構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)研究

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610041)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，2017年末，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81347萬(wàn)人，比上年末增加2049萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為58.52%。我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)劇增,失業(yè)問(wèn)題加劇,成為現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題。失地農(nóng)民的失業(yè)救助已逐漸變?yōu)樯鐣?huì)熱點(diǎn)話題。然而，在這看似繁榮的背后卻隱藏著一個(gè)人們?yōu)橹钌顡?dān)憂的客觀事實(shí)，即農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于缺乏工、商服務(wù)技能的農(nóng)民而言，失地就意味著失業(yè)，失業(yè)就意味著沒(méi)有穩(wěn)定的收入，沒(méi)有穩(wěn)定的收入就極可能使他們的行為游走在法律與道德的邊緣或干脆偏離法律與道德的軌道。盡管當(dāng)前我國(guó)的失業(yè)率還沒(méi)有達(dá)到警戒線，但是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地、失業(yè)農(nóng)民人數(shù)劇增可能導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題卻不容小視。[1]

所謂失地農(nóng)民失業(yè)救助制度，是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民因土地被征收缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源導(dǎo)致不能滿足其最基本的生活需要，由國(guó)家或社會(huì)提供物質(zhì)或精神上的幫助，以保障其最低生活需求的社會(huì)保障制度。它主要包括物質(zhì)救助、精神救助和技能救助三個(gè)方面。[2]失地農(nóng)民是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的正常新興“產(chǎn)出物”，農(nóng)民無(wú)地面臨許多生活就業(yè)問(wèn)題。該特殊群體由于沒(méi)有較強(qiáng)的專業(yè)技能，文化素質(zhì)偏低，再加上農(nóng)村信息相對(duì)閉塞，勞動(dòng)力就業(yè)信息渠道不暢通等因素，很難找到適合的工作，即使找到工作也是一些技能要求不高的工作。這種情況下失業(yè)救助既可以成為保障失地農(nóng)民權(quán)益的最后一道屏障，也可以成為穩(wěn)定社會(huì)的穩(wěn)壓器。加強(qiáng)和完善失地農(nóng)民的失業(yè)救助制度，既可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，也可以推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外研究的實(shí)施路徑而言，通過(guò)以下三大農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)制度安排路徑，來(lái)實(shí)施。即首先是按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償被征用土地的失業(yè)農(nóng)民；其次是建立包括法律援助、最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等等在內(nèi)的，屬于失業(yè)農(nóng)民專有的社會(huì)保障體系以緩解社會(huì)矛盾，使社會(huì)的和諧和穩(wěn)定得以維護(hù)，并且使失去土地后的農(nóng)民所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)能得以降低；最后是通過(guò)對(duì)失業(yè)農(nóng)民的教育與培訓(xùn)的高度重視以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)能力的提高。使政府的財(cái)政壓力以通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的減少方式而得以緩解，而失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的減少就是要通過(guò)就業(yè)的方式來(lái)?yè)Q保障。

土地流轉(zhuǎn)制度作為我國(guó)特色的土地制度，我國(guó)的學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注到失地農(nóng)民的失業(yè)救助這個(gè)社會(huì)問(wèn)題，主要學(xué)者的重要觀點(diǎn)有：劉燕平認(rèn)為，要讓現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為關(guān)注焦點(diǎn)，應(yīng)提高對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地的價(jià)格市場(chǎng)化，并以此為主要依據(jù)來(lái)確定對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；錢(qián)杭提出，要把土地完整的產(chǎn)權(quán)交予農(nóng)民自己；[3]黨國(guó)英認(rèn)為要把農(nóng)地分給農(nóng)民，使土地的真正主人成為農(nóng)民；徐漢明提出，通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度與法權(quán)制度相結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立起“農(nóng)民持有土地產(chǎn)權(quán)”的新型土地產(chǎn)權(quán)模式；[4]葛永明還提出，政府部門(mén)在征用土地的同時(shí)也要通過(guò)諸如以土地來(lái)?yè)Q取股份，級(jí)差地租返村以及土地租賃農(nóng)民長(zhǎng)期收益等方式，提高失地農(nóng)民的綜合性補(bǔ)償為目標(biāo)，多方面切實(shí)關(guān)注失業(yè)農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)與后續(xù)安置問(wèn)題以及失去土地后農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。[5]建立健全并完善失業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障體系也是國(guó)內(nèi)一直以來(lái)研究的重點(diǎn)，但我國(guó)的對(duì)農(nóng)民失業(yè)救助現(xiàn)階段研究主要停留在主要以政府為主體階段，且對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民主要實(shí)行的是一次性賠付，沒(méi)有后續(xù)完善相關(guān)的社會(huì)保障制度，社會(huì)救助卻很少提及到社會(huì)力量這個(gè)主體對(duì)救助的作用，但我國(guó)農(nóng)民基數(shù)大，且城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，失地農(nóng)民失業(yè)問(wèn)題逐漸變?yōu)榧值纳鐣?huì)問(wèn)題，政府力量相對(duì)單一，從社會(huì)力量的角度，如何構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)，是我們研究的重點(diǎn)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民失業(yè)救助現(xiàn)狀及困境

