對(duì)如何完善我國(guó)養(yǎng)老保障體系的探索

余心丹

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，老年人口數(shù)量不斷增加的同時(shí)對(duì)生活質(zhì)量的要求也越來(lái)越高。而目前家庭人口數(shù)較少，城鎮(zhèn)居民中不少獨(dú)生子女組成的家庭就出現(xiàn)了一對(duì)夫婦要負(fù)擔(dān)四位老人和一個(gè)孩子的情形，經(jīng)濟(jì)壓力極大。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量往城市轉(zhuǎn)移，空巢老人越來(lái)越普遍，這些對(duì)我國(guó)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。美國(guó)、德國(guó)及日本的養(yǎng)老保障體系建設(shè)皆取得了較為顯著的成果。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，從法制、機(jī)制、體制三方面給出合理的政策建議。

關(guān)鍵詞：老齡化;養(yǎng)老保障體系;國(guó)外養(yǎng)老體制;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D632.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）04-0050-02

一、我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，全國(guó)60歲及以上老年人口24 090萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.33%，其中65歲及以上人口15 831萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.39%，分別超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的10%和7%的老齡化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。分析最近五年的數(shù)據(jù)可以看到，我國(guó)老年人口數(shù)量平均每年增長(zhǎng)596萬(wàn)左右，按照這個(gè)進(jìn)程繼續(xù)發(fā)展下去，我國(guó)65歲以上老年人口占比將在2019年達(dá)到14%，也就是“超老齡”社會(huì)即將到來(lái)。老齡化帶來(lái)的影響還有撫養(yǎng)比的變化，從2008年的11.3%到2017年的16.1%，撫養(yǎng)比呈上升趨勢(shì)，這就意味著每個(gè)人平均要承擔(dān)的撫養(yǎng)人數(shù)在增多。另外，隨著生活水平、醫(yī)療水平等的提高，平均壽命不斷延長(zhǎng)，80歲以上的高齡老人越來(lái)越多，我國(guó)“老有所養(yǎng)”的壓力越來(lái)越大。

二、我國(guó)養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，除去財(cái)政補(bǔ)貼因素，養(yǎng)老金賬戶“虧空”、收不抵支現(xiàn)象急劇升溫。2016年，黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海7個(gè)省份出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支問(wèn)題。其中，黑龍江企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)2015年累計(jì)結(jié)余只剩88億元，導(dǎo)致2016年累計(jì)結(jié)余一下子“負(fù)債”232億元，成為全國(guó)首個(gè)養(yǎng)老金結(jié)余被花光的省份[1]。

從全國(guó)來(lái)看，每年的養(yǎng)老金都有結(jié)余，但扣除財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額，全國(guó)范圍內(nèi)已有20多個(gè)省出現(xiàn)了養(yǎng)老金收不抵支問(wèn)題。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有精算平衡及決算程序，缺少制度約束，一有空缺，就靠財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)上缺口，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額從2008年的1 437億元增加到2016年的6 511億元，增加了5 074億元，顯然這是不科學(xué)的。此外，近年來(lái)，中央雖然放松了養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余款的投資范圍，可以用于投資一些穩(wěn)健的理財(cái)產(chǎn)品，但這些投資所得相對(duì)巨大的養(yǎng)老金發(fā)放款來(lái)說(shuō)是杯水車薪。對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度越來(lái)越高，但地區(qū)間不平衡現(xiàn)象也在加劇。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民在2017年3月1日在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)所提供的數(shù)據(jù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行好的省份，可以保障50個(gè)月的支付，而特別困難的省份，如黑龍江，當(dāng)期就收不抵支，累計(jì)結(jié)余基本用完[2]。

從上文可以看出，我國(guó)目前養(yǎng)老體系在各方面還不完善，養(yǎng)老金入不敷出，地區(qū)間發(fā)展不平衡，財(cái)政壓力較大，養(yǎng)老金持續(xù)性受到威脅。因此，完善我國(guó)養(yǎng)老體制建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。

