論《政府信息公開條例》及其與民事訴訟證據收集制度之協調

趙澤君

一、引言

信息公開制度是一種承認公民對政府擁有和管理的信息有權接觸而政府對這種接觸請求權有答復義務的制度。2007年1月17日，國務院通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《舊條例》）。在我國，80%的社會信息由政府管理，政府是信息的主要生產者、使用者、發布者以及管理者。《舊條例》實施十余年來，不斷遇到新問題，存在諸多需要改進的地方，比如，對公開的范圍、公開的義務主體沒有具體、明確的規定，在實踐中常常對如何理解和適用應當公開的信息和公開的方式引起爭議。有鑒于此，國務院于2017年6月6日公布了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），公開征求意見，并于2019年4月13日通過了修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《新條例》）。與《舊條例》比較，《新條例》的內容更加細致、具體，更具可操作性，但由于受諸多因素的制約和影響，其仍然存在和暴露出諸多需要改進的問題，其中涉及信息公開與民事訴訟法中當事人證據收集制度之間的協調問題。這就不僅需要對我國信息公開制度的現狀、問題、產生原因及其完善的路徑進行反思，而且需要協調其與民事訴訟當事人證據收集制度之間的關系。

二、對我國信息公開制度現狀、問題及其產生原因的梳理

（一）對我國信息公開制度現狀的梳理

近年來政府信息公開的發展速度明顯加快。政府信息公開最早始于觀念比較先進、經濟比較發達的城市，之后由點到面很快擴展到全國各地。《廣州市政府信息公開規定》從2003年1月1日起施行；《汕頭市政務信息公開規定》于2003年6月1日起開始施行；《深圳市行政機關政務公開暫行規定》于2003年12月1日起施行；《上海市政府信息公開規定》于2004年1月20日發布；《成都市政府信息公開規定》于2004年5月1日實施；《杭州市政府信息公開規定》于2004年10月1日起施行。其他各地也緊隨其后在本行政區域內陸續出臺了此類規章制度。

各具地方特色的省、市政府信息公開制度及其實踐探索，對國務院2007年1月17日頒布《政府信息公開條例》起到了促進作用。《舊條例》分5章，共38條，包括總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監督和保障以及附則。其中，有三項主要制度，即政府信息主動公開和依申請公開制度、政府信息公開發布制度以及政府信息公開監督和保障制度得到了確立。盡管《舊條例》界定了政府信息、確立了申請公開的權利主體和義務主體及其職責，也規定了公開的范圍和公開的程序以及對政府信息公開的監督和保障等內容，但在實施中暴露出諸多需要改進的地方，比如申請公開的權利主體和義務主體不明確、公開的范圍不夠具體以及“答非所問”變相回避公開內容等問題。這反映出《舊條例》本身存在較大問題。①王萬華：《開放政府與修改〈政府信息公開條例〉的內容定位》，載《北方法學》2016 年第 6 期。

為此，國務院在2017年6月6日公布了《修訂草案》，經過近兩年的醞釀，終于在2019年4月13日通過了《新條例》。《新條例》亮點頗多，主要有：

第一，降低了依申請公開信息的門檻。《舊條例》在規定政府信息公開請求權主體時，又規定了“可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要”向行政機關申請政府信息的“三需要”門檻，客觀上提升了申請信息公開的條件。為了保障公民、法人或者其他組織能依法獲取政府信息的權利，《新條例》第13條取消了依申請公開的“三需要”門檻，降低了申請政府信息公開的條件。

第二，擴大了主動公開的范圍。《新條例》在列舉的應主動公開的信息中除了保留《舊條例》中原列舉的11項內容外，又增加了4項，即共15項。②參見《舊條例》第10條，《新信息公開條例》第20條。不僅如此，《新條例》還建立了逐步擴大主動公開信息范圍的新機制，這包括：信息公開動態調整機制，即對原不予公開的政府信息，因情勢變化而的，應當公開；③參見《新條例》第18條。依申請公開向主動公開的轉化機制，即多個申請人可以建議行政機關將依申請公開的政府信息納入主動公開的范圍等。④參見《新條例》第44條。

