從立法角度論環境法中的公眾參與原則

(西南民族大學 四川 成都 610000)

一、公眾參與原則的具體內涵

公眾參與原則又稱環境民主原則，是指生態環境的保護和自然資源的合理開發利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決生態問題的決策過程，參與環境管理并對環境管理部門以及單位、個人與生態環境有關的行為進行監督。公眾參與原則既是環境法基本理念在環境法上的具體體現，又是環境法的本質要求。《奧爾胡斯公約》專門規定了公眾的環境知情權、參與權和訴諸司法權，上述三個權利構成了公民公民環境權的基本內容。公眾參與原則的內涵逐漸明晰，但仍需對公民環境權中的內容進行集中規定，通過具體的法律條文予以明確，使公眾參與原則在司法實踐中落到實處。

二、確立公眾參與原則的理論依據和現實依據

(一)環境權理論的提出。公眾參與原則作為環境法的一項基本原則已經得到確立，但是僅僅有理論作為指導，沒有具體的權利義務配置，公眾參與原則則會被架空，沒有現實意義。公民環境權的提出為公眾參與原則提供了內容支撐，環境權是指人所享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利，環境權并非單個權利，作為權利束，具體包括環境資源利用權，環境情況知情權環境事務參與權，環境侵害請求權。這些權利的設立使得公民參與環境事務的權利貫穿于各個方面，便于公民對環境事務進行決策和監督。如《環境保護法》第53條確立公民環境權，由于信息不對稱，大量信息掌握在政府手中，公民收集信息能力弱，因此環境信息公開制度規定了政府和企業對相關數據強制性公開，充分保障公民的環境信息知情權。此外，政府提供多種參與途徑，如舉行聽證會、座談會；設立意見箱等行政行為都為公民實施環境權提供了途徑。而且近年來，擴大和保障環境訴訟機制的呼聲越來越高，相關法律制度逐漸完善，也為公民環境侵害請求權提供充分保障。

環境權的提出豐富了公眾參與原則的具體內容，使得該原則在具有強烈的價值宣誓和理論指導功能的基礎上更加明確具體，環境權的提出對環境法制度的指導與協調、環境法實施過程中的執行提供了方向和準則。

(二)環境問題自身的的涉眾性。國家將保護環境作為一項基本國策，充分的說明了保護環境的必要性和重要性。生態環境與人類生存發展息息相關，環境問題的涉眾性與民主制度之間有著天然、內在的價值契合。由于污染的廣泛性和潛伏性，一旦局部地區發生環境污染或生態破壞，政府部門和執法機關難以進行及時有效的監督管理。但公民生活與環境緊密結合，評價局部地區環境的好壞，公民是最直接的體驗者和感受者，其提供的信息具有直接性和真實性。公民可以在環境污染和生態破壞發生的第一時間行使權力、提供信息，彌補政府在環境管理中的疏漏和不足，提高行政效率，減少危害的發生。

2018年4月20日至22日，生態環境部通報了6起污染案件調查處理情況，其中3起涉及中央環保督察問題整改不力和污染反彈，3起為媒體曝光和群眾舉報。因此可以看出，環境問題的自身性質決定了公民必須參與環境事務，公眾參與機制能夠有效的事先制止違法行為的發生，也能及時防止污染造成損害擴大的后果，彌補政府工作疏漏，提高行政效率。反之則不然。

行政主體應當為公民提供多種渠道，便于公民行使環境權，形成良性互動。如建設項目的環境影響評價報告書的全文公開，并對其公眾參與情況進行監督檢查、建立環境違法企業的“黑名單”并予以公開，政府擴打信息公開范圍等舉措，便于公民監督，行使環境權，落實公眾參與原則。

(三)現實的急迫需求。隨著經濟和科技的不斷發展，環境污染者和開發者對生態和資源的索取不斷增加，產生的環境污染的種類也與日俱增。在原有的環境問題基礎之上，“城市霧霾”“耕地重金屬超標”“鉛蓄電池及再生鉛行業污染”等新型環境問題向環境管理部門提出了嚴峻的挑戰。

