我國農村公共物品供給問題的對策研究

(電子科技大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、農村公共物品的含義及范圍

按公共物品對農村社會、經濟所起的作用來劃分，農村公共物品應包括：①可持續發展類公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護林建設，生態保護、民兵、計劃生育、社會福利、基礎教育等①；②農村經濟發展類公共物品，如道路、水利設施、病蟲害防治、農業技術推廣、農業信息平臺建設、行政服務、治安等；③農村社會基礎設施類公共物品，如飲水、文化設施、廣播電視、用電、通信、衛生防疫等，這類公共物品供給水平的高低，直接反映了當地農民生活水平。按是否同時具備消費的非排他性和非競爭性劃分，可將公共物品分為農村純公共物品和準公共物品。第一種分類方法中，第①和第②類基本上屬于純公共物品，第③類屬于準公共物品。

二、農村公共物品供給在社會主義新農村建設中的重要意義

公共物品也被稱為公共品、公共產品等。農村公共物品是指農村地域范圍內用于滿足農業生產和農民生活公共需要的各類物質產品或服務，具有一定的“非排它性”和“競爭性”的特征。農村公共物品是相對于農村私人物品而言，一般可分為農村純公共產品、農村準公共產品。在我國農村，農民是弱勢群體，對公共物品具有強烈的依賴性，而且隨著農業市場化程度的提高，這種依賴性越來越強。另外，農業是典型的弱質產業，面臨市場和自然雙重風險，農業的自然特點導致了它作為一個獨立的產業部門很難與其他產業相抗衡，這種特殊性決定了農村對公共物品的強烈依賴。

當前，落實農村公共物品的有效供給成為新農村建設的突破口之一，是實現新農村建設目標的基本條件。首先，有利于提高農業生產的產量和效率。可以降低私人產品的生產、運輸、儲藏、銷售和決策等成本，提高農村私人產品的競爭力。同時可以有效地改變農業弱質與弱勢的局面，降低農業的自然風險和市場風險，減少農業生產的周期性波動，提高農業的穩定性。其次，有利于農村第二、三產業的發展。農村非農產業的發展對農村公共物品具有很強的依賴性，農村公共物品的提供成為影響農村第二、三產業發展的重要因素。再次，促進新階段農民生活走向寬裕的客觀需要。公共物品的供給是居民生活綜合質量水平的主要標志。

三、我國當前農村公共物品供給狀況及成因

保障農村公共物品有效供給，是社會主義新農村建設的重點工作和重要任務。然而，目前農村公共物品的供給總體狀況不僅表現在總量上的供給不足,而且存在供給結構上的不合理。我國由于長期不重視對農村公共物品的供給，造成了農村公共品的嚴重短缺。與“二元經濟結構”相對應，我國公共物品的供給也是“二元結構”，公共物品的供給在我國城鄉之間存在著巨大的差距，農村公共產品供給不僅數量短缺而且質量低下。一直以來，公共物品供給的城市化傾向都相當明顯。城鎮居民充分享受財政投資或補貼的各種公共設施和社會保障，而農民主要靠自己解決公共物品的供應，自己承擔養老、教育、醫療等費用。總之，農村公共物品的供給滯后，質量低下，總量嚴重不足，在總體上并不能滿足農村發展的需要。同時，在農村公共物品的提供上實行的是與其基本生活物品“自給自足”型一樣的供給制度，農民所需的公共物品在很大程度上是由農民自己承擔。而農村公共物品是用于滿足農村公共需要，由農民集體分享，在消費上具有非競爭性與非排他性的特征。從經濟學的“理性人假設”理論看，每個農民都是從利己的動機出發，都以自己的利益最大化作為目標，都有“搭便車”的動機。這必然使得農民對投資農村公共物品的積極性不高，于是出現了市場在配置農村公共物品領域的“失效”。正是因為政府財力不足，農民投資農村公共物品的積極性也不高，導致了農村公共物品供給在總量上的嚴重短缺。現階段我國農村公共物品的不足不僅表現在總量上的供給不足，而且表現在結構上的不合理，農民真正迫切需要的公共物品難以提供，農民不需要的公共物品卻供給過剩，這種結構失衡現狀在一定程度上影響了“三農”問題的解決。現階段我國農村公共物品供給不適合農村的實際需求，基本上仍然沿用人民公社時期的自上而下的供給決策機制，對農民的需求偏好和個體差異并沒有太多重視，農民無法行使自己的權利。農村公共物品的供給行為受地方政府部門決策者的政績考核、職位升遷和追求利益等諸多因素的影響，導致農村公共物品供給的結構失調和需求偏離。一方面，強制性地供給了農民不需要的行政性公共產品，如與上級政府各種“評比、達標”等活動相關的非生產性的行政性公共物品供給極度膨脹，造成了資源的極大浪費；而另一方面，一些農民急需的生產性的和農戶消費性的農村公共物品的供給則捉襟見肘。導致我國農村公共物品供給出現了多數公共物品的供給不足與少數公共品的供給過剩并存的狀況。另外，我國農村稅費改革后，農民負擔減輕了，由沉重稅賦引發的農村矛盾有所緩和，然而與此同時農村公共物品的供給也出現更嚴重的缺位。其主要原因：一方面，由于農業稅改革不到位，使得農村公共物品成本分擔、供給民主決策的機制無法有效建立。另一方面，稅費改革后縣鄉收支缺口加大，制度外財政收入大大減少，而債務負擔卻不斷膨脹，逐步淪為“吃飯財政”甚至是“討飯財政”，何來資金投向農村公共產品的供給？事權與財權的極度不對稱使得本來財力有限的鄉鎮政府提供農村公共產品的能力更加降低，原本就已存在的農村公共產品供給不足的情況更為嚴重，全國許多地區在實現農民“零負擔”之后，道路修建以及基礎教育的投入都受到很大的影響。

四、完善農村公共產品供給機制的改革建議

(一)建立城鄉一體化的公共產品供給體系，推進城鄉協調發展。要完善農村公共產品供給機制，必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制的改革與創新，調整政府公共支出政策，加大政府對農業和農村的扶持力度，落實農業的基礎地位，實行工農業協調發展的戰略，增加財政支農資金的投入，調整財政支農結構，加大對農村和農業基礎設施、農業科學技術、農村基礎教育的投入力度。

(二)明確各類農村公共產品供給主體，實施多元化戰略，完善農村公共產品供給機制。按照農村公共產品的類別、層次，確定城鄉各類農村公共產品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供農村公共產品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些農村公共產品。在明確各類農村公共產品供給主體后，可以嘗試引入民間資本參與農村公共廣品供給，彌補政府財政能力的不足和供給效率的限制。

(三)完善農村公共產品的供給決策機制。引入農民需求表達機制推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，使農民的意見得到充分的反映．改變農村基層領導人由上級組織部門安排的做法，把主動權交給農民。在尊重大多數農民意愿的基礎上，鼓勵農民參與到農村公共產品決策的制定與執行過程中，形成政府與農民共同決策模式，保證農村公共產品有效供給。由于公共產品是具有非競爭性和非排他性的社會產品，個人即使不參與公共產品供給決策，也可以在公共產品被提供后享受其帶來的益處，這就導致“搭便車”行為難以杜絕。