政府購買公共服務的實踐困境和優化措施

(南京工業大學 江蘇 南京 211800)

一、引言

發端于20世紀70年代末80年代初的西方行政改革運動，政府購買公共服務已成為當今全球公共管理改革的重要趨勢[1]。經濟制度與社會管理制度改革相結合，持續探索政府，市場，社會三者的關系，不斷發掘新的發展契機和途徑，在很多具有時代特色理論交相呼應下，以此為指導的實踐改革更是大放異彩。在這些實踐模式體系中政府向社會力量購買公共服務是改革中重要的一步，政府做出此行為的動機可從外部因素和內部因素兩方面來分析。首先，從外部因素來說政府想要細化職能，提高工作效率，建立起完善的政府采購制度，推動政府的市場化改革，也在一定程度上促進行政審批事項的簡化和下放，公民更加喜歡公開透明的政府，也更信任政府，企業與政府在市場中形成積極地合力共同發展社會。其次，從內部因素看，政府購買公共服務涉及財政問題，過去政府財政資金的使用效率和影響一直飽受爭議，如何使財政資金最優化，用最少的資金提供更有效的公共服務，引入除政府之外的外部力量，完善“購買”機制，將社會力量如入其中使其大放異彩。本文總結出當今我國政府購買公共服務法律基礎、購買規模、服務內容和地域分布的現狀，產生了法制不夠健全、制度供給不足，第三部門獨立性不強，管理資金不規范，附加目的較多等實踐困境。針對這樣的困境我們應制定管理制度、規范購買行為，提高服務意識、優化試點試驗，加強合作、促進市場發育，整合資源、提高資金透明度等措施來更完善地發展我國政府購買公共服務。

二、國內政府購買公共服務現狀

國內政府之所以引進發展政府購買公共服務模式，不僅有利于推進政府機構變革，促進政府職能轉變，加快建設服務型政府[2]；還有利于政府機構的精簡以及行政服務效率的提高。我國當今政府購買公共服務呈現出以下現狀和特點。

首先從法律基礎角度考量，政府購買公共服務相關配套法律法規單一。法律具有一定的滯后性，在政府購買公共服務大力發展的今天，我國相對應的政府購買公共服務實踐卻沒能得到配套的法律支撐，這一領域規范的法律文件只有《中華人民共和國政府采購法》，相關的《中華人民共和國政府采購法實施條例》還沒有完善好。政府購買服務的主要方式有：公共競標、單一來源采購、委托管理、項目補貼、項目獎勵、意向性談判、資助、憑單、公辦民營、民營公助等多種購買方式[3]；法律沒有對每一項方式做出詳細的規定闡釋。《中華人民共和國政府采購法》明確把服務列為購買對象，并強調服務是指除貨物和工程外的其他政府采購對象，但具體指導各級政府采購的是財政部頒布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》以及財政部國庫司印發的《政府采購品目分類表》[4]。在購買服務這方面法律有所缺失，且對于政府購買公共服務的實體采購和服務采購沒有明確區分開來，還是體現出我國在政府購買公共服務配套法律較為單一和局限。

其次從政府購買公共服務采購規模角度考量，我國政府購買公共服務的財政支出占國內生產總值的比重遠遠小于發達國家。2011年中國政府采購規模達1.13萬億元人民幣，占國家財政支出的11%，相比2002年1009億元的規模，政府采購規模10年間增長10倍，但是發達國家政府采購總規模一般占國內生產總值的15-20%，而我國2011年政府采購規模僅占當年國內生產總值的2.4%[5]。六年后2017年全國政府采購規模持續快速增長，采購規模32114.3億元，占國內生產總值的比重為3.9%。雖然隨著時間的發展我國每年財政支出有關政府購買公共服務有所增長，但其六年間只增長了1.5%，所占比重依舊只是國內生產總值中很小的一部分。

再次從購買的服務內容角度考量，在我國政府向社會組織購買公共服務依然集中在傳統的公共服務領域，比如養老、教育等方面。其實在個性化需求極度增長的今天，有關個性化醫療比如體檢、醫美等發展政府都可以在有法律保障和資質審核嚴格等條件下積極購買服務，提高服務質量的同時也能優化政府財政資金的使用效率。

