我國農村水污染防治法律問題研究

(三峽大學法學與公共管理學院 湖北 宜昌 443000)

一、我國農村水污染現狀

1.整體水污染范圍廣

作為一個嚴重缺乏水資源的國家，我國的人均水資源占有量只有世界平均水平的四分之一。我國又是一個農業大國，農業用水量比重高。2017年，農業用水量占全社會用水總量的比重為62.4%，農田灌溉水有效利用系數為0.536。我國農業和農村經濟的發展受到水資源不足的限制的同時，農村水污染狀況的加劇使得其水資源匱乏的問題更為突出。整體看來，我國農村水污染范圍較廣，農村居民飲用水存在安全隱患。目前，全國70%以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全國有2.27億農村人口存在飲水不安全的問題，5370萬人飲用水中氟、砷含量超標，4410萬人飲用水中鐵、錳含量超標，地表或地下飲用水源被嚴重污染的涉及9080萬人[1]。

2.局部水污染程度深

山東是我國東部農業大省，其農業露地蔬菜區、設施蔬菜區、果樹區及糧棉油作物種植區的地下水硝酸鹽含量超標率分別為65.71%、60.71%、50.98%、24.74%。青島和煙臺兩地的地下水硝酸鹽含量超過20mg/L，明顯高于其他地區[2]。我國西部地區因采礦產生的廢水和廢液的排放總量占全國工業廢水量的10%以上，處理率僅為4.23%[3]。水資源污染嚴重，水質惡化明顯，對于本來水資源就匱乏的西部農村地區無疑是限制其農業經濟發展的重要因素。

3.水污染事件頻發

農村水污染問題不僅制約農村經濟的發展，更加威脅著農村居民的生命健康。2015年6月，安徽池州一化工園排污超標，污水中大量有毒物質污染了灌溉水源，導致數千畝農田變為荒地。2016年8月，重慶市長壽區云臺鎮黃葛村一生豬養殖場將大量未凈化處理的養殖污水排入河流中，導致附近水庫水質受到嚴重污染。2017年8月，廣州市增城區石灘鎮岳埔村發生一起建筑余泥非法傾倒事件，約500平方米的魚塘被大量建筑污泥所污染，水體中汞、砷、鋅、鉛、鉻等重金屬含量嚴重超標，周邊農村生態環境也受到影響。2018年5月，遼寧省開原市何家村某私營企業向河水中直接排放污水，嚴重污染當地河段，造成附近養殖場牲畜大量死亡。

二、我國農村水污染危機成因

1.農業污染

我國農業發達，糧食產量大，這些都離不開農藥、化肥的使用。為了追求糧食產量，農民們過度使用農藥、化肥，卻造成了水體的嚴重污染。我國的農藥使用率2015年為36.2%，2017年為38.8%。雖然農藥使用率有所提升，但整體仍然處于較低水平。大部分未被利用的農藥成分通過滲透等方式進去水體，造成地下水重金屬超標。目前，我國水稻、玉米和小麥三大糧食作物的化肥利用率僅為37.8%，而發達國家化肥利用率普遍在50%以上。尤其是氮肥的大量使用，普遍引起了硝酸鹽淋洗現象，造成農村地區生活飲用水硝酸鹽含量超標。此外，農民對于農藥、化肥的使用很不科學，有時會誤將農藥殘液、化肥殘渣倒入灌溉渠道，長期積累下會直接影響到灌溉水質，又由于水體的流動性很強，還會間接污染到農村居民的飲用水。

在全面建設新農村的形勢下，農村畜禽養殖業也不斷蓬勃發展。但農村尚未建立專門的畜禽糞處理廠，大多養殖戶也未出資投入到畜禽糞的凈化處理環節上，使得大量未處理的畜禽養殖污水流入水體。畜禽養殖污水含有大量氮和磷，會引起水體含氧量增高和水體富營養化，最終導致浮游藻類生物迅速繁衍，魚類大量死亡。

