促進黑龍江省綠色農業發展的財稅政策分析

周麗儉 邵延學 孫懿

摘 要：綠色農業是遵循可持續發展道路的新型農業，作為現代農業的最高模式，已經成為各國農業財稅政策的首要發力點。黑龍江省面臨著投資資金總量不足、農業價格補貼導向性不強、綠色農業財政貼息范圍不廣、生態補償的轉移支付政策效率低、稅收優惠不合理等問題，因此，在借鑒國內外先進經驗的基礎上，針對現行財政政策的缺陷，因地制宜地提出切實可行的財稅政策建議，期望有助于改善綠色農業發展困境，對促進綠色農業持續穩定發展產生重要的推動作用。

關鍵詞：綠色農業;生態補償;財稅政策

中圖分類號：F81? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0102-03

引言

綠色農業是以生態農業為基礎，以良好的生態環境為支撐，以農林牧漁業為主體，結合工商業，外延至生產、銷售、運輸、服務建設等產業鏈，將一、二、三產業合為一體的現代化可持續發展產業。綠色農業的主要目標是按照新型生產方式來產出能夠得到專門機構認定的無公害、安全、優質、營養類綠色食品。它是傳統農業和現代農業的有機統一，既保留了傳統農業無污染的特征，又擁有現代農業信息化、機械化、高產值、高效率的優勢。2018年9月，習總書記在考察黑龍江省時對北大荒農墾集團做了重要講話，可以概括為八個關鍵詞——中國糧食、中國飯碗，戰略基地、戰略產業，綠色發展、科技翅膀，滄桑巨變、令人感慨。他同時指出，要貫徹新發展理念，給農業現代化插上科技的翅膀。黑龍江省作為我國糧食主產區之一，有著得天獨厚的發展綠色農業的有利條件。作為國家的糧食戰略基地，黑龍江省把農業當成戰略產業，走出自己的發展道路。

黑龍江省綠色農業起步于20世紀90年代，依托豐富的自然資源和良好的生態環境，進行農業結構調整和農業產業化經營，著重發展“兩高一優”農業，從特色農業的生產轉向了綠色農業的生產。作為我國發展綠色農業最早的地區之一，針對促進其發展的財稅政策進行分析，有利于打好黑龍江省綠色農業發展的“財政牌”，推進綠色農業成為全省高質量跨越式發展的鮮明底色。

一、文獻綜述

近年來，綠色農業發展問題一直是學術界研究的重點、熱點之一，不但有綜合性的跨學科討論，還有針對性的專業研究。從綠色農業發展前景的視角開展了理論研究，把農業經濟學擴展到更廣泛的生態、資源和環境領域，將食品安全與人民幸福指數連續在一起，揭示了未來綠色農業生產的必要性（Choudhury，2017）。而綠色農業發展潛力巨大，相關部門應加強建設綠色農業發展政策環境，企業、農場、農戶等利益相關者應抓住綠色農業產業發展機遇期（劉子飛，2016）。目前，中國正通過深入推進糧食綠色高產高效創建，加快綠色增產等技術攻關、擴大綠色食品生產等方法促進綠色農業發展（鄔曉霞，2017）。

2017 年中央“一號文件”提出，“以提高農業供給質量為主攻方向，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。”由此可見，對于現行綠色農業財稅政策存在問題進行研究，既是農業自身發展問題倒逼下的客觀要求，也是一場從“量”到“質”的深刻變革。面對21世紀發展中國家農業綠色化的關鍵問題，綠色農業在培育社會發展和可持續發展中起著關鍵性作用。而針對這一領域可以采取財政和監管措施，如補貼、稅收、公共研發等干預政策（Adele Bianco，2016）。而在綠色產地環境生態補償政策發揮作用中，應明確生態補償的主體和客體，加強對生態補償轉移支付資金的使用與管理（嚴立冬，2015）。但是，目前我國生態補償的轉移制度政策還處于起步階段，橫向轉移支付制度還未完全建立，因此，應在縱向轉移支付的基礎上，建立橫向轉移支付制度，豐富轉移支付體系，增強轉移支付力度（于法穩，2017）。

二、黑龍江省綠色農業發展現狀

2017年黑龍江省政府工作報告顯示，黑龍江省綠色和有機食品認證面積達7 600萬畝，占總播種面積的三分之一，產品總量、產品質量、標準化生產水平以及品牌影響力等指標多年來在全國名列前茅。相比于2016年，墾區新增綠色食品種植面積50萬畝，總面積超過3 300萬畝，新增有機食品認證面積46.9萬畝，總面積超過240萬畝。目前，綠色食品認證農產品總數已經達到292個，累計認證無公害農產品353個，無公害農產品產地339個，累計獲得全國農業標準化示范農場項目25個。

