兵在關系轉接中均遇到過不同程度的困難，而相關政策不明確、轉接手續繁瑣及本人不熟悉政策則成為他們遇到的主要困難，以至于仍有少部分退役大學生士兵的養老保險關系遲遲無法得到妥善轉接。在未來改進轉接政策的方向上，調查對象對出臺專門辦法、簡化手續、強化培訓、設置專門窗口等都表達了高度一致的期許，同時超過六成的調查對象認為最便捷的關系轉接地是學籍地。超過六成的調查對象表示不贊同大學生士兵自由選擇關系轉接地，這個調查結果有些出乎預料。就此問題曾電話詢問過部分調查對象，其主要擔心是退役大學生士兵很難全面掌握國家政策，如果允許自由選擇，反而容易陷入“政策困境”。尤其是那些由于自己選擇不慎而導致關系辦理不順的退役大學生士兵，對此更是深有同感。

四、個案訪談與討論

除了問卷調查之外，還從調查對象中選擇個別經歷過“困難”或正面臨著“重困難”的退役大學生士兵，通過現場問答、電話約談等方式進行了個案訪談，以期更為詳盡地了解他們在關系轉接過程中的個體化經歷和體驗。經過歷時一年的追蹤訪談，最終整理形成了4份比較成熟的個案訪談材料①以下案例材料都是根據追蹤訪談所獲取的資料整理而成，其中所有地名均按照學術規范做了匿名處理，文中不再具體注明資料來源。。圍繞這4份案例材料所代表的個案，結合以上問卷調查所形成的“面”數據，可以進一步就目前退役大學生士兵在關系轉接過程中遇到的問題展開討論。

（一）關系轉接缺乏明確的政策指引

案例1：甲同學的戶籍原所在地是JL省S市，就讀于SD省Y市某大學，因入學將戶籍轉來學校，其戶籍屬Y市臨時戶口。之后在Y市學校所在地參軍入伍，當兵地為云南省境內，退伍填寫《軍人退役基本養老保險參保繳費憑證》與《軍人退役基本養老保險關系轉移接續信息表》①以下簡稱為“一證一表”或“證表”。時，戶口所在地填寫的是原戶口所在地JL省S市，關系轉續“安置地”填寫的是SD省Y市。退伍回來后，到Y市辦理關系轉接手續，發現自己退役養老保險補助的錢沒有匯入Y市社保賬戶，Y市社保大廳工作人員告知甲應該到JL省S市辦理關系轉接手續。甲遂返回JL省S市，S市社保大廳工作人員告知其戶口所在地現不在S市，保險關系轉接安置地必須與戶口所在地一致，告知還需要到Y市辦理退役保險關系轉接安置。甲給原服役部隊打電話，反映這一情況，部隊給的回復是，需本人返回云南省，找原部隊重新辦理退役保險關系轉接手續。由于所需時間久，路途較遠，所以其退役養老保險關系至今沒有得到轉接安置。

案例1突出反映了由于我國退役養老保險關系轉接的政策設計未能考慮到退役大學生士兵身份的特殊性而帶來的政策困境?！盾娙吮ｋU法》《退役士兵安置條例》及1726號《通知》作為當前辦理關系轉接的基本政策依據，均是基于軍人退役后“安置就業”的目標而設定的，大學生士兵卻由于“在校大學生”的特殊身份在退役后必須選擇“繼續學業”而無法享受“安置就業”待遇，如何調理由此帶來的矛盾在法規政策層面尚缺乏明確依據。比如，《軍人退役基本養老保險參保繳費憑證》是“退役軍人參加基本養老保險的權益記錄，是申請辦理軍人退役基本養老保險關系轉移接續手續的重要依據”[21]，其中“退役參加基本養老保險項目”一欄只有兩個選項（分別是“機關事業單位基本養老保險”和“企業職工基本養老保險”），退役大學生士兵因為就業去向不明便無從填寫；尤其“一證一表”上面需要填寫的“安置地地址”一欄更是如此，由于退役大學生士兵不存在“安置就業地”，實際上應該填寫的是其退役養老保險關系轉接的“安置地”，但如果不加特別說明或不安排專人引導，退役大學生士兵很難弄清楚這里到底是填寫自己的“戶籍地”還是“學籍地”，或者是“參軍入伍地（兵源地）”?，F實當中，有不少退役大學生士兵在學籍地參軍入伍，但戶口并未遷入學籍地，退伍時就隨手將“兵源地”或“學籍地”（多數情況下兩者是統一的）填寫為退役養老保險關系轉接“安置地”。但是，在地方實務操作當中，在缺乏明確政策規范的情況下，各地均統一要求關系轉接“安置地”一欄必須填寫本人戶口的實際所在地，否則會導致關系轉接困難重重，乃至無法辦理。

