淺談我國(guó)證券發(fā)行審核制度的演變與看法

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610041)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷繁榮和發(fā)展的社會(huì)進(jìn)程中，金融行業(yè)依舊蓬勃發(fā)展，給我們生活帶來(lái)影響是不可小覷的。其中，證券發(fā)行制度經(jīng)歷了三次重大的演變，與此同時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)一些證券交易市場(chǎng)秩序的不穩(wěn)定，證券發(fā)行監(jiān)管制度是否完善和有效，很大程度上影響著整個(gè)證券監(jiān)管體系的建立，影響著證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。因此，為了維護(hù)社會(huì)公共利益和良好秩序，保障投資者利益，提高證券發(fā)行質(zhì)量，促進(jìn)證券市場(chǎng)健康有序發(fā)展，需要建立一個(gè)公開(kāi)、公正、富有效率的發(fā)行審核制度，這就需要行政權(quán)力的監(jiān)管來(lái)保障。

一、我國(guó)證券發(fā)行審核制度的變遷、優(yōu)點(diǎn)及問(wèn)題

(一)審批制

1990 年至2000 年間，我國(guó)的股票發(fā)行制度實(shí)施的是審批制。這種審批制是由《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》確立的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。

在審批制中，政府既從社會(huì)管理者角度，又從投資所有者的角度審核企業(yè)的投資項(xiàng)目；利用行政和計(jì)劃的手段，由地方政府或部門根據(jù)發(fā)行額度推薦發(fā)行上市。其結(jié)果是，擬發(fā)行公司往往不注重投資者的利益、不努力爭(zhēng)取好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，只是關(guān)心如何爭(zhēng)取額度，甚至不擇手段以虛假經(jīng)營(yíng)狀況來(lái)騙取發(fā)行資格，引發(fā)發(fā)行市場(chǎng)種種問(wèn)題，如虛假包裝、強(qiáng)制捆綁上市等。在審批制下，能否發(fā)行股票取決于有沒(méi)有額度，并不是主要依據(jù)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和募股資金投向的可行性、盈利性來(lái)選擇發(fā)行人，使得部分業(yè)績(jī)不佳、拼湊募資項(xiàng)目的公司通過(guò)種種手段獲得發(fā)行資格，無(wú)法堵住垃圾公司和問(wèn)題公司包裝上市和偽裝上市的渠道。

(二)核準(zhǔn)制

《證券法》頒布后，我國(guó)證券發(fā)行審查所采用的通道制與保薦制的實(shí)質(zhì)都是核準(zhǔn)制：發(fā)行公司在股票發(fā)行之前，不僅要公開(kāi)有關(guān)發(fā)行的真實(shí)情況，而且必須合乎法律規(guī)定的發(fā)行股票必需的實(shí)質(zhì)條件才能被獲準(zhǔn)發(fā)行，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)否決不符合實(shí)質(zhì)條件的發(fā)行申請(qǐng)。

這種發(fā)行審核制度有利于新興證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，比較適合證券市場(chǎng)處于發(fā)展時(shí)期，投資者素質(zhì)不高，投資者結(jié)構(gòu)不甚合理，監(jiān)管制度不完善和欠規(guī)范的國(guó)家和地區(qū)。

(三)注冊(cè)制

注冊(cè)制是指發(fā)行人在發(fā)行證券時(shí)，應(yīng)當(dāng)而且只需依法全面、準(zhǔn)確地將投資者作出決策所需要重要信息資料予以充分完全地披露，向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)；證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，不對(duì)證券自身的價(jià)值做出任何判斷，而僅審查信息資料的全面性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性；發(fā)行人公開(kāi)和申報(bào)有關(guān)信息材料后，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)未提出補(bǔ)充或修訂意見(jiàn)或未以停止命令阻止注冊(cè)生效者，即視為已依法注冊(cè)，發(fā)行人即可發(fā)行證券。

我國(guó)目前的證券市場(chǎng)形勢(shì)與實(shí)施注冊(cè)制所要求的條件仍存在較大差距。首先，我國(guó)的證券市場(chǎng)剛剛起步，整個(gè)證券法律體系并不健全，各項(xiàng)制度安排包括監(jiān)管手段亟需完善；其次，我國(guó)證券發(fā)行人、承銷商和其他證券中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律能力仍有待進(jìn)一步提高；同時(shí)，我國(guó)投資者的理性投資意識(shí)以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，其投資經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)知識(shí)都須強(qiáng)化。

我國(guó)證券發(fā)行審核制度的演變，總體來(lái)看經(jīng)歷了從審批制到核準(zhǔn)制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行的證券發(fā)行審核制仍有許多不足。