近年來，黑龍江省各地區圍繞著綠色農業這一主題大力推廣綠色農業產業化經營，形成了如五大連池礦泉水、五常大米等一系列在全國耳熟能詳的農業品牌。目前，黑龍江綠色有機食品的銷售渠道基本覆蓋全國所有省會城市以及其他重要城市，形成了華北、華東、華南的主要目標市場，并實現了大量出口。據黑龍江省綠色食品發展中心2017年的統計顯示，全省綠色食品省外銷售額超過千億元，產品遠銷40多個國家和地區。

三、黑龍江省綠色農業發展財政政策存在的問題

（一）綠色農業財政投資資金不足

從總體上看，黑龍江省農業投資支出總量不足，2018年黑龍江省政府財政預算顯示，本年度農林水預算支出為47.9億元，比去年下降了19.7%，僅占一般公共預算的6.14%，其中用于綠色農業建設的部分則更少。盡管近年來黑龍江省已加大對綠色農業的投資，但是每年扶持資金增長速度仍然低于河南等農業發達省份。雖然黑龍江省在農業方面的財政投入總量逐年增加，但其支出占全省財政總支出的比重卻變化不大，資金總量增長速度上的差距制約了黑龍江省綠色農業的發展。據黑龍江省農業投資機構2015年的數據統計，用于農業基本建設、科技三項經費兩方面的投入占投資資金的比重分別為39.58%和2.06%，而同期用于農業部門的事業費比重仍然高達19.26%，與發達國家的做法完全相反。在發達國家，推行綠色農業科技建設的投資要達到科技投資的10%以上。這種嚴重錯位的農業投資方式，使得財政用于綠色農業產業發展的投資資金進一步減少，不利于綠色農業產業化發展。

（二）生態補償的轉移支付效率低

目前黑龍江省對于生態補償主要采取的是中央政府對地方政府的縱向轉移支付政策，這種方式使得中央政府的財政壓力巨大，轉移支付的效率和可持續性較低。同時，省以下縱向轉移支付制度和市級之間橫向轉移支付目前都不夠完善，各市地方財政沒有根據緊迫性和重要性設計補償計劃，以至無法切實承擔起生態補償的責任，而是全部交給中央，使得資金執行率難以上漲。對比于發達地區，黑龍江省森林生態效益的轉移支付金額自2001年實行以來標準至今未變，而同期內，林業產品生產指數上漲了將近17%，說明補償標準的設定也存在問題，并不能適應經濟的發展，使得補償效率很低。目前，大部分轉移支付資金都是專項資金，限定了具體項目用途，無法有效利用，從而不能使有限的財政資金得到最大的效益。

（三）綠色農業價格補貼導向性不強

黑龍江省農業補貼政策的制定和實施主要以促進農業增產為目的，而對生態保護的導向作用略顯不足。黑龍江省的農機補貼共有34個品目，其中只有4種用于環保方面。相對于江蘇省的11種，江西省的14種，在數量上明顯不足，無法將農業導向綠色發展的方向。雖然黑龍江省政府將補貼發放與耕地保護責任掛鉤，但大部分的綠色生產行為，如減少農藥使用、使用有機化肥等，僅享有農業支持保護補貼的優先權而不是獲得額外的補貼收入，對于綠色農產品也沒有專門的補貼，無法調動起農民綠色生產的積極性。在綠色食品方面，黑龍江省在綠色食品的產地、研發、生產、銷售等諸多環節進行的補貼，大多針對的是綠色龍頭企業，企業需要滿足一定水平的經濟效益和資產規模，對于一般企業和農村合作社的導向作用不強。

（四）綠色農業財政貼息作用不明顯

黑龍江政府在對綠色農業生產龍頭企業和種糧大戶貸款方面提供了比較完整的財政貼息政策，但是對于個體農戶、小規模企業、農村合作社貸款的財政貼息還沒有系統的審核方式，過高的門檻使得財政貼息資金無法惠及小規模的農業生產，對克服農業弱質性的作用不明顯。在綠色龍頭企業方面，據黑龍江省農墾總局農業綜合開發辦公室2017年的數據顯示，財政貼息主要面向12個企業，貼息金額共計1 190萬元，僅占財政貼息總量的2%。資金投入總量過少，支持的龍頭企業數量也很少，不利于發揮財政貼息的杠桿作用，無法吸引商業銀行等金融組織以及社會資金流入農村，影響對以財政投入為主導的多元化生態環保資金投入機制的構建。同時，財政貼息主要面向科技研發、固定資產、產品流通等方面的貸款，缺少進行生態保護環節的財政貼息政策，也沒有放開綠色生產方面的全額貼息，對于引導農業綠色發展的作用不明顯。

（五）綠色農業稅收優惠政策受益度不高

為促進綠色食品的發展，黑龍江省在綠色農業生產資料、新型農機購置、綠色農業龍頭企業、生態環境、綠色食品出口等各個方面稅收做出了調整。但從綠色食品發展的實際情況來看，綠色農業產值連年升高，由2013年的810億元增長到了2017年的1 615億元，稅收由62.1億元增長到98.5億元，利稅占總產值的比值下降不足1%，在沒有放開環境保護稅種，通過稅收優惠調整綠色農業生產的情況下，稅收優惠政策的受益度并不算高，稅收負擔過重的情況沒有完全改善。這暴露出黑龍江省目前稅制還不完善、實行稅收優惠的稅種設置不合理、征稅范圍狹窄等問題。