最后從政府購買服務地域分布角度考量，我國政府購買公共服務主要集中在中部及東部沿海地區，其中東部沿海地區購買服務頻率和規模最大，而西部地區政府很少購買公共服務。這不僅與不同的經濟發展程度有關，還與當地政府的發展思路和城市建設理念相關。

三、政府購買公共服務中的實踐困境

在政府購買公共服務的實踐中不難看出，盡管政府購買公共服務的理論基礎已較完善，但在實際操作中還是出現了許許多多的現實問題。究竟是什么樣的問題造成了這些現象，接下來我們也將抽絲剝繭、逐層分析。

(一)法制不夠健全、制度供給不足

我國雖然有《中華人民共和國政府采購法》，但是這里的采購法更多的是側重于對政府實際物體的采購，在采購法中還有是針對工程，主要指建筑工程，包括新建、改建和擴建等，相關條例敘述不是特別明確，而且有時候上文下達的時候就有些變了味，我認為無論是中央政府還是地方政府在政府購買公共服務環節中都應嚴格按照采購制度進行。法律制度不夠健全，制度的供給不能隨著社會的發展而充實更新。法律條例不完善從長期發展來說是有很多弊端的，首先他給一些不法分子鉆了法律的空子，在法律的灰色地帶為所欲為，損害了公民的利益更損害了公眾利益。其次法律在全國都是通用的，這在全國的政府購買公共服務中都會形成標桿性的缺失，需要各級政府不斷自己摸索。

(二)第三部門獨立性不強

1975-2015年美國第三部門快速成長，總數超過200萬個。而這個數據在1950年僅為5萬個[6]。反觀國內第三部門發展緩慢，我國從封建社會到半殖民地半封建社會，經歷了短暫畸形的資本主義社會最后進入社會主義社會，改革開放不過三四十載，因此我國還未形成獨立的非營利組織生存的大環境，如今與政府合作承接其購買公共服務的往往很大程度上都是事業單位，事業單位具有不完全獨立性，對政府的依附性很強，其次就是有濃厚政府背景的非營利組織，它們表面上是獨立的社會組織，但有時難免被政府操控[7]。這樣就能看出來，我國大多數第三部門不夠純粹，缺少獨立性就相應的有時候沒有話語權。比如廣州市政府購買公共服務的承接對象要不是基層街道成立的社工服務中心，工作人員很多幾乎是原班人馬，要不就是政府制定向其信任的社工機構購買服務。

(三)管理資金不規范

有些地方政府購買公共服務的資金來源很多樣，但在使用時不同領域資金數量比例不同，資金使用的比例沒有在財政預算中體現，而且忽略了時間這一個重要的要素。我搜集了網上的一些相關財政資金的報道，一旦涉及到追責檢查資金流入和流出這一環節時，很多資金管理環節是嚴重不規范的，小額資金出路不明，大額的資金雖然都能追查到，但進一步的資金使用情況就不了了之，如此的資金管理大有應付任務之嫌。其次，政府購買某項公共服務要花費多少錢，要下撥多少財政資金，沒有形成統一的預測標準和核算方法。政府發放財政資金后，對資金在使用過程中是否運用合理，以及資金的運行狀況沒有明確的考核標準。

(四)附加目的較多

現實中政府購買公共服務除了為公民提供優質的服務，其還附加其他很多目的，比如為了扶持社會組織的發展，提高人口的就業率等。當政府關注的點想達到的目標過多就會出現顧到這個就沒有辦法實現那個，注意力過于分散，所以有時候目的和計劃過多，原本降低公共成本，為人民服務的出發點就會減弱，政府購買公共服務產生的績效往往是與國內生產總值和追求經濟增長掛鉤的，政府購買公共服務是為了彰顯政府提高經濟效率的棋子，這時候政府的關注點似乎也有了一些偏差，不是真正注重公民的生活質量是否得到了真正的改善，政府購買公共服務被附加了太多的其他意義。

四、優化政府購買公共服務的措施

積極尋求如何解決和優化這些問題的措施和辦法，可從不同的主體進行分析，也可從理論、實踐、技術、管理方法等角度進行分析。無論從哪些角度分析最終目的是一樣的，改善政府購買公共服務的各項工作，積極建設服務型政府，提升人們的幸福感和獲得感。