第三，增加了信息公開的方式并強化了互聯網在政府信息公開中的地位。從近幾年政府信息公開的方式看，暴露出的主要問題是方式較為單一和互聯網形同虛設。與我國相比較，政府信息公開在國外已實踐多年，尤其是信息公開比較成熟的美國已建立了比較完善的信息公開網絡技術平臺體系。⑤1994年 6月，美國政府創立了 GPO ACCESS，為美國公眾提供在線政府信息資料庫、寄存圖書館的免費館藏、聯邦機構的檔案及法律文獻等政府信息，成為美國最大的、用戶訪問頻次最高的政府信息網站。網絡技術的發展為公眾在線檢索和獲取政府信息提供了便利，2004年12月《美國政府出版物目錄月刊》保留了網絡版并納入了《美國政府出版物目錄》 （Catalog of U.S.Government Publications）。參見張新民、羅賢春：《我國政府信息公開工作的發展現狀與展望》，載《情報理論與實踐》2008年第6期。為了實現信息公開便利化，我國政府的各個部門紛紛設立了網站，但政府上網的優勢尚未充分發揮出來，很多政府網站形同虛設；相當數量的政府網站只是把一些法律、法規以及政策的條文搬到網上；公開的信息數量少，實用性不強；有的網站成為“作秀”工程，沒有具體信息；公開內容不具體、不完整或答非所問等。針對上述情況，《新條例》從政府信息發布機制角度，規定可以通過政府公報、政府網站或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等途徑公開信息，并專條規定在政府信息公開中需強化互聯網政府信息公開平臺建設。⑥參見《新條例》第8條、第23條和第24條。

此外，《新條例》完善了信息公開的程序性規定，⑦參見《新條例》第51條。并規定行政機關需要為申請和查閱信息的申請人設置政府信息查閱場所、公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等便民措施。⑧參見《新條例》第25條。

（二）對《新條例》存在問題的梳理

第一，申請信息公開的權利主體不明確且范圍狹窄。

在我國，有權申請信息公開的主體為“公民、法人以及其他組織”，非中國國籍的自然人、法人以及其他組織是否有權申請，并不明確。⑨《新條例》第27條規定：除行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以向地方各級人民政府、對外以自己名義履行行政管理職能的縣級以上人民政府部門（含本條例第十條第二款規定的派出機構、內設機構）申請獲取相關政府信息。

國外相關信息公開立法對申請信息的主體資格不加限制，比如美國于1966年制定的《信息公開法》規定：“任何人都可以提出政府信息公開申請，包括個人(包括外國公民)、合伙、公司、協會、外國與國內的政府機關等。”⑩周漢華主編：《外國政府信息公開法律制度比較》，中國法制出版社2003年版，第54頁。可見，美國立法對申請信息公開的權利主體沒有資格上的限制。在加拿大，有權接觸信息的主體范圍也很大，包括加拿大公民以及永久性難民，只要其在提出申請時和給予接觸信息時同時自然地存在于加拿大就可成為接觸信息的申請人，之后又擴大為：出現在加拿大的個人和公司。?趙澤君：《中國與加拿大信息公開制度之比較——兼論我國當事人證據收集制度的完善》，載田平安主編：《比較民事訴訟法論叢（2009年卷）》，法律出版社2009年版，第157頁。“任何人”都可以成為申請信息公開的權利主體的國家還包括：韓國、日本、英國、荷蘭等。?韓國《公共機關信息公開法》第6條：人民有權請求公開信息。日本《信息公開法》第 3 條規定請求權人可以是任何人，既可以是日本國民，也可以是外國人。參見日本《信息公開法》第3條關于“公開請求權”的說明。英國《信息公開法》第1條：任何人均有權請求行政機關公開信息。荷蘭《政府信息法》第3條：任何人均可以向有關負責的行政當局、機構、服務部門或公司提出申請，要求查閱與行政事務有關的文件中所包含的信息。