（二）關系轉接中地方“自由裁量權”較大

案例2：乙同學的戶籍所在地為SD省W市，就讀于SD省Y市某大學。之后在Y市參軍入伍，當兵地位于四川省境內。退伍填寫“一證一表”時，由于部隊方面忽略了退役大學生士兵的特殊情況，告知其退役養老保險關系轉接安置地應當與參軍入伍所在地（兵源地）一致，乙遂將其退役養老保險關系安置地填寫為SD省Y市，而沒有填寫其戶籍所在地SD省W市。退伍后回來辦理關系轉接安置手續時，Y市社保大廳工作人員告知其戶口所在地不在Y市，不能辦理關系轉接安置手續，要到現在的戶口所在地辦理關系轉接手續。乙回到戶口所在地W市辦理關系轉接，W市社保大廳工作人員告知，其養老保險上寫的戶口安置地為Y市，養老金不在W市社保賬戶上，告知要到所填的戶口所在地進行關系轉接。乙的家屬最終托關系找到W市社保局某領導，該領導為其寫了一份保證書，證明乙的關系可以轉接安置在W市，若出現問題由這位領導自己負責，最終乙的保險關系才得以轉接安置在W市。

案例2與案例1中的甲與乙均存在“戶籍地”與其退役時選擇的養老保險關系轉接“安置地”不統一的問題，乙的戶籍地與關系安置地雖然不統一，但兩地均在SD省內，甲則因其戶籍已經遷入SD省Y市，關系安置地卻在JL省S市，還存在跨省不一致的問題。但顯而易見，這兩個案例所反映出的問題并不存在實質性區別，可最終乙的關系轉接安置問題得以解決，而甲的還未能得到解決。究其原因，就是在關系轉接規則不明晰的情況下，地方業務經辦機構享有較大的“自由裁量權”。如前所述，退役大學生士兵因為就業去向未明，在《軍人退役基本養老保險參保繳費憑證》中“退役參加基本養老保險項目”一欄無法明確選擇，而不同的選擇又直接影響到地方業務職能部門的對接機構，因為“本人應按本憑證中所對應的基本養老保險項目，到負責企業職工基本養老保險或機關事業單位基本養老保險的社會保險經辦機構，辦理軍人退役基本養老保險關系轉移接續手續”[21]。在“可辦”與“可不辦”之間權衡以及在“這樣辦”與“那樣辦”之間選擇的過程中，“關系”與“政策”都可能成為影響地方職能部門“自由裁量”結果的重要因素。案例2中，在托“關系”的運作下，乙最后得到了“可以安置”的理想結果，但W市社保局某領導也坦言了“不得已”的政策“隱憂”，即在關系轉接安置地與實際戶口所在地不一致的情況下，主要擔心如果乙的養老保險關系在兩地社保部門都得到轉接安置，那么將來可能出現乙領取兩份養老金的情況。

（三）關系轉接中軍地溝通機制不暢通

案例3：丙同學和戰友們由于執行部隊任務而延遲退伍。退伍時，恰碰上SD省Y市社保局的系統出現故障，幾個人第一次去Y市社保局，工作人員告知辦公系統出現了臨時故障，過幾天再來辦理。當第二次去Y市社保局時，工作人員才告知他們的關系轉接安置地不在Y市，需要去“戶口所在地”進行關系轉接安置?！耙蛔C一表”上面均明確寫著戶口所在地與轉接安置地，原本只需要社保大廳工作人員即時檢查表格中的相關信息，根據表中填寫的戶口所在地與關系轉接安置地，告知他們去戶口所在地辦理即可。但是，由于工作人員的業務不精或者是責任心不強，僅簡單地從電腦系統中查驗該士兵的退役養老保險補助金，若有，便辦理相關手續，否則告知不在此處辦理，只能去戶口所在地辦理。最終，這些退役軍人如果兩地查驗后都不能辦理，卻沒有相關的處理措施，結果便是沒有著落。