2.生活污水

我國農村人口數量大，地域面積廣，是一個巨大的生活污水生產地。據測算，全國農村每年人糞尿排泄物產生量約2.6億噸，生活垃圾2.8億噸，產生的生活污水達90多億噸[4]。農村生活污水主要包括廚房污水、生活洗滌污水和廁所污水等。農村生活污水的排放不同于城市，具有其獨特之處。一是：農村村落之間分布相對散落，各個村莊的污水并沒有集中處理，所以排污面相對較廣。二是：農村生活污水排放的水質特征不穩定，在不同的時段農村排放污水的水質特征具有明顯差異。三是：由于各個地區的農村發展水平不同，發達地區的農村污水排放量較大，而偏遠地區的農村排放的污水量較小，二者之間的污水排放量具有較大的空間差異性。因此，對農村生活污水的收集和處理的難度較高。據統計，全國有1.15萬個鄉、264.5萬個村莊，村莊戶籍人口7.65億人，其中對生活污水進行處理的鄉僅為815 個，占全部鄉的7.1%[5]。在落后的污水處理條件下，絕大部分農村居民將生活污水就近排至門前屋后的溝壑之中，有的則通過暗渠排放至河道而沒有任何凈化處理措施。

3.農村工業污染

近年來，農村地區不斷對外招商引資，由于政策優惠，成本低廉，大批企業紛紛入駐。農村工業為農村人口提供就業崗位，增加農村經濟產值，推動農村經濟蓬勃發展的同時也給農村帶來了前所未有的環境污染問題。特別是一些高消耗、高污染的企業，這些企業大多技術落后、設備陳舊，由于城市環保要求較高，這些企業不得不從城市向農村轉移，嚴重污染了農村環境。另外，部分農村地區工業產值遠高于農業，某些污染企業甚至成為當地農村的龍頭企業，支撐著當地農村的經濟發展。鄉政府一味追求經濟發展，對其環保監管力度不夠，也是農村工業污染嚴重的一個重要原因。

三、農村水污染防治立法存在的問題

1.立法思維依附于城市和工業

農村水環境污染面廣、污染點多且分散，與城市水環境污染狀況存著的巨大差異，同時我國農村面積廣闊，人口眾多，其環境污染的問題應當得到社會與法律的特別關注。然而從現實情況來看，由于歷史、經濟、文化背景的不同，城市和農村的發展差距甚遠，社會資源的分配在不斷地向城市傾斜，城鄉二元結構體制非常明顯。例如，我國在“十二五”期間針對城鎮供水投資達4100億元，對農村的投資卻只有1750億元。在環境保護方面，農村地區環境保護設施落后，農民環保意識弱，而我國水污染防治立法始終以城市和工業為中心，并未有效針對農村水環境污染的特點制定相關法律條文。2015年1月1日起施行的新《環境保護法》共制定了七十條法律條文，其中直接提及農村和農業環境保護規定的僅有第三十三條、第四十九條、和第五十條。2018年1月1日最新施行的《水污染防治法》加大了對農村水污染防治的重視程度，其中第五十二條至五十八條提及了農業和農村水污染防治的問題。雖然法條數量確實有所增加，但從內容上來看，仍然是對農藥、化肥的使用以及農村污水的排放等方面的粗淺規制，規定較為籠統，可操作性差。總整體上來看，我國環境保護立法理念主要是以城市和工業中心，“為城市立法、為工業立法”已成為一種思維定式。如果說現有的制度基本不能適用于農村可能有失武斷,但絕大部分制度是針對城市和工業污染的控制卻是不爭的事實[6]。

2.法律規定粗疏

(1)系統性差，針對性不足

目前，在我國的環境保護法律體系中尚未有專門的農村環境保護法律，有關農村水污染防治的規定零散在以《環境保護法》和《水污染防治法》為主的法律法規和部門規章中。其中大部分內容偏重于城市，對農村水污染的實際現狀不夠重視，針對農村立法的比重較小，關于農村環境保護的監管體制以及適用范圍等方面也缺乏統一的規定。我國環境保護立法工作“重城市，輕農村”，沒有把握好城市、工業以及農村三者之間環境保護的平衡關系，難以在農村建立一種科學、系統、全面的環境保護立法體系。

(2)可操作性低，強制性缺乏

在《水污染防治法》中關于農村水環境保護的規定非常粗疏，可操作性很低，尤其是對農藥、化肥以及農村畜禽污水處理的規定。例如，在《水污染防治法》第五十五條中提到“畜禽養殖場、養殖小區應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環境。”而實際上在我國目前只有少數地區針對畜禽養殖污水制定了排放標準，大部分農村的畜禽養殖排污沒有得到切實有效的法律規制。《水污染防治法》與《農藥安全使用管理條例》均規定要加強對農藥存儲和過期失效農藥的管理，防止造成水污染。但這些規定大多是以引導為主，不僅沒有具體規定如何加強管理農藥、預防農藥污染，也沒有提及違反規定造成環境污染應當如何處罰。可見農村環保法律側重于對農民的指導，缺乏強制性，對于農村環境污染活動的拘束力不足。