第二，公開信息的義務主體范圍狹窄，且在公共企事業單位信息公開的程序救濟方面改進不大，甚至有退化之虞。

我國《新條例》第2條，“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”由于此規定沒有對行政機關進行界定，因此，通常的解讀是此處的行政機關應當是各級人民政府，亦即各級行政機關和法律、法規授權的一些具有公共管理職責的單位。但是，依據我國當前特有的政治、經濟體制，政府下屬的各單位、公司以及一些國有壟斷性行業，比如教育、醫療衛生、電信、供電以及供水等有一定行政性權利的公共企事業單位是否有義務公開信息，《舊條例》并不明確，只規定參照執行，?參見《舊條例》第37條。而《新條例》將此作為主管部門的行政監管事項，交由其他相關法律法規和主管部門的文件進行調整，不再參照適用《新條例》，并且規定了公民、法人或者其他社會組織在未能獲取信息時如何進行救濟的規則，但該條規定只是賦予了申請人對公共企事業單位信息公開行為不服的申訴權，而未規定訴訟權。?參見《新信息公開條例》第55條。有鑒于此，《新條例》在對申請人獲取信息的訴訟程序保障方面不僅改進不大，而且有退化之虞。?有學者曾就《修訂草案征求意見稿》單位信息公開問題就擔心有“脫條例化”之險，最終可能會變得“無法可依”。參見彭錞：《公共企事業單位信息公開：現實、理想與路徑》，載《中國法學》2018年第6期。

與國外信息公開制度比較，我國公開信息的義務主體范圍狹窄。而國外信息公開的義務主體不僅廣泛、明確，而且一般是以列舉的方式作出規定。英國2005年實施的《信息自由法》不僅界定了公共機構，并且在目錄明細中對公共機構進行了細致的說明，其公共機構包括中央和地方議會、政府、全國衛生機構、教育機構及接受國家資助的學校、半官方機構和國有企業。?張紅菊：《英國信息公開制度及其特點》，載《中國監察》2009 年第 2 期。在美國，“信息自由法適用于聯邦政府行政機關所擁有的文件。行政機關包括總統行政辦公室，內閣各部，軍事部門，政府控股公司，獨立管制機構以及行政部門設立的其它公營部門”，?周漢華：《美國政府信息公開制度》，載《環球法律評論》2002年第3期。但司法機關、私人企業、聯邦政府的合同方或受資助方等則不包含在內。在加拿大，披露信息的主體是管理信息的政府機構及其代理機構，其行政機構所涉及的公開義務主體的范圍十分廣泛。韓國《信息公開法》把信息公開的義務主體規定為：“國家行政機關、政府投資機關、地方自治團體和其他總統令里規定的機關”，?參見韓國《信息公開法》第 2 條中對信息公開義務主體的說明。還包括“立法機關(國會)、司法機關(大法院、憲法法院等)以及中央選舉委員會等公共機關”。?參見韓國《信息公開法》第 5 章補充規則中對信息公開義務主體的說明。在日本，根據其《信息公開法》第2條、第3條和第8條的規定，信息公開的義務主體可以概括為三類：第一類是一般行政機關，是指在內閣中設置的機關以及由內閣管轄的機關；第二類是特殊機關，包括府、省、廳、委員省廳直屬的機關（比如警察廳、檢察院、國立大學）等；第三類會計檢察院也屬于行政機關。?參見常銳：《韓日政府信息公開制度及對我國的啟示》，載《東北亞論壇》2012年第6期。

第三，政府信息偏重保密，公開程度較低，且公開的信息內容存在矛盾。

“以公開為常態、不公開為例外”的信息公開原則寫入了《新條例》第5條，并對不予公開的政府信息進行了細化和增加，具體包括：依法確定為國家秘密的政府信息；依法禁止公開的政府信息；公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的政府信息；涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息；涉及行政機關內部事務的信息、行政機關在履行行政管理職能過程中的信息以及行政執法案卷信息。[21]參見《新條例》第14條、第15條以及第16條。很顯然，政府信息更加偏重保密，公開程度較低，且政府的自由裁量權限很大。

不僅如此，從我國《新條例》的內容中可以發現，公開的信息內容也存在一定矛盾。該條例對應公開的事項作出了列舉式規定，[22]參見《新條例》第19條、第20條、第21條。而對不予公開的事項雖然作出了細化，但彈性較大，比如“行政機關的內部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執法案卷信息，可以不予公開。”[23]參見《新條例》第16條。此種列舉式規定應公開的事項而彈性地規定不予公開事項的立法模式，預示著可以自由裁量不公開未列舉的事項。其結果就會在具體適用中出現矛盾，并且容易引起爭議，即在倡導公開政府信息的同時，又為行政機關自由選擇不愿公開的信息留下了余地。

