海洋行政主管部門的海洋環境民事公益訴訟原告資格探析
——以《海洋環境法》第89條第2款的法律解釋為中心

(西南政法大學 重慶 400000)

一、問題的提出：原告資格爭議

2017 年修正的《海洋環境保護法》第 89 條第 2 款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這一規定是國家海洋行政主管部門可以向污染責任人提出海洋環境資源損害索賠的法律依據。但是，對基于此條款海洋行政主管部門能否提起海洋環境民事公益訴訟，學理上仍存在爭議。

贊同觀點認為，海洋環境資源具有公共利益的性質，對海洋生態和環境的損害而提起的訴訟符合公共利益的內涵，而作為代表國家行使對海洋生態和環境的管理和維護職責的海洋行政主管部門，理應具備海洋環境公益訴訟的原告資格。反對觀點認為，國家享有海洋環境資源的所有權，在此國家作為具有抽象人格的直接利害關系者對海洋生態環境損害行為提起訴訟，是為維護國家自身的國家利益。這種觀點認為此種訴訟是國家因受到侵權損害而作為訴訟主體的私益訴訟。

二、問題分析：以法律解釋為路徑

(一)海洋環境民事公益訴訟

海洋環境民事公益訴訟是指與具體案件無特定利害關系的特定主體，對企業、事業單位及個人因污染海洋環境或破壞海洋自然資源而使海洋環境公共利益受到損害或有損害可能的行為向人民法院提起的訴訟。環境民事公益訴訟的原告具有法定性，即“法律規定的機關和有關組織”。[4]海洋環境民事公益訴訟作為環境民事公益訴訟的重要類型之一，應適用除特別法另有規定外的，在民事訴訟法、環境保護法中關于民事公益訴訟、環境民事公益訴訟的一般規定。

通過以上概念的文義內容，也許能夠從表面上看出《海洋環境保護法》第89 條第2款規定的保護對象即“海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”和提起訴訟的主體即“行使海洋環境監督管理權的部門”是符合海洋環境民事公益訴訟的規定的。但是，對于《海洋環境保護法》第89條第2款的內涵以及其是否屬于海洋環境民事公益訴訟，還需要進一步的分析和解釋。

(二)《海洋環境保護法》第89條第2款的法律解釋

1.“提出損害賠償要求”不同于“訴訟”。“提出損害賠償要求”的內涵與“訴訟”不同。“訴訟”是指人民法院依照法律的規定，在當事人和其他訴訟參與人的參加下，依法解決訟爭的活動；而“提出損害賠償要求”的方式雖然包括訴訟，但不限于訴訟。

立法中關于民事公益訴訟的規定，如《民事訴訟法》第55條第1款規定“對污染環境...可以向人民法院提起訴訟”；《環境保護法》第58條第1款規定 “對污染環境...可以向人民法院提起訴訟”；《消費者權益保護法》第47條規定“對侵害眾多消費者...可以向人民法院提起訴訟”等，均采用了“向人民法院提起訴訟”的表述。

由此可見，公益訴訟作為一種關系公共利益維護的特殊訴訟類型，立法一般會有明確的規定。而根據立法機關對《海洋環境保護法》的釋義，該法1999 年修改時規定現第89條第2款的理由在于：“(污染海洋環境)給法人和公民造成損害的，受到損害的法人或公民可以依法要求責任者排除危害、賠償損失。但如果是給國家造成了損害，原海洋環境保護法對此并未作出明確規定。”[3]可見其立法目的是將國家作為一個具有抽象人格的權利主體，而賦予其利益受損時的損害賠償請求權。所以，《海洋環境保護法》第89條第2款并非關于“訴訟”的規定，也就不能將其看作海洋環境民事公益訴訟的法律依據。

2.《海洋環境保護法》第89條第2款的性質不同于環境民事公益訴訟。狹義的民事公益訴訟應具備“為維護社會公共利益”和“原告與案件不存在直接利害關系”兩個特征。根據《憲法》《海域管理法》等明確規定的國家內水、領海內的海域屬于國家所有,“海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”在具有社會公共利益的性質的同時也是國家行使國家所有權的對象。并且《海洋環境保護法》第89條第2款規定的損害事實為“給國家造成重大損失”，在此受到損害的是國家利益，國家作為受到利益損害的被侵權主體而提出損害賠償要求，與案件是具有直接的利害關系的。因此該條款不符合狹義民事公益訴訟“原告與案件不存在直接利害關系”的特征。

呂忠梅教授主編的《環境法導論》中指出“對環境公共利益的判斷可以從整體性和普遍性兩個角度進行判斷。而私益訴訟所保護的利益，則可以從個體性和私人性進行判斷”。[5]在此條款中，立法目的將國家作為具有抽象人格的主體而享有“國家利益”，具有個體性。可以說，“海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”在民事公益訴訟語境中所承載的是“社會公共利益”。所以，國家以國家海域所有權為基礎提起的損害賠償之訴，更類似于普通民事訴訟中的侵權之訴，與公益訴訟的性質不同。

3.海洋行政主管部門沒有提起海洋民事公益訴訟的法律依據。《民事訴訟法》第55條第1款規定了提起民事公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”；《環境保護法》第58條也只對社會組織的環境公益訴訟原告資格做出了具體規定，并未具體涉及法律規定的機關。由于《海洋環境保護法》第89條第2款并不屬于民事公益訴訟類別，所以海洋行政主管部門也不能納入《民事訴訟法》所規定的民事公益訴訟主體范疇；況且，如果允許承擔環境保護職責的行政機關提起環境民事公益訴訟，此種訴訟權利與其自身享有的國家環境管理權以及應承擔的環境保護法定職責之間存在一定的內在矛盾。[1]再者，我國行政機關較多，享有的職責、資格各不相同，行政機關進行活動應當遵循“法無明文規定不可為”的原則，因此海洋行政機關沒有提起環境民事公益訴訟的明確的法律依據。