三、國(guó)外養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)分析與借鑒

1.德國(guó)引入“持續(xù)因子”計(jì)算養(yǎng)老金。德國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系有法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中法定養(yǎng)老保險(xiǎn)為主干，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老保險(xiǎn)是該體系的重要組成部分[3]。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱，自1957年開始一直實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用當(dāng)前收繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付退休人員養(yǎng)老金。但隨著人口數(shù)量的增加，似中國(guó)一樣面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，于是德國(guó)在20世紀(jì)90年代采取了一系列措施進(jìn)行改革，將退休年齡調(diào)整至67歲，提高繳費(fèi)費(fèi)率以及降低養(yǎng)老金水平，并引入了“持續(xù)因子”，即在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)，為了維持代際公平，綜合考慮勞動(dòng)力參與率等，隨人口結(jié)構(gòu)的改變而變化。其次是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，包含直接養(yǎng)老金承諾、直接保險(xiǎn)養(yǎng)老基金、援助基金等多種形式。2001年，由于德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例增加至19.3%，政府面臨著巨大的壓力，于是開始以稅收優(yōu)惠形式大力支持企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn);2016年，首次引入允許企業(yè)為員工投保不保證收益的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃，但要求投資要有專人運(yùn)營(yíng)。最后德國(guó)的私人保險(xiǎn)約占養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的10%，德國(guó)政府一直致力于提高該比例，力求企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與私人保險(xiǎn)二者能分走養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“半壁江山”，從而緩解政府財(cái)政支出壓力。

2.日本“介護(hù)”保險(xiǎn)制度。日本老齡化情況十分嚴(yán)重，65歲及以上人口占總?cè)丝诩s近1/4，原本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制難以持續(xù)下去，在這樣一個(gè)國(guó)情下出臺(tái)了“介護(hù)保險(xiǎn)制度”，著力于解決人口老齡化帶來(lái)的醫(yī)療照顧問(wèn)題。內(nèi)容是對(duì)65歲以上人口身體狀況等進(jìn)行檢查評(píng)估，按評(píng)估等級(jí)為其提供不同級(jí)別的照顧護(hù)理服務(wù)，費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)90%，余下10%由家庭或個(gè)人承擔(dān)，40～65歲人口，除患有國(guó)家規(guī)定的幾種重大疾病可實(shí)行上述政策外，費(fèi)用由家庭或個(gè)人全額承擔(dān)。日本“介護(hù)保險(xiǎn)制度”的成效顯著，由于老年人的醫(yī)療問(wèn)題得以改善，日本平均壽齡達(dá)到83歲，是人均壽齡最長(zhǎng)的國(guó)家，被譽(yù)為“最適合養(yǎng)老的國(guó)家”。同時(shí)，“介護(hù)”為不同身體狀況的老齡人口量身定制照顧護(hù)理計(jì)劃，很大程度上削減了日本的“社會(huì)性入院”案例，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

3.美國(guó)健全的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。美國(guó)是市場(chǎng)上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也是最早建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的國(guó)家之一。經(jīng)過(guò)幾十年的改革，美國(guó)形成了包括國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[4]。其國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)是全國(guó)統(tǒng)籌全面覆蓋，并根據(jù)人口老齡化情況不斷調(diào)整繳費(fèi)稅率。同時(shí)，保險(xiǎn)金可以投資特定的債券，維持收益率。雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)是財(cái)政補(bǔ)貼與雇主和雇員共同出資的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，采取自愿方式，且允許特殊情況下提前支取，這就為遇到有特殊情況，對(duì)資金有需求的人帶來(lái)了便利，更加的人性化。此外，基金的投資范圍較廣，允許根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)及投資偏好選擇投資不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的投資組合產(chǎn)品，可涉及國(guó)內(nèi)國(guó)外兩大市場(chǎng)，利于美國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展。個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶，簡(jiǎn)稱IRA，是在國(guó)家財(cái)政支持下，個(gè)人自愿選擇是否購(gòu)買的保險(xiǎn)。個(gè)人可建立養(yǎng)老主賬戶，并享受一定額度的稅優(yōu)支持，賬戶資金也可以根據(jù)自身偏好選擇投資不同的理財(cái)產(chǎn)品，同時(shí)還允許將雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金劃轉(zhuǎn)到個(gè)人主賬戶。