與我國相比，因為國外只是從概念角度對公開的信息進行界定，且列舉式地規定了不予公開信息的例外，因此，其公開信息的范圍比我國公開的范圍大得多。比如，在加拿大，接觸信息是原則，豁免接觸信息是例外，并且必須限定于成文法具體列舉的范疇內。[24]加拿大《接觸信息權法》第13至26條列舉式地規定了不予公開的事項，即除了不予公開的事項，其他事項必須一概公開。參見Canada（Information Commissioner）v.Canada（Minister of Employment and Immigration），[1986]3 F.C.63（ T.D.）at 69.因此，在加拿大，除了少數信息諸如商業秘密、個人隱私等不予公開外，其他信息均應當公開。不僅如此，在加拿大，對是否應該豁免而發生訴訟，法院對豁免只作限制性解釋并且存在回旋余地時，則傾向披露信息而非拒絕披露信息一邊。[25]Rubin v.Canada Mortgage and Housing Corp.(1988) ，52D.L.R.(4th) 671 (Fed.C.A.) at678;Canadian Council of Christian Charities v.Canada (Minister of Finance) ，(1999) 4F.C.245 (T.D.) at256，additional reasons [1999] 4C.T.C.45 (Fed.T.D.) .

此外，實踐中政府公開的信息存在“答非所問”的現象使信息公開制度流于表面化、形式化，由此造成在實踐中除了政府通過媒體或者諸如發布公告、布告等方式主動公開信息外，通常情況下申請人通過申請獲得信息公開的目的，不容易得到實現。信息公開的實踐效果與公眾的愿望如此懸殊，難怪公眾對通過信息公開行使參政、議政以及監督政府的權利并不十分關心。對此，不論是《新條例》，還是《舊條例》都沒有作出積極的回應。

（三）我國信息公開制度存在問題的原因

1.對政府信息的最終歸屬權在觀念上存在誤區且對公開政府信息的作用認識不足

作為由少數人組成的管理社會的政府在其產生、管理以及使用信息中所具有的獨立性，使得人們在觀念上往往錯誤地把此類信息的所有權歸于政府，并把公開信息的決定權也理所當然地交給了政府。這其實屬于人們在觀念上的一種誤區，在政府具體運作中產生、管理的信息的最終歸屬權應該屬于公民。這是因為政府是從社會中產生，政府信息是公民授權政府在管理社會中產生的，信息本身也是來自于社會和公民，公民理應具有獲得此類信息的權利。

不可否認的是，近年來政府信息公開的數量有較大增加，政府信息公開的觀念也有了較大的改變，但人們對信息公開所具有的規范行政行為、防止腐敗等重要作用仍認識不足。這就導致了信息公開效果不盡如人意，并造成一些非保密文件難以通過正規渠道及時獲取，最終使公民真正想了解一些與自己切身利益相關的信息仍是困難重重。

2.信息公開不是從權利與義務角度作出的規定且缺乏責任追究機制

雖然公開政府信息具有行政性，但其既是政府部門應該履行的法定義務，也是公民、法人和其他組織依法獲取信息的權利。目前的信息公開不是從政府部門履行義務和實現公民、法人以及其他組織權利的角度進行的，而是權力主導下以滿足行政需要為主要目的的一種行政活動。因此，信息公開似乎不是政府必須履行的義務，政府信息公開立法中沒有對違反或變相違反信息公開制度的責任追究機制。實踐證明，缺少責任追究機制的政府信息公開制度的實施效果會嚴重受損。《新條例》對公民、法人以及其他組織就行政機關“不依法履行政府信息公開義務的”行為或者“在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的”行為所規定的責任追究機制，對行政機關的約束和制裁追究過于粗疏，而行政復議和行政訴訟的利用率也很低，因為大多數民眾對此救濟手段不熟悉且所花成本高、時間也長。[26]參見《新條例》第47條和第51條。

盡管《新條例》第3條規定“各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作。”但由于在許多政府部門內缺乏專門的機構來承擔政府信息公開的統一規劃、部署以及管理，而是由政府中某個部門的人員進行兼職。這也是導致我國信息公開在實踐中出現各種弊端的重要原因之一。