退役軍人養老保險關系轉接是一項政策性和業務性很強的工作，需要軍隊與地方的經辦機構有效對接，更需要軍地經辦人員精通政策、熟練業務，才能把關系轉接安置工作辦實辦好。但是，在現實中軍地經辦機構之間基本上處于彼此隔離、互不相通的狀態；在地方上，由于養老保險尚未實現全國統籌，各地社保經辦機構也是相對隔離的。一旦退役大學生士兵在辦理關系轉接過程中出現戶籍地與安置地不統一或其他的問題，地方經辦機構之間往往缺乏有效的溝通機制，解決途徑基本上靠退役大學生士兵往返奔波，以口口相傳的方式在各地經辦機構之間傳遞信息。退役大學生士兵在辦理關系轉接安置時，直接面對的是基層經辦機構及工作人員。雖然轉接過程中出現的問題可能是由部隊或學生自身原因造成的，但退役大學生通常會抱怨是由于辦事人員“業務不精”而讓自己跑了“冤枉路”（參見案例3）。當然，地方經辦機構受到養老保險關系轉接業務量大而人手少的條件限制①比如，江蘇盱眙縣社保經辦機構養老轉移專職工作人員只有1人，而其每年要辦理近2 000人次的關系轉接工作（其中退役軍人關系轉接安置400余人次）。參見：黃燕兵、韓靜所著《破解基層轉續梗阻——以盱眙縣為例剖析養老保險關系轉續問題》，載于《中國人力資源社會保障》2015年第4期，第43-44頁。，幾乎不可能安排“業務精通”的人員專門負責退役大學生養老保險關系的轉接安置工作。實際上，地方經辦人員也同樣為軍地溝通不暢所困擾，認為“部隊工作人員經常變動，甚至一年一換，但是相關業務培訓卻未跟進”，導致退役養老保險關系轉接時問題頻發[22]。

（四）關系轉接中缺乏必要的政策培訓

案例4：丁同學的退役養老保險關系轉接手續辦理過程比較“曲折”。他介紹說，退役時部隊組織了大家統一填寫“一證一表”，雖然安排有專人講解“一證一表”的填寫要求，但是沒有針對退役大學生士兵進行特別說明。其實，大家對政策的理解都是一知半解。在填表時涉及“安置地地址”一欄，他咨詢戰友，戰友說這是入伍地的地址。他是從學校入伍的，當然填寫了學校所在的Y市。在退伍復學后，他的退役養老保險關系轉接表格一直放在自己手里，主要是不清楚、也沒人告知他如何轉接關系、找哪個部門安置。后來在跟其他戰友同學聊天中，才打聽到關系轉接安置的事兒，基本上一邊打聽一邊辦理。在調研中他講述了自己的曲折經歷：“我先到Y市辦理關系轉接手續，才知道表格填錯了，原因是戶口沒有遷到Y市，安置地寫戶口所在地才對；我又回到戶口所在地社保局咨詢怎么辦，工作人員說最好回部隊重辦手續；這樣一來二去，我只能回部隊重辦。當初如果部隊能夠講清楚就好了，起碼可以少走彎路?！?/p>

如前所述，調查對象中近一半人對國家轉接政策“半生不熟”，了解的途徑也不多，都是通過自己在后來的具體辦理實踐中才了解相關安置手續并辦理了轉接事宜。像案例4中的丁就是邊打聽邊辦理，這在退役大學生士兵中絕非個例。究其原因，主要是軍隊和地方均忽視了對大學生士兵進行政策訓導。從地方層面講，學校在大學生士兵參軍入伍前和退役復學后可能未組織過關于退役養老保險關系轉接政策的培訓和指導活動。從軍隊層面來說，由于部隊的訓練計劃和工作任務的特殊性，很少專門安排講解退役保險關系轉接政策，多是以連為單位統一發放退役養老保險關系轉接證表，由個人進行填寫。退役大學生士兵雖然“身份”特殊，但人數比例小，在政策層面上沒有對其專門說明，在操作層面上大體比照其他“安置就業”退役士兵的要求填寫。這是退役大學生士兵在關系轉接中出現戶口所在地與關系轉接地不一致的主要原因。當前，對此類問題的普遍處理方法是，個人返回原部隊重新填寫關系轉接表格，并重新辦理關系轉交手續。如此來辦費事耗力，轉接手續麻煩，轉接安置時間久。

