政府工程引入商業(yè)保險機制研究
——以福田“新代建制”改革引入IDI保險機制為例

(深圳大學(xué)管理學(xué)院 廣東 深圳 518034)

自2004年投資體制改革提出推行代建制以來，代建制大大緩解了原來直接承建模式的管理水平低和高度集權(quán)等問題，但代建工程的質(zhì)量監(jiān)管問題依然存在。

一、商業(yè)保險機制介入代建制的必要性

代建過程是一個由多主體、多階段、多程序套嵌或鏈接而構(gòu)成的復(fù)雜過程，基于以下三種情景，代建工程的質(zhì)量存在諸多可預(yù)期風(fēng)險：

第一，個體與整體的利益博弈。代建過程中涉及政府部門、施工和監(jiān)理單位等眾多參與主體，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個參與主體在代建過程都會為實現(xiàn)個體的利益最大化而行動，降低成本。因此整體利益與個體利益存在矛盾，代建過程必然是參與項目建設(shè)的分立的多個利益集團(tuán)在整體利益相對固定而個體利益此消彼長的前提下展開既合作又對抗的博弈。[1]第二，工程監(jiān)管存在盲區(qū)與困境。作為監(jiān)管職能的主要承擔(dān)著，政府職能部門監(jiān)管專業(yè)性不足，無法實現(xiàn)有效的監(jiān)管；另一方面，監(jiān)理單位往往為競標(biāo)成功而壓縮監(jiān)管成本，因此也可能存在監(jiān)管不足的問題。而且在微觀管理層面很難實現(xiàn)一對一的現(xiàn)場和實時的監(jiān)督，因此監(jiān)管存在盲區(qū)。第三，工程質(zhì)量責(zé)任難以劃分。由于全過程代建模式并未得到推廣，代建過程從項目的可行性研究到竣工交付使用參與主體眾多，加上常常存在的多頭管理、部門交叉管理等問題，造成了代建過程中工程質(zhì)量責(zé)任難以進(jìn)行劃分。

以上的分析證明代建過程中工程質(zhì)量存在重重風(fēng)險，而作為監(jiān)管主體的政府部門存在監(jiān)管失靈的問題，因此有必要在政府和代建單位之間引入市場第三方——商業(yè)保險機構(gòu)來解決代建的風(fēng)險管理問題。

二、商業(yè)保險在代建制中的運行機制及功能

工程潛在缺陷保險(Inherent Defect Insurance,以下簡稱IDI保險)起源于法國，是用以保障住宅建筑質(zhì)量的一種強制性保險。保險責(zé)任期一般為十年，對于建筑功能缺陷，先由保險公司負(fù)責(zé)賠償，再由保險公司和其他相關(guān)機構(gòu)對缺陷原因進(jìn)行分析，找出責(zé)任方(設(shè)計、建造及檢查機構(gòu)等)，并由保險公司向其追償。[2]對于大型的工程項目，由于使用期長，其由于施工不當(dāng)?shù)葐栴}導(dǎo)致的質(zhì)量問題可能不會被立即察覺，從而導(dǎo)致后期投資成本的追加，IDI保險的存在有效解決了這類問題。

深圳市福田代建制的改革中，通過建設(shè)預(yù)選庫機制，福田政府首次將這一險種引入到代建工程領(lǐng)域，使代建風(fēng)險的規(guī)避得以常態(tài)化在預(yù)選庫機制中，福田區(qū)政府通過招標(biāo)評標(biāo)的方法將具備IDI保險經(jīng)驗和實力的三家公司(人保財險、平安財險、太平洋產(chǎn)險)納入到代建項目保險單位預(yù)選庫中，實行流動管理，通過在保險單位和委托單位之間引入保險經(jīng)紀(jì)公司，形成了避免一定市場風(fēng)險的三角關(guān)系；在IDI保險機制中，IDI保險單位被引入到委托單位和代建單位中，而保險單位與其聘請的專業(yè)的工程質(zhì)量安全風(fēng)險管理機構(gòu)(TIS機構(gòu))以及代建單位之間也同樣構(gòu)成監(jiān)督和制約的三角關(guān)系。由此，“新代建制”將引入的IDI保險機制與創(chuàng)新的預(yù)選庫機制結(jié)合起來，形成了頗為復(fù)雜但彼此制衡的多重三角關(guān)系。