二、關(guān)于完善我國(guó)證券發(fā)行審核制度的一些建議

(一)理性謹(jǐn)慎看待注冊(cè)制

我國(guó)證券發(fā)行審核制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以社會(huì)公眾利益為本位。無(wú)論是注冊(cè)制還是核準(zhǔn)制，其目的都是為了有效防范風(fēng)險(xiǎn)，提高上市公司質(zhì)量，增強(qiáng)投資者對(duì)證券市場(chǎng)的信心，保護(hù)投資者特別是公眾投資者的合法權(quán)益，最終促進(jìn)證券市場(chǎng)健康發(fā)展。通過(guò)立法，明確賦予保薦人實(shí)質(zhì)性的發(fā)行申報(bào)權(quán)利，完善民事賠償責(zé)任機(jī)制。明確市場(chǎng)參與各方的權(quán)利和責(zé)任確保上市公司質(zhì)量。要規(guī)范證券發(fā)行市場(chǎng)的運(yùn)行提高上市公司的質(zhì)量必須明確市場(chǎng)參與各方包括發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)、投資者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任。

建立統(tǒng)一的證券發(fā)行審核機(jī)構(gòu)，保證我國(guó)證券發(fā)行市場(chǎng)的統(tǒng)一性和完整性。加快構(gòu)建信息督導(dǎo)長(zhǎng)效機(jī)制。①信息是投資者做出投資決策的依據(jù)，是發(fā)行人用以證明其發(fā)行的有價(jià)證券具備投資價(jià)值的重要方法，構(gòu)建核準(zhǔn)制與注冊(cè)制相結(jié)合的發(fā)行方式，弱化監(jiān)管部門的實(shí)質(zhì)性審核權(quán)力。證券發(fā)行審核制度應(yīng)堅(jiān)持立足于中國(guó)國(guó)情又必須眼于國(guó)際市場(chǎng)發(fā)展，吸收和借鑒發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，要保證《證券法》的可操作性，規(guī)范證券市場(chǎng)中各個(gè)主體的行為和責(zé)任，要充分顧及我國(guó)證券市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)情況，又應(yīng)具有高瞻遠(yuǎn)矚的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃。

(二)建立健全證券發(fā)行市場(chǎng)的民事賠償制度

近幾年來(lái)，頻繁發(fā)生于我國(guó)的各類上市公司造假案，導(dǎo)致大批中小投資者深受其害，應(yīng)盡快建立證券發(fā)行公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)和證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，賠償和補(bǔ)償基金制度；建立相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的董事、監(jiān)事和高層管理人員的責(zé)任保險(xiǎn)制度和忠誠(chéng)保險(xiǎn)制度；建立行政罰款回?fù)苤贫龋_立民事賠償優(yōu)先的原則。加大證券發(fā)行審核的信息公開(kāi)力度

一方面，在實(shí)際操作中完善發(fā)行人信息的公開(kāi)環(huán)節(jié)。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步提高證券發(fā)行審核工作的透明度。為保證發(fā)審委合法、正確地行使手中的證券發(fā)行審核權(quán)，應(yīng)使審核環(huán)節(jié)努力朝著標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、內(nèi)容公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)的方向發(fā)展。

在我國(guó)證券市場(chǎng)尚不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊的情況下，國(guó)家加大宏觀調(diào)控的力度，實(shí)行核準(zhǔn)制實(shí)為明智之舉。證券發(fā)行審核制度在我國(guó)還是一項(xiàng)尚處探索、改革與發(fā)展中的制度。在這一制度的設(shè)計(jì)過(guò)程中，不可忽略對(duì)于一國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)發(fā)展程度以及相應(yīng)的法律基礎(chǔ)等因素的考慮。同時(shí)，證券發(fā)行審核過(guò)程需要政府相關(guān)部門、證券發(fā)行人、保薦人、其他中介機(jī)構(gòu)等各類主體的相互配合。我國(guó)證券發(fā)行審核制度改革的方向和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是逐漸強(qiáng)化市場(chǎng)的約束機(jī)制，進(jìn)一步減少乃至消除行政權(quán)力對(duì)選擇證券發(fā)行人的干預(yù)，最終實(shí)行證券發(fā)行審核注冊(cè)制。②

相信隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的逐步改善，對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管能力的不斷增強(qiáng)以及市場(chǎng)主體的的綜合素質(zhì)不斷提高，在不久的將來(lái)，我國(guó)的證券發(fā)行審核制度必將實(shí)現(xiàn)由核準(zhǔn)制向注冊(cè)制的根本改變。

【注釋】

①胡畔：論我國(guó)證券發(fā)行管理制度的完善，南方論刊 2015

②王立強(qiáng)：“論證券發(fā)行審核制度”，西南政法大學(xué)2005年碩士畢業(yè)論文，第34頁(yè)。