3.監管機制缺失

根據《水污染防治法》的規定，水環境保護工作由縣級以上人民政府負責規劃，水污染防治統一由縣級以上人民政府環境主管部門負責監管，主要有交通、水行政、國土資源、衛生、農業、漁業等多個部門，還有重要江河、湖泊的流域水資源保護機構。水環境保護主管部門如此之多，容易造成部門之間職責范圍模糊不清，執法主體不明確等不良后果。在環境立法的“城市中心”主義的背景下，我國農村沒有獨立的水環境管理體制，實際上施行的仍然是城市水環境保護管理體制。目前，我國大部分鄉鎮尚未建立專門的環境保護機構，也沒有專門的環境監管人員。由于農村人口分散和水污染面廣等特點，縣級環保部門的環境監管難以深入農村，對環境污染活動不能及時發現并制止。一些偏遠地區的農村甚至得不到監管，環境污染活動肆意妄為，使得城市化的水環境管理體制在農村施行困難。部分鄉鎮設立環境保護辦公室，但由于鄉政府人力資源有限，環保辦公室負責人大多身兼數職，不能全身心的投入到環境監管工作中,所以農村環境狀況基本是無人監管。

4.農民環境知情權缺失

環境知情權是公眾參與環境保護和行使環境監督權的重要前提，依法保障農民的環境知情權對農村的環境保護有著重要意義[7]。在農村環境形勢日益嚴峻的今天，農民對農村環境狀況缺乏安全感，他們比任何時候都迫切需要了解他們所在農村的環境質量信息。《水污染防治法》規定縣級人民政府應當向社會公布環境保護目標以及水環境質量的相關狀況。但農村地區對環境保護的重視力度不夠，政府環境信息不公開或是公開不充分早已司空見慣，導致大部分農民對所處農村的環境信息一無所知，即使自身環境利益受損也渾然不知。《水污染防治法》規定了任何單位和個人擁有對污染損害水環境的行為的監督和舉報的權利，但廣大農民對于水環境信息的不甚了解，使得他們根本無法及時有效地行使這項權利。

四、國外農村水污染防治經驗

1.美國

美國對于農業水污染的立法非常注重系統性和配套性。1972年的《清潔水法》提出了“最大日負荷總量”的計劃，該法是美國涉及農業面源污染的第一部法律。隨后《清潔水法》的修正案中關于農業面源污染又提出了“農村潔水計劃”。該計劃規定：對于主動采取防治措施積極降低農業面源污染的農民，政府應補貼或是減免稅額。1987年的《水質法》和1989年的《總統水質動議法》都提出要控制農業面源污染，保護水資源免受農藥、化肥的污染。為了控制農藥的生產和使用，美國制定了《聯邦農藥法》，對農藥的成分、雜質含量以及對人體健康的影響等多項數據和指標進行了嚴格要求，同時嚴格控制農藥的生產、流通和使用。美國政府雖然沒有制定統一的化肥法律，但是大部分州都制定了各自的化肥法律，可以說美國的一部分州對于農業面源污染的立法已經相當完備，甚至走在了國家的前面。

2.日本

鑒于城市與農村污水處理模式的不同，除了《環境基本法》、《水污染防治法》等法律外，日本還針對農村污水的特點專門施行了《凈化槽法》。按照《凈化槽法》的規定，在政府補貼下農村每戶安裝凈化槽，單獨處理污水，凈化槽出水穩定且除去率高達90%，污水處理后可直接排放，具有費用低、見效快的特點。日本還不斷推行環境保全型農業，實施了《關于促進高持續性農業生產方式采用的法律》，既保障了農業產量，又兼顧了環境質量。日本還頒布了《肥料管理法》和《家畜排泄物法》等多部法律，加強對農藥、化肥以及畜禽污水的管控。此外，日本對于水環境的保護不僅僅是停留在立法和技術層面上，更加值得借鑒的是日本對于水環境保護理念的宣傳和教育。日本從小學開始就把環境保護作為學生的必修課，他們把環境保護理念當作一種文化來宣傳，使得日本公民的環境保護意識非常強烈，每個人都把保護環境都作為自己義不容辭的責任。