三、對完善我國信息公開制度的思考

（一）總體構想

1．轉變觀念

信息公開比較成熟的國家通常從公民權利與政府義務相結合的角度，既規定公民有申請信息公開的權利，又規定政府有公開信息的義務。在我國，由于當前人們在信息公開的觀念上還存在著誤區或偏差，《新條例》所確立的信息公開是以權力為核心而非以權利為核心，即是否公布信息、在多大尺度上公開以及如何公開是由政府掌控。此種現象“反映了行政公開濃厚的政策性，具有濃厚的清官意識和不確定性”。[27]皮純協、劉飛宇：《論我國行政公開制度的現狀與走向》，載《法學雜志》2002年第1期。因此，此種以政府權力為核心的立法特質與以權利和義務為核心的信息公開的現代觀念是相悖的，必須轉變。

2．改變我國一貫在制定規則時采取的宜粗不宜細做法

我國有許多有關信息安全權的法律和法規，主要分三個層級：國家根本大法即《憲法》；憲法性法律即《保密法》；行政性法律即《計算機信息系統安全保護條例》和《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等。這些法律和法規均規定公民有保守國家秘密、信息安全的義務，而《新條例》第14條也規定：“依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，不予公開。”換言之，不予公開是解決《新條例》與《保密法》等相關規定沖突的一項基本原則。但國家秘密、信息安全等與信息公開之間的界限含糊不清。因此，相關法律和法規應該細化信息保護與信息公開之間的界限，并在涉及不予公開信息的類型和具體事項時應盡量明確、具體，避免政府機關以此為借口封鎖信息。

3．提高信息公開制度立法的法律地位

就信息公開制度的立法位階而言，許多國家盡管也經歷了循序漸進的道路，但為了滿足民眾對信息公開的要求，目前都是由國家的最高立法機關制定。我國的《新條例》只是一個規定，這勢必會影響我國政府信息公開工作的順利進行，因此，應提升這部條例的立法層次，在現有的基礎上，制定我國的《信息公開法》。同時，國家在制定《信息公開法》時應當與修改《保密法》或者制定涉及國家安全、經濟安全以及信息安全等規定聯系在一起。這樣不僅有利于協調其與其他法律、法規之間關系，而且有利于促進相關法律在全國范圍內有效實施。

（二）具體建議

1.放棄對申請信息公開權利主體資格的限制

各國對于信息公開的權利主體資格的立法趨勢主要體現在以下幾個方面：對信息公開的權利主體資格不作限制，無論是對本國公民、組織還是對外國公民、組織均采取無差別對待；對申請公開信息的目的沒有限制，不論是為了商業之用、學術研究還是為了訴訟之用，均不受影響。[28]張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社2003年版，第124～128頁。由此看來，對信息公開的權利主體不作限制是一種趨勢。為了有利于保障公民權利的正常行使和在一定范圍內對行政機關的行為進行監督，針對我國申請信息公開的權利主體不明確和范圍狹窄的弊端，未來的應然之舉是放棄對申請信息公開權利主體資格的限制。

2.明確信息公開的義務主體并適當擴大其范圍

不論是英美國家，還是韓日等大陸法系國家，其立法所確立的信息公開義務主體明確、范圍廣泛，不僅包括了行政機關，也包括了具有一定行政職能的公共事業單位。我國《舊條例》第2條不僅沒有對行政機關進行界定，而且根據其37條，對公共企事業單位信息公開所作出的是“參照本條例執行”，[29]參見《舊條例》第37條規定“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行”。使得有一定行政性權利的企事業單位是否有義務公開信息，很不明確。更重要的，修改后的《新條例》刪除了“參照執行”，將其改為“依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行”，并授權“全國政府信息公開工作主管部門根據實際需要可以制定專門的規定”。[30]參見《新條例》第55條。這種“脫條例化”改革切斷了行政主體和非行政主體信息公開制度之間的連接點，并非是推進我國公共企事業單位信息公開工作的正確方向。[31]彭錞：《公共企事業單位信息公開：現實、理想與路徑》，載《中國法學》2018年第6期。過去10年對第37條的落實情況不理想，并非因為“參照執行”使相關履行信息公開義務的單位負擔過重，恰恰相反，“參照執行”此種不明確的規定造成了實踐中的做法并不一致。因此，正確的變革應該是明確把公共企事業單位作為適用《新條例》的信息公開的義務主體。