綜上所述，4個案例實際上是圍繞同一問題展開的，即退役大學生士兵在養老保險關系轉接證表上所填寫的關系轉接地與本人的實際戶籍所在地不一致，導致其關系無法順暢轉接。各地方經辦機構為避免可能出現在兩地重復轉接關系而導致將來重復領取養老金的政策風險，不約而同地要求關系轉接地必須與退役大學生士兵戶籍所在地保持一致，這就導致退役養老保險關系無法得到正常轉接安置。要想得到安置，按照案例中所反饋的信息，似乎只有兩個辦法：一是由退役大學生士兵再回原部隊重新填寫關系轉接證表，把關系轉接地更改為戶籍所在地（如案例4）；二是“托關系”“找門路”，進行“變通”辦理（如案例2）。在當前政策環境下，前者屬于“正常途徑”，可耗時費力；后者屬于“特殊途徑”，卻簡單有效，不過“關系”并非人人能夠“托上”且有違規嫌疑。

五、改進思路與建議

大學生士兵退役是其從軍人身份重新轉換為普通國民身份的過程。我國當前的國民基本養老保險體系主要由三項制度構成：一是基于勞動關系構建的企業職工基本養老保險；二是基于人事關系構建的機關事業單位基本養老保險；三是依托戶籍關系構建的城鄉居民基本養老保險。大學生士兵退役后需要“重回校園”，未來的職業身份雖處于“待定”狀態，但除了極個別的情況之外，將來通常都要參加職工基本養老保險或機關事業單位基本養老保險，這兩種養老保險均直接跟參保人的勞動關系或人事關系“掛鉤”，跟其戶籍所在地沒有直接關系。各地統一要求大學生士兵退役養老保險關系必須轉接安置到其戶籍所在地的做法，實際上于法無據，只不過是規避政策風險的一種“權宜之計”。就是這種“權宜之計”給退役大學生士兵帶來了諸多不便，由此可能會挫傷在校大學生參軍入伍的積極性。為此，結合前面的調研和討論，提出如下改進性建議：

（一）明確政策，簡化流程

為貫徹黨的十九大報告關于維護軍人合法權益的精神，秉持退役軍人保障立法的宗旨①退役軍人事務部2018年7月19日召開座談會，就《退役軍人保障法（初稿）》向各界征集意見。，根據1726號《通知》的要求，充分考慮退役大學生士兵身份的特殊性，明確退役大學生士兵養老保險關系轉接的辦理政策和操作規程。建議由教育部、退役軍人事務部與人力資源社會保障部聯合發布通知：首先，大學生士兵退役養老保險關系的轉接地統一規定為學籍所在地，退役大學生士兵復學后，由就讀學校的武裝部與當地社保經辦部門對接，組織退役大學生士兵集體辦理關系轉接手續，既避免退役大學生士兵單個辦理時往返奔波，又利于當地社保經辦機構安排專門窗口集中辦理該項業務；其次，退役大學生士兵“繼續學業”期間，其退役養老保險關系和資金由學校所在地的社保經辦部門“封存”管理并按規定計息；第三，退役大學生士兵畢業離校時，按照人社部《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》的規定①人力資源社會保障部于2016年11月28日發布了《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》，其中第6條對“退役軍人養老保險關系轉移接續”問題做出了專門規定。，根據其就業去向由學校武裝部集中組織辦理關系轉接手續，隨同畢業生檔案一起轉接，如果無法一起轉接，需由本人提交申請后再酌情處理。

（二）注重培訓，細化指導

退役大學生士兵普遍具有較高的文化素養，學習新知識和接受政策的能力強，只要注重政策培訓、細化關鍵環節的指導，完全可以做到在關系轉接過程中避開彎路、少跑冤枉路。首先，學校武裝部在負責組織本校大學生士兵參軍入伍的同時，要把國家的退役養老保險關系轉接政策納入參軍入伍前的培訓和宣傳中；其次，在退役大學生士兵離開部隊前，由部隊專門組織政策訓導活動，或通過手機向每一位大學生士兵發送一份電子版的退役養老保險關系轉接證表的填寫說明和填寫模板，并在模板上針對退役大學生士兵的特殊身份做出必要的特別標注和提醒；第三，在退役大學生士兵復學后，學校武裝部應盡快組織政策訓導活動，將退役大學生士兵帶回的退役養老保險關系轉接證表收繳起來，集中妥善保管，以免發生遺失，并及時與當地社保經辦機構接洽，集中辦理關系轉接。同時，建議學校武裝部責成專人負責咨詢處理相關事宜，對遇到困難的退役大學生士兵提供及時必要的幫助。

