農村宅基地閑置凋敝問題及其對策研究

穆鵬云

摘 要：隨著我國經濟社會的不斷發展，在日益城市化的過程中，農村宅基地閑置凋敝的問題日益凸顯。由于制度、政策、經濟、文化等各方面的原因形成了農村宅基地閑置凋敝問題，這一問題極大地影響著我國農村經濟社會的發展，同時也造成了資源的極大浪費。因此，要重視農村宅基地閑置凋敝問題，從各個方面努力去盤活這些被閑置的隱形資產。

關鍵詞：農村;宅基地;閑置凋敝;現狀;原因;對策

中圖分類號：F323.211? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0016-02

作為一個農業大國，土地對我國政治、經濟的發展極為重要，因此我國土地制度的發展受到了各方的關注。近年來，連續幾年的中央一號文件都提及了關于農村宅基地制度的改革，從2015年以來“三塊地”改革試點工作的不斷推進，到2018年國家最新發布的中央一號文件中明確提出要深化農村土地制度改革，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，都使人們越來越認識到農村宅基地的閑置凋敝問題的嚴重性和盤活利用的重要性。

一、農村宅基地閑置凋敝現狀及問題

農村宅基地在《土地管理法》中是指農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。關于農村閑置宅基地，許多學者都曾對其進行了深入的探討，但是并無統一的概念界定。農村閑置凋敝宅基地一般是指由于多種原因造成農村宅基地及宅基地上所建房屋在長期或一定時期內處于閑置未利用的狀態。當前，我國農村閑置凋敝的宅基地已經成為了一個嚴重的問題。

我國農村宅基地閑置凋敝的數量很大。許多學者都對農村宅基地的閑置率進行過調查，其中，李劍閣在對全國2 749個村莊進行調查后認為，宅基地閑置率為10.4%;苗清在調查研究后提出閑置荒廢宅基地比率為20%;2004年中國土地勘測規劃院地政研究中心在對四川省雙流縣中和鎮新民、朝陽、化龍三個村進行調研后得出宅基地閑置率為14%。由此可見，當前我國農村閑置凋敝宅基地在農村宅基地總數中所占比率較大，閑置凋敝現象嚴重。同時，農村宅基地閑置凋敝現象呈地區性差異。在多次調研后發現，農村宅基地閑置凋敝現象與其所屬地區的偏遠程度有著密切的聯系，農村閑置凋敝宅基地隨著地區的偏遠而不斷增加。此外，農村宅基地的閑置凋敝率與這一地區的經濟發展也有著一定的關系。

一些問題也伴隨著農村大量閑置凋敝宅基地的存在而產生。首先，土地資源的浪費是閑置凋敝宅基地的問題之一。隨著城市化的發展，城市不斷向外擴張，在城市化的建設中對土地的需求量不斷增加。同時，由于我國經濟社會還處于高速發展的狀態，所以在未來的幾十年中，城市建設對土地的需求將會只增不減。然而，在許多農村出現大量宅基地的閑置凋敝問題，尤其是在偏遠的山區，一些廢棄的宅基地幾乎不知所蹤。這些閑置凋敝的宅基地如果無法在一定時期內得到很好的利用，就極容易造成土地資源浪費。其次，農村宅基地的閑置凋敝直接影響著村容村貌。由于農村有的宅基地長期無人管理，破敗不堪，有些房屋甚至已經倒塌一半，嚴重影響村容村貌，在某種程度上影響著農村的衛生整潔，不利于給當地農民營造良好的人居環境。此外，閑置凋敝宅基地的增加也給農村的安全形成隱患。同時，一些農民有可能會因為閑置凋敝的宅基地產生糾紛。

二、農村宅基地閑置凋敝的原因

近年來，我國農村宅基地閑置凋敝的問題越來越突出，而形成農村宅基地閑置凋敝問題的原因有許多，主要體現在制度、政策、經濟、文化等方面。

第一，宅基地制度方面。農村宅基地制度包括農村宅基地所有制、農村宅基地使用制度、農村宅基地管理制度。隨著社會經濟的不斷發展，現有宅基地制度與現實發展存在一些不相適應的地方。首先，農村宅基地流轉難。我國農村宅基地制度建立之初是為了保障農民的住房，所以農村宅基地農民只有使用權，同時在現有宅基地制度下，禁止農村宅基地的流轉，因此一些閑置凋敝宅基地很難進行流轉，最終造成資源的浪費。其次，宅基地產權關系不明。我國農村宅基地制度規定農民對宅基地只有使用權，所有權歸村集體擁有。但在現實中，農民一旦申請獲得宅基地，就幾乎沒有在其本人遷出或離開后將宅基地歸還給村集體的行為。此外，農村宅基地閑置凋敝現象嚴重的原因還在于宅基地的管理制度不完善。在大多數農村，農民擁有宅基地以后，宅基地的具體使用卻無人監管，這就造成許多宅基地在閑置以后也沒有依法收回，只是一直處于閑置凋敝的狀態。同時，宅基地審批過程不嚴格，形成“一戶多宅”的現象。