四、促進黑龍江省綠色農業發展的財稅政策建議

新時代，中國農業發展應將為13 億國人提供優質安全農產品作為最根本的出發點與目標，要實現這個目標，其核心就是實現農業的綠色發展。黑龍江省作為農業大省，應該提高農業整體的競爭力，以綠色生態、綠色農業為導向，通過財稅政策優化資源配置，推動黑龍江省農業蓬勃發展。

（一）擴大財政對綠色農業投資的規模

農業基礎設施是發展綠色食品的主要內容，是提高農業生產能力必不可少的外部條件。黑龍江省應在實現經濟較快增長的條件下，因地制宜地提高財政用于各地方綠色農業基本建設的支出比例，尤其增加對減少資源浪費的農田水利設施、鄉村綠色基地基礎設施等的財政投資，改善農業生產條件，引導黑龍江省農業綠色發展。同時，突破綠色農業科技投入不足對綠色農業發展的制約。按照發達地區經驗，農業科技尤其是綠色農業科技投入的占比至少提升到10%左右。省政府的財政預算安排應確保用于農業清潔能源開發、種植技術研發、良種培育以及改良農機設備等綠色農業科技方面的資金有穩定可靠的來源，從而增強財政促進綠色農業技術發展的效力。

（二）提高生態補償轉移支付的效率

生態環境作為公共產品，政府作為補償主體理所應當。盡管中央政府向黑龍江省政府實施生態補償的縱向轉移支付，在一定程度上解決了黑龍江省由于生態補償而失去的發展機會成本的問題，但在資金使用上失去了效率。所以，要在黑龍江省生態服務提供區與生態服務受益區之間建立橫向轉移支付制度，體現出生態資源配置的效率性，以解決成本與收益的不均衡問題，實現生態服務產品長期穩定的供給。

（三）強化農業價格補貼的綠色導向性

農業價格補貼政策應當向綠色農業發展轉型。對農民少施化肥和農藥、使用節能農用機械、農戶增加耕地修復和質量保護、養種一體生產方式等綠色農業生產方面加大補貼。增加個體農戶生產綠色農產品的補貼項目，在大力扶持綠色農業龍頭企業的基礎上帶動所有農戶共同生產。同時，財政補貼適度向目標群體傾斜。以廣大農民為優先，一方面，引進合同制，對愿意簽訂合同并遵守相關規則進行農業環境保護的農民直接支付農業補貼資金;另一方面，要盡量降低農業價格補貼對市場的扭曲作用，確保補貼應在尊重生態環境的基礎上，發揮其增加農民收入的作用。從而使農業補貼最大程度地導向綠色農業生產者，而不是廣泛受益，讓補貼成為廣大農民微薄的福利，以此來調動農民參與農業綠色轉型的積極性。

（四）發揮綠色農業財政貼息的激勵作用

根據實現農業綠色發展的要求，在財政貼息中擴大覆蓋面，并發揮其杠桿作用，引導財政多元投入，以增加有利于農業綠色發展的激勵作用。一方面，設立黑龍江省綠色農業財政貼息專用資金，對于綠色龍頭企業加大財政貼息金額，在綠色農機研發投資、有機肥料、無公害農藥購置貸款等方面，在省政府財力允許的情況下，盡量做到全額貼息。對于中小綠色企業放開財政貼息門檻，根據企業規模控制資金，增加財政貼息的項目，改變黑龍江省財政貼息主要以固定資產貸款貼息和農產品流通貸款貼息組成的現狀，增加生態保護財政貼息項目。另一方面，發揮財政貼息的杠桿作用，強化農村金融服務，建立健全以財政投入為主導的多元投入機制，吸引商業銀行等金融組織以及社會資金流入農村，通過對當前財政貼息資金相關的扶持對象選定、項目設立以及審批等多個方面的政策全面化改革，切實減少社會資金投入到綠色農業之中的體制層面上的阻礙。

（五）完善綠色農業稅收優惠制度

綠色農業的發展離不開相關扶持的稅收優惠政策，因此應不斷完善綠色農業發展的稅收優惠政策，確保綠色農業的數量穩定與質量提升。在稅目設置上，要合理設置優惠稅目，突出環境資源稅目的作用，針對一些主要污染物和污染環境行為應當取消稅收優惠。同時，設立資源回收利用的稅收優惠政策，以保證資源的合理利用。在所得稅方面，對綠色農產品科技園區的工作人員設置個人所得稅方面的優惠，對生產綠色農產品的合作社適當擴大稅收優惠的范圍;除了綠色農業的生產企業外，對從事綠色農業銷售的企業增加進項稅額的抵免項目，對于難以取得增值稅發票的個體戶提供額外的稅收優惠。

參考文獻：

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