淺談中國養老金空賬問題及相應對策
——從國際比較的視野

(中國人民大學 北京 100872)

養老保險是社會保障制度的重要組成部分。所謂養老保險，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或者因年老喪失勞動能力而退出勞動崗位后能夠保障基本生活水平而建立的一種社會保險制度。養老保險基金則是國家或者用人單位為了實施養老保險制度，通過一定的程序，依法建立起來的、用于養老保險給付的貨幣資金，養老保險基金是老年人喪失勞動能力后的重要生活來源，是老年人的“養命錢”。

我國根據中國的具體國情，實施了“社會統籌與個人賬戶相結合”的基本養老保險改革制度，即由現收現付制向部分積累制轉型。這一制度是按照國務院1997年7月發布的《關于建立統一的企業職工養老保險制度決定》建立的，核心內容是同一企業和個人的繳費比例，統一個人賬戶規模，統一基本養老金計發辦法。從理論上說該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處，同時還體現了社會保險的分散風險、保障性強的特點，強調了職工的自我保障意識和激勵機制。但是基于我國養老保險的歷史和人口年齡結構變化的特殊情況，我國現面臨巨大的養老保險個人賬戶空賬的問題，對于今后養老保險制度的正常運轉，老人養老待遇的滿足，社會的穩定發展造成了嚴重的威脅。

要確保我國居民老有所養，就必須確保居民能夠順利得到他們的養老金。但是，養老保險基金存在的“空賬”問題，成了影響居民順利領到養老金的巨大威脅。人社部數據顯示，2013年，養老保險個人賬戶的空賬已經達到了3.1萬億元。

要提出合理的解決措施，就必須立足于中國養老金空賬問題產生的實際根源，再學習國際可借鑒經驗，對癥下藥。

我國養老金空賬問題簡要說明，主要有以下幾點;

首先這是由于制度設計之初由現收現付制轉向部分積累制的過程中形成的轉制成本所引起的。從1997年統賬結合模式正式實施開始，根據其基本框架“老人老辦法、中人過渡法，新人新辦法”來看，老人和中人的個人賬戶積累并沒有足夠的養老基金，但是退休后依然要正常地領取養老金，由此產生的轉制成本政府也沒有及時采取措施和資金來補償這一部分空缺，由此導致統籌賬戶收不抵支，則個人賬戶便被挪用，從而形成個人賬戶的空賬。其次，由于當初國企改革引發大量勞動力提前退休也加劇了養老保險手指之間的矛盾，也就是說，離退休職工數量越來越多，領取的養老資金也越來越多，而實際進行養老保險繳費的數量卻不足以抵消這么多的養老支出。而且由于我國長期實行的計劃生育政策和隨著醫療水平提高而使得人均壽命延長而導致的嚴重的人口老齡化也使得老齡人口的增多，從而導致的養老資金的支付需求增加而不得不透支個人賬戶的資金。

其次，由于當初國企改革引發大量勞動力提前退休也加劇了養老保險手指之間的矛盾，也就是說，離退休職工數量越來越多，領取的養老資金也越來越多，而實際進行養老保險繳費的數量卻不足以抵消這么多的養老支出。而且由于我國長期實行的計劃生育政策和隨著醫療水平提高而使得人均壽命延長而導致的嚴重的人口老齡化也使得老齡人口的增多，從而導致的養老資金的支付需求增加而不得不透支個人賬戶的資金。

此外，在制度運行過程中也出現了很多鉆制度空子的行為和制度本身沒有嚴格得以落實而造成的養老保險空賬問題加劇的情況。由于我國人口基數大，而且各個省市的具體情況不一樣，在政策落實方面沒有得到貫徹，而且各個地區的經濟發展狀況也各不一樣，導致該制度得不到具體落實。有些地方存在打折征收、優惠征收養老金的現象；而有的地方的養老保險覆蓋率太低，參保人數過少，而且存在拖欠拒交養老金的現象，并且對于已死老人進行冒領的行為；還有的企業則是少報、虛報、漏報上繳的養老金等問題，這些細節方面的種種問題最終都加劇了養老保險空賬的問題。而且相關社會保障部門對于制度的監管也沒有貫徹落實，導致很多人和企業從養老保險基金中謀取不當利益，比如上文提到的冒領養老金和少報、虛報行為。