在理賠流程方面，一旦政府投資建設(shè)工程投入使用后發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷，原來的委托單位只需要向承保的保險公司報案，保險公司按照規(guī)定在五日內(nèi)必須對此做出反應(yīng)，派出專業(yè)的鑒定機構(gòu)對缺陷做出鑒定并組織維修或作出賠償，然后保險公司再根據(jù)鑒定結(jié)果分析和確定責(zé)任方為設(shè)計單位、施工單位或監(jiān)管單位等，最后再對其進(jìn)行代位追償。福田政府頒布了IDI保險機制的實施細(xì)則，對報案、索賠、追償以及IDI保險機制中各參與主體的權(quán)利和義務(wù)都作出了明確規(guī)定。

在實踐過程中，IDI保險機制的良好運行，在代建過程中發(fā)揮了如下三種功能：首先是質(zhì)量監(jiān)督與把控功能。IDI保險機制規(guī)定保險單位出具保單后必須選擇并委托專業(yè)的工程質(zhì)量安全風(fēng)險管理機構(gòu)(TIS機構(gòu))參與到代建項目的勘察、設(shè)計、施工、調(diào)適和驗收等全過程，在施工的關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行監(jiān)督檢查和風(fēng)險管理并同時向保險單位和代建單位出具檢查報告，代建單位則必須對TIS指出可能存在的工程質(zhì)量缺陷作出整改。在這個過程中，為了保證自己的利益不受到損害，保險單位、TIS機構(gòu)和各代建單位都必須嚴(yán)格履行合同規(guī)定的義務(wù)，從而確保了工程每一階段的質(zhì)量。其次是成本控制和質(zhì)量保障功能。由于TIS機構(gòu)參與到代建全過程中，提供專業(yè)的監(jiān)督檢查和風(fēng)險管理，避免了代建過程中建工部門由于專業(yè)性不足或激勵不足等種種原因而導(dǎo)致的監(jiān)管失靈，從而避免了代建項目由于設(shè)計、施工等過程問題導(dǎo)致后期政府投資的成本追加。另一方面，由于監(jiān)管的技術(shù)性加強，為了避免竣工驗收不通過或者使用單位的不斷保修，代建的各個單位就必須按照嚴(yán)格地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行代建，這樣代建項目的工程質(zhì)量就得到有效保障。最后，IDI機制的存在也在一定程度上保證了工程效率。雖然在委托單位和代建單位之間引入了第三方——保險單位，但保險單位的存在使得代建項目在出現(xiàn)工程質(zhì)量缺陷時委托單位的訴求能夠得到快速響應(yīng)，委托單位只需報案就可以在合同規(guī)定期限內(nèi)得到工程問題的鑒定和維修，這在一定程度上避免代建項目的工期拖延，有利于工程效率的提高。

三、商業(yè)保險機制與代建制改革

將商業(yè)保險流程運用到政府投資建設(shè)工程中，本質(zhì)上符合市場化代建的改革方向，但這一“移植”是否成功，即商業(yè)保險機制在政府投資建設(shè)過程中是否能良好運行取決于市場本身的完善程度，例如確保保險市場的完全競爭，即有能力提供IDI保險產(chǎn)品的保險公司都公平地享有獲取信息和參與競爭的機會，保險市場不能被一家或幾家保險公司所壟斷；以及實現(xiàn)保險市場的秩序化和規(guī)范化，即必須有法律法規(guī)嚴(yán)格引導(dǎo)和規(guī)范保險公司的行為，制定一套通行的關(guān)鍵性的行業(yè)準(zhǔn)則。

在IDI保險方面，我國仍然處于起步和發(fā)展階段，國內(nèi)尚未出臺IDI保險相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或操作指引，因此目前首要是修訂保險的相關(guān)法律法規(guī)，例如借鑒法國的經(jīng)驗——通過立法的手段將IDI保險強制推行，修訂《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，將IDI保險制度加入其中，以法律法規(guī)的形式規(guī)定符合IDI保險范圍的建筑工程必須強制購買IDI保險、確立保險公司的代為追償權(quán)等。[3]另一方面，要加快培育和發(fā)展各種第三方中介服務(wù)機構(gòu)，包括保險經(jīng)紀(jì)公司、工程質(zhì)量安全風(fēng)險機構(gòu)以及質(zhì)量檢測鑒定機構(gòu)等，這些中介服務(wù)機構(gòu)以其獨立性和專業(yè)性參與到代建過程中，為代建單位和委托單位以及保險單位等代建主體提供檢查和鑒定報告，起到了代建的監(jiān)督的風(fēng)險控制以及界定風(fēng)險責(zé)任等功能，確保了保險機制的良好運行。最后，由于IDI保險對代建過程具有監(jiān)督和風(fēng)險防控功能，在代建制的改革中，可以依托IDI保險機制對建設(shè)單位的施工技術(shù)水平和信譽度作出評估，建立對代建單位的評價體系，成為確定IDI的保險費的標(biāo)準(zhǔn)之一。