據生態環境部公布的2017年《中國生態環境公報》，我國平均氣溫較常年高0.84°中國沿海海平面較常年高58mm，暴雨落區重疊度高，極端性強，全國大風、冰雹、龍卷風、雷電等局地強對流天氣發生頻繁。①氣候變化與極端天氣已經為我們敲響警鐘，保護環境不再是政府或者某些部門的責任，公民具有享受美好舒適的環境權利的同時，也應該承擔起提高環保意識自覺保護環境的義務，公眾參與原則由此應運而生，環境與人類生活密不可分，人們享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利，公眾參與原則為公民參與管理環境事務提供了必要的理論依據和指導，保障全體公民和政府機關，社會組織參與解決環境問題的權利與義務，使得環境保護主體具有多元性及廣泛性。

三、我國目前落實公正參與原則中存在的問題

首先，對于公眾參與原則的法律法規有待完善，沒有將原則細化為法律規定。相關法律條文的制定較為粗淺，權利義務配置不明。導致相關執法人員在執法過程中“無法可依”，行政裁量自主性空間較大，缺乏統一標準，不利于公平的實現。其次，相關企業的社會意識較弱，在追求經濟利益的同時枉顧社會責任，導致缺乏法律意識實施違法行為，破壞生態環境的事件時有發生，健康的經濟發展應建立在生態可持續能力的基礎上，缺乏經濟活動的生態合理性的關注。最后，部分公民的環境意識較弱難以調動，面對身邊發生的環境污染和生態問題持消極對待態度，所享有的權利大多主動放棄，置身于環境事務之外；公眾的環保保護水平不一，部分公民對環境質量要素的認識匱乏，對環境標準的好壞沒有明確的了解，致使在形式環境權利的過程中存在誤區，不利于提高行政效率。

四、對于我國公眾參與現狀提出的意見

首先，從根本上要通過立法的形式完善公眾參與原則。將理念和內涵落實與具體可操作的法律條文上，細化條文內容，使得行政主體在執法過程中有法可依，規范行政行為；司法機關在司法過程中有法可循，公民的權利義務得到法律的保障結合規范。其次，加強對企業的監管，嚴厲打擊違法行為，強調對資源、環境有利的經濟活動應給予鼓勵，對破壞環境的經濟活動予以摒棄，堅持可持續發展原則，既要使企業得到充分發展，又要保護資源和生態環境。企業也應提高環境保護意識，承擔誰會責任，在發展經濟的同時兼顧環保意識，在圣愛環境可支持的基礎上發展經濟，承擔起社會責任。最后，提高公眾的環保意識，加大對環境保護的宣傳力度，使公眾養成綠色的消費習慣，塑造綠色價值觀念。為公眾廣開途徑，拓寬公眾參與環境事務的渠道，擴大信息公開范圍，認真回應社會關切，切實保障公民環境權。公民也應該樹立環保意識，落實公眾參與原則，加強對行政管理部門的監督，積極行使知情權，督促政府履行義務和承擔責任，同時也應對企業進行監督，督促企業承擔社會責任，積極參與環境建設工作，為建設和諧的生態環境貢獻自己的力量。

五、結語

公眾參與原則是民主制度在環境法領域的延伸，厘清其產生的原因和依據為公民行使環境權利提供了支持和保障。環境問題關乎民生大計，健康優美的環境是創造一切物質財富、精神財富、文明財富的前提。公眾參與原則作為環境法中的基本原則有著豐富的內涵，我國的公眾參與制度制定仍較為粗淺，存有較大的發展空間，公眾參與機制有待健全，地球是人類的家園，只有全民攜手，才能共筑綠色美好明天。

【注釋】

①環境保護部2017年度《中國生態環境公報》