四、結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)國(guó)情提出合理對(duì)策建議

1.法制上：完善養(yǎng)老保障體系，提高統(tǒng)籌層次。十九大報(bào)告指出，新時(shí)期的發(fā)展任務(wù)是建立全面覆蓋、全面統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明晰的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次僅到省級(jí)，部分地區(qū)依然還停留在縣市級(jí)。由于財(cái)政分權(quán)改革，財(cái)權(quán)下放，各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同地區(qū)間繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率等也存在差異，沒有一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)金結(jié)余較少，主要靠政府為其提供的大量財(cái)政補(bǔ)貼，因此他們更愿意將統(tǒng)籌權(quán)上移。但是，發(fā)達(dá)地區(qū)每年有較多的結(jié)余資金，統(tǒng)籌權(quán)上移意味著要將自己高于平均資金的部分上交轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)。顯然，各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人更傾向于本轄區(qū)的發(fā)展，因此不愿上交統(tǒng)籌權(quán)。從省級(jí)統(tǒng)籌逐步擴(kuò)展到全國(guó)統(tǒng)籌是我們目前的路徑方向，在這個(gè)過(guò)程中，要更加穩(wěn)健地度過(guò)這個(gè)過(guò)渡期，一要健全養(yǎng)老保障的相關(guān)法律法規(guī)體系，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明晰權(quán)責(zé)，可以通過(guò)立法的形式，厘清中央與地方各自的權(quán)利和責(zé)任范圍，由中央掌握總財(cái)權(quán)，地方負(fù)責(zé)組織繳納養(yǎng)老費(fèi)用;二要思想上引領(lǐng)，讓地方政府意識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要性，自我學(xué)習(xí)與約束，自覺服從中央管理;三要建立政策監(jiān)督與公民監(jiān)督機(jī)制，以一定的強(qiáng)制性約束地方政府隨意性，也能讓公民參與其中，提高公民的積極性。

2.機(jī)制上：借鑒“可持續(xù)因子”與“彈性退休”機(jī)制。我國(guó)可以借鑒德國(guó)在計(jì)算養(yǎng)老金時(shí)引入“可持續(xù)因子”的方法，考慮人口結(jié)構(gòu)帶來(lái)的變化，把部分壓力分擔(dān)給退休人群，保證可持續(xù)性，維持代際公平。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，還可以將經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、通貨膨脹因素等考慮在內(nèi)，建立一套動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，參考瑞典自動(dòng)平衡機(jī)制，設(shè)立一個(gè)臨界值，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資產(chǎn)與負(fù)債不平衡時(shí)，該機(jī)制會(huì)自動(dòng)調(diào)整名義賬戶的計(jì)息率，使資產(chǎn)和負(fù)債長(zhǎng)期保持平衡[5]。另外，可以通過(guò)稅收優(yōu)惠政策發(fā)展彈性退休制度，即規(guī)定合理的退休年齡，公民可以根據(jù)自己的意愿偏好選擇退休時(shí)間，如果是提前退休的話，可以引入一定的稅收懲罰制度或扣減部分待遇，相應(yīng)延長(zhǎng)退休的，可以減免部分稅收或增加待遇，從而通過(guò)市場(chǎng)手段約束退休行為，給予公民自主選擇權(quán)，更易被接受。

3.體制上：完善養(yǎng)老體系的三個(gè)層次，增加養(yǎng)老金籌資渠道。與絕大多數(shù)國(guó)家一樣，我國(guó)目前也建立了國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及私人養(yǎng)老保險(xiǎn)的三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但目前呈現(xiàn)“一家獨(dú)大”局面，二三層次基本處于空白。其中，第二層次的企業(yè)年金一直沒有出臺(tái)專業(yè)的政策支持文件，缺乏活力。應(yīng)加大稅收優(yōu)惠政策，加大監(jiān)管力度，將企業(yè)年金落實(shí)到位。第三層次的商業(yè)保險(xiǎn)作為前面兩個(gè)層次的補(bǔ)充，有很大的潛力，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，近幾年發(fā)展迅速，應(yīng)保持增勢(shì)。

此外，我國(guó)養(yǎng)老金增值管理目前較為落后。結(jié)余的資金不能得到充分的增值，難以抵抗人口結(jié)構(gòu)、通貨膨脹等帶來(lái)的壓力。政府可以適當(dāng)放松養(yǎng)老金投資范圍的界定，成立專業(yè)的投資管理部門進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。