五、我國農村水污染防治立法完善對策

1.轉變立法理念，樹立公平的環境立法價值觀

一部法律的價值定位反映著法律創制和實施的宗旨，對觀念變革、制度創新具有積極意義[8]。公平正義是法律所追求的重要價值，所以在水環境保護立法方面應當同時兼顧城市與農村。目前，我國農村水污染形勢嚴峻，基于環境公平理念，水污染防治立法不應過于關注城市和工業的環境污染狀況，而應打破“為城市和工業立法”的思維固式，全面重視農村水污染防治的問題。在環境保護立法和政策制定上，應當給予農村適當的傾斜，在一些重要的環境保護法律中加大農村水污染防治立法的比重，特別是在《水污染防治法》中，要加大對農村水環境的保護力度，強調發展生態農業的重要性，并積極推廣農村水污染防治技術，結合農村水污染實際情況，有針對性的制定專門的農村水環境保護制度，統籌協調農經濟發展與水環境保護二者之間的關系，實現水污染防治立法城鄉并重的環境公平理念。

2.優化農村水污染防治法律規范

(1)細化法律規定

農村水污染防治法律法規關于農藥、化肥以及畜禽污水等方面的規定過于粗淺，應通過細化現有法律規定，制定國家或者地方強制性標準等方式來加強法律規范的可操作性，將一切農村水污染防治法律規范落到實處。例如，在對農藥、化肥的監管方面，現有法律法規應當明確農民到指定經銷點購買正規農藥、化肥。若不按照說明書規定使用農藥、化肥而造成水污染，應當受到強制性處罰。在畜禽污水管理方面，應當明確規定畜禽養殖密度、規模，強制凈化處理畜禽污水，并嚴格制定污水排放標準，對于未經處理的或者處理不達標的污水禁止排放，同時規定強制性的處罰措施。在飲用水安全方面，也應當制定農村飲用水安全衛生標準以及農村飲用水安全保障制度，定期檢測水體質量，保障農村居民飲用水安全。

(2)加強地方環境立法

環境問題具有明顯的地域性，我國多數農村水污染問題也都具有“地方特色”。目前，我國環境立法基本屬于一種“中央立法主導，地方立法照搬”的立法模式，這種立法模式存在著很大的弊端：行政主導環境治理，缺乏地方經驗的總結，公眾無法參與到環境治理中來[9]。地方政府應當意識到環境保護地方立法的重要性，根據當地農村地域和文化特征制定更具有操作性和實踐性的地方性環境保護法律。特別是在中央環境立法存在規定模糊甚至是立法空白時，地方立法應當在不違反上位法的情況下進行創造性的立法。一部成功的環境保護地方性法律不僅能夠切實有效地治理地方環境問題，還能為中央環境立法提供成熟的地方經驗，積極推動我國環境法制的進程。

3.健全農村水環境監管制度

目前，縣級的環境保護監管部門的已經無法有效地監管廣大而分散的農村地區，為了加強對農村水環境的監管，亟需建立農村水環境保護垂直監管制度。縣級環境監管部門應當根據當地農村水環境監管需求，在不斷加強自身環境監督機構標準化的建設的同時，積極推行水環境監管機構職能下放，通過在各個鄉鎮建立環保所，將環境監管職能覆蓋到廣大農村地區。鄉鎮環保所應具有水環境管理事務方面的統管地位，原有環境分管部門應當積極配合鄉鎮環保所的水環境監管工作，著力打擊農村水污染活動，不斷改善和治理農村水環境。

4.完善環境公眾參與機制

在推行農村水污染防治工作中，農民群眾是國家政策和法律的實施對象，是維持農村水環境質量的主要力量。因此，農村環境信息應當定期對外公布，保障農民群眾的環境知情權。在制定水污染防治法律法規以及有關水環境方面的發展規劃時，應當廣泛而充分地聽取當地農民群眾的意見，了解農民群眾的真實意愿，充分保障其環境決策權。環境治理不僅需要依靠環境監管部門的行政管理，還需要廣大農民群眾的環境監督。環保部門一方面要嚴厲打擊環境違法活動，一方面要鼓勵農民群眾積極行使環境監督權，彌補行政管理手段的不足。在農村地區要不斷加強對環境保護的教育宣傳工作，將環境保護的理念融入農民群眾的生活，積極引導農民群眾樹立農村生態和經濟的可持續發展觀。