(一)失地農(nóng)民失業(yè)救助方式單一

失地農(nóng)民除了土地補(bǔ)償金和住房安置覆蓋面較寬之外，創(chuàng)業(yè)幫扶、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)救助、和社會(huì)保障等失業(yè)救助措施覆蓋面極其狹窄，僅僅只有少數(shù)失業(yè)農(nóng)民辦理了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等手續(xù)，大多數(shù)失地農(nóng)民都是接受的一次性賠付或者住房安置。這種覆蓋率的非均衡性，在一定程度迫使一部分失地失業(yè)農(nóng)民無(wú)法正常融入社會(huì)的工作生活。他們看來(lái)，高住房安置、土地補(bǔ)償金覆蓋率使一部農(nóng)民失去了勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的動(dòng)力，創(chuàng)業(yè)幫扶、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)以及其他方面的社會(huì)保障覆蓋率極低，又使他們難以適應(yīng)身份改變而失去勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的信心和能力，因此，部分失地農(nóng)民無(wú)法適應(yīng)新的生活方式。

(二)失地農(nóng)民失業(yè)救助供給不足

目前我國(guó)失地農(nóng)民失業(yè)救助方式局限于單一的政府物質(zhì)救助，且主要為土地補(bǔ)償金和住房安置兩種措施，失地農(nóng)民的視野救助供給相當(dāng)欠缺，精神救助幾乎缺失。獲得創(chuàng)業(yè)幫扶、就業(yè)救助者全部就業(yè)，獲得勞動(dòng)技能培訓(xùn)者就業(yè)率高達(dá)96%，但是由于這些救助方式嚴(yán)重供給不足，很少一部分的失地農(nóng)民可以獲得此救助。也就是說(shuō)，大部分農(nóng)民的房地被拆遷之后，除了獲得賠付和住房安置以外，幾乎不能獲得其他救助，也不會(huì)有相應(yīng)的制度安排，對(duì)于其是否再就業(yè)、是否能確保其生活質(zhì)量，再也無(wú)人問(wèn)津，更談不上穩(wěn)步提高其生活水平。

(三)失地農(nóng)民失業(yè)救助管理部門(mén)間未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制

失地農(nóng)民的失業(yè)救助需要民政局、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)的共同努力才能實(shí)現(xiàn)，僅僅是一個(gè)部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，但從我國(guó)當(dāng)前的救助機(jī)制的運(yùn)行情況看，救助部門(mén)間的條塊分割較為嚴(yán)重，尤其是政府組織與非政府組織之間的分割更為明顯。在我國(guó)政府部門(mén)的職能劃分中，社會(huì)救助職能歸民政部門(mén)，但是，救助所涉及的各個(gè)方面又與其他政府職能部門(mén)之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。以現(xiàn)行的技能培訓(xùn)救助為例，民政部門(mén)和人社部門(mén)均舉辦，但到底歸于哪一政府職能部門(mén)管理，培訓(xùn)的什么內(nèi)容等，由于兩者之間并沒(méi)有建立起聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制，從而導(dǎo)致管理時(shí)的你推我讓、培訓(xùn)的內(nèi)容存在諸多的交叉和重復(fù)之現(xiàn)象，這不僅會(huì)導(dǎo)致管理的錯(cuò)位、失位與越位，而且這也導(dǎo)致救助資源的巨大浪費(fèi)。因此，建立和完善救助部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是解決失地農(nóng)民失業(yè)救助“瓶頸”問(wèn)題的關(guān)鍵所在，在部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，大家也忽略了社會(huì)力量和失地農(nóng)民自身的作用，在解決失地農(nóng)民的失業(yè)救助問(wèn)題，政府起主導(dǎo)作用，但是社會(huì)和失地農(nóng)民本身也是不容忽略的，只有構(gòu)建多元主體結(jié)構(gòu)，才能更好的解決失業(yè)農(nóng)民的失業(yè)救助問(wèn)題。