另一方面就是政府在出現問題之初沒有采取措施及時彌補，運行過程中統賬結合的混賬管理模式也導致各地養老保險的經辦機構一旦出現當期養老保險開支狀況無法滿足就很容易通過擠占個人賬戶進行當期支付，如此循環，又加劇了個人基金賬戶的空賬。此外，對于已有的積累資金的管理投資沒有得到有利的使用，一方面是由于通過膨脹帶來的貶值和隨著時間的推移，當初的資金無法滿足現今的養老支出；另一方面，養老資金沒有進行優化投資，比如進入股票市場、基礎設施建設、房地產市場以及海外投資等領域進行升值。

鑒于以上復雜的綜合性因素，導致我國養老金空賬問題十分嚴重，而針對以上問題域原因，立足中國實際，結合國際經驗，筆者提出的可供參考的做法為以下若干點：

(一)適當開源：

1.加大政府補貼，填補隱性債務缺口

政府作為養老保險制度的制定者和控制者必須對養老保險的制度進行強有力的管控。

英國政府支出的三分之一用于社會保障，1997年總量接近1000億英鎊，大約相當于英國每個居民每年得到2000英鎊的社會保障支付，1997年全社會用于社會保障方面的總支出約占GDP26.6%，其數量相當驚人。

從籌資來源看，政府在資金供應上發揮了“主渠道”作用，提供了將近二分之一的資金(48%)，企業“貢獻”了四分之一，個人繳納了15%。這樣一種資金來源結構與英國工資水平不高及稅收負擔較重的現實相吻合。其優點是職工就業期間的社會保障繳費負擔較輕，形成對保障收付關系的理解是得多于繳，其缺點是整個稅收負擔較重，而納稅與社會保障享受之間缺乏直接的聯想。

雖然我國經濟發展程度，社會保障制度不盡相同。但是在社會主義國家之中，政府在養老金“開源”中的作用確是不容忽視的。

隨著我國經濟發展水平不斷提高和國家經濟增長水平保持7%到8%左右水平，國家財政在對于養老資金的支持力度應該加大比例。適當地通過資金補貼來填補部分個人賬戶的空賬，緩解空賬壓力。比如通過國有股轉讓、國有企業收益分紅、合理變現部分國有資產、發行債券等手段，不足養老金缺口。此外，對于養老資金的支出管理應當嚴格管控，對于領取養老資金的資格審查標準要嚴格控制。這主要是地方具體部門在落實政策時要嚴格執行，防止個人和企業趁機謀求利益。同時規范企業和用人單位中提前退休的行為，防止提前退休，實行有彈性的退休計劃，從而減少養老資金繳納不足和支出過大的情況。

2.推進稅費改革——保證養老金的足額征收

我國現行的養老保險制度規定企業應按職工工資總額的20%繳納養老金，建立社會養老統籌賬戶，20%的雇主負擔率相比于美國的6.2%和日本的8.65%，看似有些高，但鑒于我國企業年金發展不足的現狀，綜合看來我國的企業實際負擔率并沒有顯著高于其他國家。但即便是這樣，很多企業特別是非公有制企業不愿參保，人為地增加了養老保險的進入門檻，對養老金的足額征收和擴大養老體系的覆蓋面都造成了不利影響。

俄、日、加、美四國的養老金征收都采用稅收的形式，特別是俄羅斯在普京上臺后對養老保險制度的稅費改革，有力地規范了養老金的征收。因此，建議通過“費”改“稅”，利用稅收的強制性特征來保證養老金的足額征收。