（三）加強溝通，優化服務

當前，我國軍隊與地方經辦機構之間的關系呈現“倒U型”結構，即退役大學生士兵養老保險關系的轉接只能在部隊與地方基層的經辦機構之間進行，而地方與地方的基層經辦機構之間缺乏便捷有效的溝通機制；無論是部隊方面的操作失誤，還是退役大學生士兵填寫證表的失誤，或者出現證表的遺失，都需要退役大學生本人返回“倒U型”的底端，去部隊重辦轉接關系，這嚴重影響了轉接的順暢性，亟需改進和完善。首先，要加強軍地經辦機構之間的溝通和對接，盡量減少或避免信息與操作方面的失誤。其次，優化地方基層經辦機構的服務，主動清除地方經辦機構之間的“梗阻”，變“倒U型”結構為“O型”結構，加強互聯互通。只要退役大學生士兵提交明確的關系轉接地和合法有效的關系轉接證表，就應當按照人社部《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》的要求變通處理，避免退役大學生士兵為此奔波于軍地之間。比如，在戶口所在地與轉接安置地不一致時，可由本人到戶口所在地社保經辦機構開具退役養老保險關系未在本地安置的證明，憑證明到轉接安置地的社保經辦機構辦理轉接關系。這樣既可及時辦結關系轉接，也可避免出現退役大學生士兵養老保險關系在兩地重復轉接安置的政策風險。再次，退役軍人事務部的成立為維護退役軍人社保權益提供了重要契機，在信息化時代，退役軍人事務部應盡快實現退役軍人社保關系轉接證表的電子化和信息網絡化，讓退役大學生士兵憑借本人身份證或退伍證，就能在網上完成退役養老保險關系轉接安置的基本流程。

六、結論與展望

本文立足于維護軍人合法權益的學術關懷，通過對退役軍人養老保險關系轉接的政策檢視，分析了當前退役大學生士兵養老保險關系轉接機制設計存在的政策困境。研究發現：第一，我國退役軍人養老保險關系轉接機制是基于“安置就業”的目標而設計的，而大學生士兵退役后需要“繼續學業”的目標與此設計不符；第二，大學生士兵退役后因繼續學業無法實現“安置就業”，其養老保險實際上處于“停保”狀態，不論戶籍地還是學籍地，均因缺乏明確的政策規范或顧慮退役大學生將來就業后可能需要“二次”轉移而缺乏接轉關系的積極性；第三，地方社保經辦機構為避免出現退役保險關系在兩地重復轉接的政策風險，統一要求大學生士兵將退役保險關系轉入戶籍地，實際上于法無據，只不過是規避政策風險的一種“權宜之計”。

基于以上結論，本文就創新退役大學生士兵養老保險關系轉接機制提出了三點建議：一是在政策層面，充分考慮退役大學生士兵的身份特性，明確這一群體退役保險關系轉續政策的精準指向，并精簡辦理流程；二是從學?！叭肟凇焙筒筷牎俺隹凇眱啥酥郑⒅赝艘郾ｋU關系轉續政策培訓，切實細化每個操作環節的指導；三是加強軍隊與地方社保經辦機構之間的互聯互通，主動破除地方經辦機構之間的“梗阻”，提高服務意識、優化服務質量。

當然，本文仍然存在著局限和不足：首先，退役大學生士兵養老保險關系轉接問題涉及軍隊社保、地方社保、退役軍人及教育等多家行政主管部門，需要多部門“溝通協調”才有望圓滿解決，但限于時間和現有條件，未能開展對相關部門的調研；其次，囿于地域限制，調研和訪談的樣本量比較小，所提建議的適用性和有效性尚需更多社會實踐的檢驗；再次，我國退役軍人保障立法尚在起草和征求意見階段，如何在《退役軍人保障法》的框架下思考和討論本文議題，應是下一步重點關注的方向。雖然退役大學生士兵人數在我國退役軍人群體中占比不大，其養老保險關系轉接在退役養老保險關系轉接政策背景下也僅是一個“小眾”問題，但還是希望本文能夠成為引玉之磚，吸引更多學者關注和思考這一問題。