三、影響失地農(nóng)民失業(yè)救助效果的相關(guān)因素

(一)失業(yè)救助觀念滯后

政府部門(mén)來(lái)看，一些地方政府把失地農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題簡(jiǎn)單地看作是經(jīng)濟(jì)賠償問(wèn)題，認(rèn)為國(guó)家征地已經(jīng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，政府對(duì)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)幫扶、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)救助、和社會(huì)保障問(wèn)題不想管，這將極大的影響失地農(nóng)民的救助問(wèn)題的解決。從失地農(nóng)民方面來(lái)看，根據(jù)國(guó)家政策，未就業(yè)的符合條件的失地農(nóng)民可以到自己戶口所在地登記后就能領(lǐng)取最低生活保障金，但是很多失地農(nóng)民不愿意去登記，認(rèn)為接受救濟(jì)是乞討行為。還有的對(duì)失業(yè)救助制度的認(rèn)識(shí)比較膚淺，甚至不信任，由于受到這些傳統(tǒng)觀念的影響，嚴(yán)重的阻礙了失地農(nóng)民的失業(yè)救助政策的推進(jìn)。

(二)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元體制制約

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民工失業(yè)救助保障缺失的深層次原因。由于相關(guān)政策和制度的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民失去的不僅僅是土地，而失去土地的背后卻是就業(yè)崗位、生活保障及集體資產(chǎn)等的流失，農(nóng)民失去土地的同時(shí)，更多的是失去了賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)保障。目前，我國(guó)二元制戶籍制度雖然在逐步打破，但低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度未完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌，相關(guān)的制度配套在很大程度上仍然限制了失地農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。在失去就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，失地農(nóng)民游離在城市與農(nóng)村之間，不僅不能獲得與城市居民同樣的就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，還要為此付出轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式的成本。

(三)失業(yè)救助制度設(shè)計(jì)不合理

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有建立起適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的針對(duì)失地農(nóng)民尤其是失地失業(yè)農(nóng)民的救助保護(hù)制度，現(xiàn)有的失業(yè)救助制度設(shè)計(jì)存在很多不合理的方面，失業(yè)救助的實(shí)施對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全體失業(yè)人員，然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中只有缺乏生活來(lái)源無(wú)依無(wú)靠、遭受突發(fā)性自然災(zāi)害和生活水平低下的失業(yè)人員才享有社會(huì)失業(yè)救助的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”[6]這種情況下只有陷入貧困的社會(huì)成員才能得到國(guó)家援助，絕大多數(shù)失地農(nóng)民被排斥在失業(yè)救助范圍之外。勞動(dòng)者一旦失業(yè)，必須本人到有關(guān)部門(mén)登記并通過(guò)審查才能獲得救助，一般情況下，失業(yè)者不愿意到相關(guān)部門(mén)登記，而救助部門(mén)一般要求受助者在規(guī)定日期內(nèi)登記個(gè)人信息和收入狀況，也容易引發(fā)受助者的排斥情緒。另外，由于很多失業(yè)者不懂失業(yè)救助政策，根本不知道如何去進(jìn)行登記。

四、破解失地農(nóng)民失業(yè)救助困境的主要路徑

(一)轉(zhuǎn)變失業(yè)救助理念

轉(zhuǎn)變失業(yè)救助理念，是解決失地農(nóng)民失業(yè)救助問(wèn)題的前提。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝時(shí)期，以片面強(qiáng)調(diào)生存權(quán)保障為理念的失業(yè)救助制度，已經(jīng)不能從根本上解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題。創(chuàng)新救助理念，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的“生存型”失業(yè)救助向“發(fā)展型”失業(yè)救助理念的轉(zhuǎn)變，是提升失地農(nóng)民失業(yè)救助效應(yīng)的當(dāng)務(wù)之急。不僅要讓失地農(nóng)民在生活上有保障，而且還要保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，幫助他們提升能力，促進(jìn)其自力更生，從而更充分地分享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的成果，生活得更有尊嚴(yán)感和幸福感。