(二)合理節流：適當延遲退休與彈性退休相結合

立足于人口年齡結構國情，節流無疑是當前比較行之有效的措施之一，但是我們也應該避免一刀切，將延遲退休和彈性退休相結合。

1.延遲退休

鑒于如今醫療水平和生活水平不斷提高，而國家法定退休年齡卻沒有相應改變，因此可以對某些勞動單位的勞動者進行適當地提高退休年齡。從而直接增加養老保險資金的增加并同時延遲對這一部分勞動者養老資金的支付時間。和提高退休年齡相應地依舊是上文提及地要防止部分人提前退休。此外，還可以適當地提高養老保險繳費率，其一是指個人繳費比率的提高，其二則是指社會整體的繳費比率的提高。這就需要相關部門動員，讓社會更多的企業和個人加入到養老保險的制度保障中來，這樣不僅擴大保險覆蓋面，使更多人的養老有所保障，而且使目前養老資金的收入得以增加。

2.彈性退休

美國采取了三檔式的彈性激勵方式，給不同的人群以不同的選擇。第一檔是提前退休。愿意提前退休的民眾可以最早在年滿62周歲時退休并領取打折扣的退休金，62歲退休的保障水平相當于全額退休金的70%，此后逐月遞增。第二檔是正式退休。年滿67周歲民眾可以申請正式退休并領取全額退休金。在1937年以前，領取全額退休金的正式退休年齡是65歲，1943年以后提高到66歲，1960年提高到67歲。第三檔是鼓勵性的延遲退休。民眾可以工作到最晚到70周歲，屆時可以比正常退休者多領大約三分之一的退休金。由此可知，美國政府采取的是多樣化的政策，對不同的人群采取不同的制度供他們選擇，采取了彈性化的方式，緩慢地延長年齡，可以使每個人根據自己的需要選擇適合自己的退休計劃。

“一刀切”的方式全面提高退休年齡是不公平的，也是不可行的，而彈性推行制度體現了原則性與靈活性的完美統一，政策得當的話一方面可以滿足大多數人的利益需求，并對養老保險基金產生正面影響，另一方面也可以對就業問題有所幫助，實現人力資源的充分應用。此外，應加強監管，嚴格控制非正常提前退休，減少養老保險基金的非正常流失。

(三)擴大投資：提升收益能力——提升養老金防范風險與增值能力

在金融市場發展相對健全的歐美國家，養老金的投資限制相對寬松，前些年金融市場的景氣也使得養老金大幅增值。

日本政府主導的養老金投資基金(英文簡稱GPIF)管理著世界上最大的養老金體量，目前有1.26萬億美元，超過本國GDP的四分之一，而且近些年的投資回報都不錯。

新加坡養老金青睞國債。投資領域上看，新加坡養老金最主要的投資領域是國內的基礎設施建設，樣做不僅能夠保證收益率的穩妥，更能夠避免涉及公共利益的大筆錢財縮水甚至大幅虧損。“每個國家的養老金都會有這樣那樣的投資行為，但是，因為數額大，覆蓋廣泛，相關利益人多，風險比較高的領域通常不會成為主要投資方向，不過這也不意味著就沒有其他投資選擇”。為投資秉持謹慎的態度，外加管理精細，新加坡養老金的投資效益一直表現很好。在過去的20年里，其養老金的回報率平均維持在5%左右。

投資是有風險的，提升養老金增值能力與防范風險是十分必要的，我國也應該繼續借鑒學習，開拓多元渠道，促進養老金的增值。

當前，我國養老金主要是存入銀行或購買國債、基金等，雖投資風險較小，但收益率較低。大量實證研究表明，社保基金的收益率達到5%以上才可以較好地實現合適的替代率和支付年限，我國目前的養老金運營模式很難承受收益率5%標準和持續擴大的養老金缺口壓力。因此，未來需要在有效控制投資風險的前提下，提升養老金增值能力。可利用養老金數額大、來源穩定的特點，將其投入到如保障房建設等具有可預見穩定收益率的重點建設項目中；也可通過將效益較好企業的國有股轉持社保基金的方式，讓社保基金能分享企業經營成果。