3.對信息公開的內容采取概括加例外的方法

如前所述，對應予公開的信息采取概括性界定而對不予公開的信息采取列舉細化是國外通常的做法。此種做法有利于擴大應予公開信息的范圍。針對我國公開的信息內容存在矛盾和只是概括性地增加、細化了不予公開事項的做法而容易在實施中引起爭議并可能出現為行政機關對不想對外公開的信息流下余地等弊端，我國應該增加信息公開內容的廣度和深度。具體做法是，對信息公開的內容應采取概括加例外的方法，即對應公開的信息應采取概括性界定，對不予公開的信息應該列舉，而不是相反。

4.建立統一集中的政府信息公開目錄體系和統一的網絡服務平臺

政府的大部分信息被置于封閉式或半封閉式狀態是我國當下信息公開的主要特點。許多處于閑置或者半閑置狀態的信息公開網站，沒有發揮出信息服務的功能，有的網站變成了標榜政績的“面子工程”。

而國外關于信息公開的法律，經歷了漫長而又循序漸進的道路，特別是美國在行政立法方面是較早開展政府信息公開的國家。美國的信息公開立法最早可追溯至20世紀中葉，其立法、行政、司法三大系統的政府信息數據庫、政府出版物國家書目庫、各聯邦政府機構的信息目錄及其檢索、查閱平臺愈來愈健全。為了節省費用、提高效率，處于起步階段的我國政府信息公開制度，應該與時俱進，不僅需要賦予電子信息與紙質信息相同的地位，而且應該在整個行政體系內建立起各自獨立的政府信息公開目錄及其網絡服務平臺。

四、信息公開制度與民事訴訟證據收集制度之關系及其協調

（一）信息公開制度與民事訴訟證據收集制度之關系

1.域外國家信息公開與證據開示程序關系之解讀

按照英美國家的解釋，證據開示程序是民事訴訟當事人獲取和持有與案件有關情報的方法，[32]Jack H.Friedenthel，Mary Kay，Arthur R.Miller，Civil Procedure，Second Edition，West Publishing Co.378～379 (1993).其設立的目的，不僅是通過當事人之間的信息交流來確定爭點、排除無爭議的事項進入訴訟以及實現集中審理，更重要的是，授權當事人通過對方當事人獲取證據，從而使當事人參與訴訟更具實質意義。

實際上，依據相關信息公開制度獲取的信息不同于依據證據開示程序獲得的書證信息。提出信息申請可以根據任何理由，也可以沒有任何理由，而申請證據開示必須有一定的理由和條件，此其一。其二，法律依據不同：申請政府信息的依據是調整信息公開的行政性法律制度，而申請證據開示的法律是訴訟制度。其三，兩者的目的不同：信息權法的主要目的是保障公民獲得所需信息以實現實質性地參與民主進程和保障政治家和行政官員對公民負責。[33]Per laForest J.in Dagg v.Canada (Minister of Finance)，2S.C.R.403 at para.61.最后，獲取的方法不同：公眾獲得政府信息有例外，但例外是有限的、具體的以及對是否公開的裁決應獨立于政府進行復查，在證據開示程序中，當事人可以通過法院向對方當事人或者證人簽發傳票獲取文書而不需要依據有關信息公開法或隱私權法獲取。

雖然申請信息公開不同于申請證據開示，但當事人依據相關信息公開法律提出信息申請，有助于其獲取訴訟中的文書證據資料，而且信息公開程度影響著當事人收集證據的能力。這是因為：

其一，在當事人無法依據證據開示程序獲取與訴訟相關信息的情況下，可以依據相關信息公開的法律來獲取政府記錄和信息作為證據應用。正因為如此，在美國，“民事與刑事訴訟實踐中，信息申請者往往能夠成功地以信息自由法的手段來代替或者補充證據開示程序。”[34]同注?。在加拿大，若沒有相反的規定，依據有關信息公開法律所獲取的信息不只限于證據開示程序中的記載資料。[35]The Litigator’s Use of Freedom of Information，Holly Harris Privacy Commissioner of Canada.