(二)建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度

大批的失地農(nóng)民如果得不到“可持續(xù)生計(jì)”，必然成為社會(huì)的隱患，因此，必須從穩(wěn)定和發(fā)展大局出發(fā)，高度重視失地農(nóng)民的生存問(wèn)題。要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度建設(shè)，突出解決失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會(huì)就業(yè)等問(wèn)題，保障失地農(nóng)民基本生活。把失地農(nóng)民納入最低生活保障覆蓋范圍，確保失地農(nóng)民的最低生活要求得到及時(shí)保障，實(shí)現(xiàn)“征地補(bǔ)償”與“社會(huì)保障”并軌運(yùn)行，采取政府、集體、個(gè)人多方籌資的方式，建立健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度;同時(shí)，強(qiáng)化社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等多元投入機(jī)制，建立失地農(nóng)民多元化的失業(yè)保障制度。

(三)整合社會(huì)資源增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力

失地農(nóng)民就業(yè)能力弱是導(dǎo)致就業(yè)難的根本原因，只有整合資源，增強(qiáng)其就業(yè)能力，才能從根本上解決失地農(nóng)民失業(yè)救助問(wèn)題。首先是要加大對(duì)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提升他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)由“他助”到“自助”轉(zhuǎn)變。要從市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求實(shí)際出發(fā)確定培訓(xùn)項(xiàng)目，從失業(yè)者技能類型、學(xué)習(xí)接受能力、文化水平、年齡層次等不同模塊進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)服務(wù);通過(guò)適當(dāng)實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施、鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要給予政策上的扶持，讓他們與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等享受免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策;另外，還應(yīng)當(dāng)建立健全失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，完善城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)機(jī)制。

(四)構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)

對(duì)于失地農(nóng)民這個(gè)社會(huì)問(wèn)題，缺乏任何一方的力量都不可能完善的解決，首先從政府的視角出發(fā)，起到主導(dǎo)作用，通過(guò)立法將失地農(nóng)民失業(yè)救助以法定文件形式框定下來(lái)，一方面可以避免實(shí)際操作者在實(shí)施時(shí)的隨意性和無(wú)序性，達(dá)到穩(wěn)步順利實(shí)施的目的;另一方面也是為了從立法上保障失地農(nóng)民的權(quán)利和利益，讓失地農(nóng)民失業(yè)者感受到國(guó)家的親切關(guān)懷。基于社會(huì)力量的視角，企業(yè)作為吸納大部分勞動(dòng)力的社會(huì)力量，應(yīng)該發(fā)揮自身能力，履行社會(huì)責(zé)任，給失地農(nóng)民就業(yè)崗位，政府可以通過(guò)政策補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)積極吸納失地農(nóng)民，促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)，同時(shí)也要給予農(nóng)民本身也要積極面對(duì)失地失業(yè)問(wèn)題，努力再就業(yè)。

(五)實(shí)現(xiàn)政府救助管理向救助服務(wù)的轉(zhuǎn)變

我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)救助，從一開(kāi)始就是政府出資、運(yùn)作和管理一元體制，屬于典型的“政府”救助，而不是真正意義上的“社會(huì)”救助。政府應(yīng)改變包攬失業(yè)救助事務(wù)的狀態(tài)，從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務(wù)。要充分發(fā)揮服務(wù)主導(dǎo)者作用，為各類社會(huì)力量搭建資源平臺(tái)，支持有服務(wù)能力的社會(huì)組織參與失地農(nóng)民的失業(yè)救助。應(yīng)合理引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善事業(yè)為失地農(nóng)民服務(wù)，讓更多的資金、管理、技術(shù)投入失地農(nóng)民的失業(yè)救助。

結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“農(nóng)民失業(yè)”不可避免，“農(nóng)民就業(yè)”又困難重重。失地農(nóng)民本應(yīng)該是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的直接受益者，應(yīng)充分分享城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的成果，但由于相關(guān)政策和制度的缺陷，導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入生存、發(fā)展、社會(huì)保障缺失的三重困境。在“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”過(guò)程中，有效地解決失地農(nóng)民問(wèn)題尤其是失業(yè)救助問(wèn)題，既是保障失地農(nóng)民分享現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成就的需要，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)的基本要求。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持人本理念，制定科學(xué)全面的失業(yè)救助政策措施，促進(jìn)體制改革和創(chuàng)新，建立失地農(nóng)民工失業(yè)救助服務(wù)體系，有效促進(jìn)失地農(nóng)民生存、發(fā)展權(quán)益問(wèn)題的解決，最終促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)全面進(jìn)步，從而加快推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)和全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程。