(一)制定管理制度、規范購買行為

政府各部門在政府采購中的作用都應明確體現。相應的部門要負責相應的服務購買，各司其職，比如財政部對政府購買公共服務中的資金使用和流向問題都要有時間性質的記錄和跟進。比如財政部門要制定在政府購買公共服務里的資金監管辦法，明確界定服務范圍和服務內容，有相應的責任清單。由于我國現行的社會組織正處于萌芽的階段，社會組織的數量還較少，規模也不大，管理上沒辦法做到大規模整合管理，所以可以從規范社會組織從業人員資格開始，嚴格要求從業人員的素質不能什么人都從事政府購買公共服務的承接工作。

(二)提高服務意識、優化試點試驗

政府工作人員的服務意識是政府提供服務的能動因素，大力開展試點試驗工作，從思想教育和實踐探究的兩方面入手，優化政府購買公共服務的每個環節，構建以公民為導向的服務型政府。各級政府工作人員轉變服務態度，樹立服務意識的同時，加快事業單位改革，盡快分清政府與事業單位，社會組織的責任界限，推動政社分離，用社會組織來擴展公共服務領域，使其更有效地提供公共服務。政府要隨著社會和非營利組織的發展將公益性組織可以負責公益范圍擴大，定時評估可以承接政府購買公共服務的組織，制定一個社會組織的評級制度。在全面的政府購買公共服務還沒開展之前，先在比較有典型性的地方進行試點工作，以免造成大規模財務資金的損失。比如老舊小區改造就不是一項簡單的工程，他其中涉及的物質資源的花費就要很多，這種情況更要采用這種方法。

(三)加強合作、促進市場發育

政府要建立合作精神，而不是總以高高在上的姿態，經過經濟體制改革后，政府的經濟職能逐漸轉向市場和企業，經過社會改革后，政府的社會職能逐漸轉向非政府組織和社會組織，所以無論是對企業還是對社會組織都要建立良好的合作關系。另一方面購買公共服務承接者加強社會工作體系建設，盡快從官方的管制中分離出來，擴大自己的靈活性和創新精神，積極響應社會需求。市場制度發育良好，就像莊稼有了肥沃的土壤，社會組織和企業在這樣的環境下才能茁壯成長。

(四)整合資源、提高資金透明度

要想提高政府購買公共服務的質量，就必須避免政府是處于購買的角色而不是直接提供的角色。先從物質資源入手，政府合理安排采購資金，將資金預算透明化，積極接受民眾的監督。根據估算各部門資金預算的需求，從年度的財政預算中劃分出專項資金用于購買公共服務，錢要用在點子上用在刀刃上。資金預算經過同級的人大批準后要立即對社會公示，公示政府所有的采購目錄的預算，也是社會組織了解政府的社會服務需求的信息，讓他們時刻了解動向，促進自身的發展。除了這一點還可以各方面整合資源，先用民政部門和衛生部門主要提供對社會組織的管理作為試點，從公益性的福利彩票中劃撥出一部分資金作為采購公共服務的專項資金，也要對外公布所有的項目和資金預算，引入市場競爭機制展開公平的招標活動，以確定承接公共服務的組織。

五、結語

政府購買公共服務是新公共管理的創新之一。政府開始意識到自己的力不從心，中國幅員遼闊政府的能力再大也不可能包攬公民的所有社會生活，且以往政府大包大攬的治理方式也養成了公眾懶惰的氛圍，民眾在社會中沒有參與到其中的積極性將會是一個社會治理的惡性循環，所以政府在改善自身內部能力的同時更要發揮公民在公民社會中的作用。星星之火可以燎原，每個人的力量都發揮其中那必將是一個和諧共通的社會。改革開放延續至今，各種模式都在實踐中被檢驗錘煉，這不僅給地方政府的發展帶來動力，也給第三部門的發展提供了契機。這是一場全國政府購買公共服務的危機，危機重在有機遇，也有挑戰和危險。接下來要面臨什么危險我們不得而知，但在實踐中我們的確要面臨一些難題。政府購買公共服務不是山間的碎石，不是毫無聯系的，也不是雜亂無章的。它是鎖鏈，是一項系統工程，需要擁抱機遇，迎接挑戰。