其二，當事人申請信息公開，在主體上適用于所有公民或法人，不只限于訴訟過程中的法院、當事人及其律師，在適用時間上不僅可以適用在訴訟之前，也可以適用于訴訟中。與此不同，證據開示程序僅適用于訴訟中法院、當事人及其律師。加拿大與英美法系其他國家一樣，雖然允許潛在的當事人在起訴前通過申請證據開示獲取信息資料以備起訴之用，但適用訴前證據開示程序是有限的，即訴前證據開示程序不是被用來作為一種確定訴訟案件是否存在的手段，而是其只有在確定訴訟可以成立的前提下才能適用。[36]In Benner v.Walker Ambulance Co.，118 Ohio App.3d 341，692N.E.2d 1053 (1997).

其三，依據信息公開法律所獲取的信息是政府機構控制和管理的信息，證據開示程序僅僅向對方當事人和第三人獲取其所掌握的與案件相關聯的信息資料。因此，如果當事人所要獲取的信息，不在對方當事人或第三人掌控，或者雖在其掌握而基于豁免權不愿開示的情況下，當事人可以依據相關的信息公開法獲取該信息。

最后，由于信息公開有利于促進政府工作，使其更有效、更民主和更負責任，因此，政府信息公開范圍的擴大是一種立法趨勢和潮流。比如，加拿大《接觸信息權法》第25條就體現了這種立法精神：“不論本法是否有其他規定，在政府機構負責人收到申請接觸依據本法規定的檔案且因該檔案所包含信息或其他材料而有權拒絕披露該檔案時，該機構負責人應披露檔案中未包含且可以合理地與所包含的上述信息或材料進行分割的檔案部分”。也就是說，加拿大信息公開程度較高，雖然部分記錄免于披露，但“可以合理分割”的部分必須披露。這無疑有助于擴展和提升當事人證據收集的渠道和能力。

2.我國的信息公開與證據交換關系之解讀

我國《民事訴訟法》第49條規定，當事人有權收集、提供證據，[37]參見《民事訴訟法》第49條。第61條對訴訟代理人收集調查證據權利作出了規定，即“代理訴訟的律師和其他訴訟代理人有權調查收集證據，可以查閱本案有關材料”，但上述兩條均未具體規定訴訟當事人及其訴訟代理人到底如何行使收集和調查證據的權利，因此，此類規定實際上沒有完全被“激活”。

為了增強當事人收集證據的能力，最高人民法院于2001年12月6日通過的《關于民事訴訟證據的若干規定》（以下簡稱《證據規定》）確立了“證據交換”。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第99條和第103條對證據交換又作了修改。證據交換制度是當事人收集證據的一種重要途徑。也就是說，我國的證據交換制度類似于英美法系國家民事訴訟中的證據開示，是當事人行使收集證據權的重要制度。差異在于，證據交換制度沒有規定強制對方當事人或第三人開示其所持有證據的內容。很顯然，我國證據交換所具有的收集證據的功能是有限的，當事人享有的取證權在很大程度上仍處于被“弱化”的狀態。

不難發現，《新條例》所確立的信息公開制度與證據交換制度存在很大的不同：其一，兩者的目的不同。信息公開制度，不僅為社會公眾提供了獲取政府信息資源的機會和途徑，促使政府機關及其工作人員依法行政，規范和加大政府行政工作的透明度，又促進了公民知情權得以實現，保障了公民的合法權益；證據交換程序的目的是強化當事人舉證能力與責任、抑制庭審突襲、強化庭審功能以及提高庭審效率。其二，兩者的法律性質不同。信息公開制度屬于法律制度；證據交換程序屬于訴訟制度。其三，兩者的適用對象不同。信息公開制度適用于所有公民或法人，不只限于訴訟過程中的法院、當事人及其律師；而證據交換只發生在訴訟過程中，只適用于法院、訴訟當事人及其律師。其四，獲取信息的來源不同。通過信息公開制度獲取的信息，只能是向生產、掌握和管理信息的政府等機構申請；而通過證據交換獲取信息，只能向對方當事人或第三人提出獲取。其五，獲取信息的范圍不同。根據公民或法人可以申請接觸除不予公開以外的所有政府等機構所掌握的信息；而證據交換所獲取的信息只能是與訴訟標的或訴訟爭議有關的信息。最后，通過信息公開制度和證據交換制度獲取信息的程序、限制以及救濟途徑等也存在很大差異。