第二，經濟方面。農村宅基地閑置凋敝問題在一定程度上與我國經濟發展有著密切聯系。首先，人口的城市化。改革開放后，我國城市化不斷發展，大量農民進入城市成為農民工。一些農民為了更好的生活條件、教育資源、衛生保障而選擇將農村的家遷入城市，在城市定居，不再回農村，這就導致農村的房屋長期閑置直至倒塌凋敝;而另一些農民則是在農忙的時候回村務農，農閑的時候進城打工，這就造成了宅基地上的房屋在一定時間內的閑置，即季節性的閑置。其次，農民經濟收入增多，開始建房興業。改革開放后，尤其是取消農業稅后，農民的經濟收入得到提高，許多農民開始新建房屋，他們往往在交通便利的地方重新建房，而建房后仍保留原來的老房，這就造成了老房的閑置凋敝。

第三，政策方面。三農問題一直是國家最為重視的問題之一，所以多年來國家實施了生態移民搬遷、采煤沉陷區搬遷、新農村建設、合村并居等多項惠農政策，這些政策使許多居住在危險和條件較差地區的農民搬遷到交通便利、基礎設施完善的地方定居，改善了他們的居住環境，使其能安居樂業。但是，在此之后地方政府卻沒有對原有宅基地進行重新規劃利用，導致這些宅基地常年無人管理，最終房屋倒塌，造成凋敝現象。

第四，文化方面。中國獨特的傳統文化是農村宅基地閑置凋敝問題產生的原因之一。首先，長子繼承觀念。在中國的傳統觀念中，父輩的財產在老人們逝去之后由長子繼承，而當他們去世時大多子女都已經結婚并擁有新的宅基地，其子女并不會將從父輩那里繼承的宅基地歸還村集體，所以就產生了“一戶多宅”。其次，我國傳統上兒子多的家庭，在兒子成年結婚時要重新建房，這就導致同在一個戶口上的一家人擁有多處宅基地。

三、對策建議

農村閑置凋敝宅基地的盤活利用不僅有利于農村社會經濟的發展，也有利于對土地資源的優化整合利用，要使農村閑置凋敝宅基地得到有效合理的利用，需從以下幾方面入手：

第一，深化農村宅基地制度改革。解決農村宅基地閑置凋敝問題的關鍵在于農村宅基地制度本身。從2015年開始的“三塊地”改革試點，到2018年提出的關于探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，這些都是關于宅基地制度改革不斷深化的表現。推動農村宅基地制度改革，首先，要明確產權，明確農民對農村宅基地只擁有使用權，村集體擁有所有權。其次，應該逐步建立合理的農村宅基地流轉機制。在堅持農村宅基地集體所有的前提下，國家應該對原有的限制農村宅基地流轉的相關法律進行修訂，適當允許農村宅基地進入土地交易市場。最后，強化農村宅基地的管理機制建設。應明確在農村宅基地審批、利用、退出等過程中政府和村集體的作用，使各主體單位在各環節都對宅基地起到監管作用。

第二，建立有效的資金保障機制。農村閑置凋敝宅基地的盤活利用工作將需要大量的資金支持，如果沒有有效的資金保障，這項工作將難以進行。首先，通過“增減掛”來解決資金問題。可以通過指標交易來獲取進行宅基地盤活利用的資金，這樣不僅可以增加農民的收益，也可以使宅基地用起來。其次，通過捆綁涉農政策來解決資金問題。可以將國家當前正在進行的精準扶貧、鄉村振興、生態移民搬遷等多項涉農政策與農村閑置凋敝宅基地盤活利用結合起來，這樣有利于資金的有效利用，也有利于閑置凋敝宅基地問題的解決。最后，政府財政支持。閑置凋敝宅基地問題的解決不僅有利于農民，同時對國家農村、農業發展至關重要。所以，要想有效解決農村閑置凋敝宅基地問題，就要努力從各方面籌措資金。

第三，建立合理的閑置凋敝宅基地盤活利用機制。解決農村閑置凋敝宅基地問題首先要對現有閑置凋敝宅基地進行盤活利用。盤活利用閑置凋敝宅基地，就是要使這些閑置土地資源利用起來。農村宅基地盤活利用要始終堅持宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜建則建的原則，堅持維護廣大農民的合法權益的原則。在農村宅基地盤活利用的過程中，首先要對凋敝閑置的宅基地及房屋進行確權，在確權之后要對凋敝閑置宅基地進行重新的規劃設計，根據宅基地的實際情況選擇適合的盤活方式。

第四，調動多主體積極性。在使這些農村閑置凋敝宅基地利用起來的過程中，一定要調動發揮多主體的作用。首先，政府要發揮主導作用。由于農村閑置凋敝宅基地的盤活利用是一項重大的工程，關系著我國農村宅基地制度的改革，而且在許多方面都涉及到國家政策問題，因此政府在此過程中必須要發揮其主導作用，積極地協調農民、市場與土地的關系。其次，要積極引導農民參與其中。農民作為農村宅基地的使用者，他們在農村閑置宅基地的盤活利用過程中起著至關重要的作用。要讓農民在思想上認識到閑置凋敝宅基地問題的嚴重性，增強宅基地的權利與權力意識。可以通過一些獎勵措施鼓勵農民積極自愿地將閑置宅基地退出，可以積極引導農民自愿、自發地將自家的已閑置凋敝的宅基地合理利用起來。此外，在中國特色社會主義市場經濟下，要引導市場在農村閑置凋敝宅基地盤活利用中發揮其積極的作用。只有各主體積極配合，才有利于宅基地閑置凋敝問題的解決。

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