(四)學習先進：以瑞典記賬式個人賬戶(NDC)為例

正當我們為填補養老金“空賬”苦尋對策時，從瑞典開始的記賬式個人賬戶(NDC)，在一些國家已試驗多年。一年前，一個由中外專家組成的課題組根據這些國家的經驗提出，采用NDC，可能是中國完善養老金體制，解決養老金“空賬”的切實可行的有效途徑。

借鑒“名義賬戶制”明確個人財產權，即NDC的模式。具體做法是：參保人按照確定數量繳費進入個人賬戶，管理部門每年計入按照法定利率計算的利息收入，但個人賬戶上的錢并不需要留下來，而是直接支付給統一時點的老年人。參保人退休時，可以獲得根據賬面積累額井算出來的養老金。這樣的制度在一定時期內可以適應外部社會經濟形式的變化，而且更具有透明度，賬戶可以隨時查看他的賬戶，不易受到經辦機構的欺詐和管理帶來的風險。最重要的是，解決了混賬管理模式下出現的挪用個人賬戶資金的問題，從而在一定程度上解決了個人賬戶空賬的情況，緩解了支出需求的壓力。

(五)立足根本：發展經濟，提供根本推動力

盡管政府在社會保障中發揮著不可替代的作用，但是只有經濟的提升才是根本推動力，這也是瑞典，英國，日本等國家社會保障制度相對發展和完善的根本基石。我們一定要警惕赤字困境，正確認識政府補貼在解決養老金缺口問題上不具備可持續性，大力發展經濟。

我國的養老金缺口正在呈現不斷擴大趨勢，即使政府通過補貼將當下的資金缺口彌補，未來仍然會產生新的缺口。所以依靠政府補貼只能暫時性解決問題，治標不治本，不具備可持續性。如果長期依靠政府補貼，就會擠占其他支出所需資金，大大增加財政赤字的壓力。因此，只有根據經濟社會發展狀況，積極探索在動態上實現養老金運營的長期平衡機制，而政府補貼只起到在機制形成過程中的輔助性作用，才是解決養老金缺口問題的出路。

(六)制度保障：建立合理有效的保障機制

養老金的正常運轉，是社會保障制度的重要組成部分，需要良好制度的保障。

雖然中國的社會保障作弊賭日益發展完善，但是仍需借鑒其他國家的制度經驗，取長補短。以日本為例，日本法律體系健全，立法規范日本社會保障體系經過了幾十年的不斷發展和完善，已經成為一個較為完整的社會保障體系。社會保障制度的各個部分都有與之對應的較為完善的法律法規。健全的法律體系使得社會保障制度有法可依，保障了其有效規范的實施。并且社會保障管理機構健全，實行分權式的管理機制。

對于中國而言，首先，要加強法制建設，健全和完善相關的法律法規，為養老保險基金投資制定專門的法律法規，為養老保險基金管理機構制定規范的組織章程，給予養老基金管理機構的法人資格以法律上的確定和保護，保持其獨立性，防止其受到其他部門或地方政府的干預。其次，要建立和健全養老保險基金信息傳輸和披露制度，為政府制定社會保險政策及時準確的提供基礎性數據，讓社會了解基金的收支和運營情況。最后，還要建立起“三位一體”的社會監督體系，即以養老保險基金投資管理機構內部監督為核心，社會監督和國家監督為補充的現代社會的全方位的養老保險監管體系。只有三者相互合作，嚴密監管，職責分明，才能真正提高監管的有效性。

總的來說，歷史原因、老齡化加速程度、龐大的人口規模等原因導致的養老保險空賬問題在解決過程中不可能畢其功于一役，需要我們不斷地探索，積極解決已經出現的空賬問題，遏制其惡化，同時學習國外成功的經驗致力于我國養老保險制度的完善，最終使得人民養老有所保障。