盡管信息公開制度與民事訴訟中證據交換制度在立法目的、性質、信息來源以及獲取信息的程序等方面存在不同，但信息公開程度與當事人證據收集的能力有著密切的關系。《新條例》有助于訴訟當事人從行政機關等機構收集證據，反過來又促進了證據交換。與其他國家比較，由于我國《新條例》本身存在的問題，特別是信息公開程度不高，這些并不利于改善我國當事人證據收集能力。

（二）未來對我國《新條例》的修改及其與我國民事訴訟證據收集制度的協調

從完善我國當事人證據收集制度的視角看，未來修改我國《新條例》時如何協調與我國《民事訴訟法》及其相關司法解釋之間關系是不容回避的現實問題。

其一，有必要制定《信息公開法》并對政府信息的表現形式、信息公開范圍以及信息公開與豁免之間的界限作進一步的界定。

在我國，究竟什么是政府信息？政府信息的表現形式有哪些？如何界定和協調信息公開與豁免之間的界限等？這些基本問題在理論上仍然不是十分明確。

我國《新條例》第2條規定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”但是，該條未明確信息的具體表現形式，特別是在《民事訴訟法》及其相關司法解釋對法院調查收集證據職能弱化和當事人取證權利虛化的情況下，當事人及其代理人在收集與案件爭議有關的政府信息時，很難避免政府機關以此為借口封鎖信息，或者更有甚者為了使文件難以被發現或為了否決申請人獲得文件而可能出現故意毀損、改變或隱匿記錄的情況。我國學界在有關政府信息公開的論述中，大多數學者主張，除了法律規定保密信息以外的所有信息均應一律公開。然而，此種觀點仍然沒有回答究竟哪些行政機關應當公開哪些政府信息，[38]韓大元、楊士林：《論行政信息的主動公開制度》，載《河南省政法管理干部學院學報》2004年第2期。特別是《新條例》對不予公開的政府信息細化和增加了的情況下，針對政府信息的表現形式、公開信息的范圍問題以及如何更有效地強化和擴大對拒絕公開信息的行為進行司法救濟，在理論上需要作出回應。從此角度而言，至少《新條例》不應該讓公共企事業單位與社會公共事務管理密切相關的信息公開行為豁免司法審查。[39]其實，在當前司法實踐中，已有大量案例認可了對公共企事業單位的信息公開行為不服，申請人可以提起行政訴訟。此外，為了有效保障公民申請信息公開權，民眾要樹立權利意識，立法應該對政府等有關單位不履行公開信息義務的行為建立完善的監督機制，而司法監督機制尤其重要。

其二，有必要修改《民事訴訟法》及其司法解釋中的相關規定，使其與《新條例》在涉及獲取相同信息時能夠相互銜接和配合。

我國《民事訴訟法》第64條對法院依職權調查收集證據的條件規定了兩種情形：第一種情形是當事人及其代理人“因客觀原因不能自行收集的證據”，人民法院應當調查收集；另一種是人民法院認為“審理案件需要的證據”，人民法院應當調查收集。[40]參見我國《民事訴訟法》第64條。但《民事訴訟法》對何為“因客觀原因不能自行收集的證據”以及何為“審理案件需要的證據”并未進一步明確。《證據規定》第17條和第15條分別對此進行了解釋，即“因客觀原因不能自行收集的證據”主要是指“申請調查收集的證據屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調取的檔案材料”或者“涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料”等，[41]參見最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第17條。而“審理案件需要的證據”是指“涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的事實”或者“涉及依職權追加當事人、中止訴訟、終結訴訟、回避等與實體爭議無關的程序事項。”[42]參見最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》第15條。《民訴法解釋》第94條對《民事訴訟法》第64條“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據”所作的界定和細化，基本沿用了《證據規定》第17條的規定。《民訴法解釋》第96條沿用了《證據規定》第15條的思路，對《民事訴訟法》第64條“人民法院認為審理案件需要的證據”所規定的內容進行了修改，將“可能有損他人合法權益”修改為“當事人有惡意串通損害他人合法權益可能的”，并增加了“涉及身份關系的”和“涉及民事訴訟法第55條規定訴訟的公益訴訟的”情形。

我國《民事訴訟法》及其相關司法解釋對法官調查收集證據范圍的規定，即對人民法院認為“審理需要的證據的范圍”和對于“客觀原因”的范圍和條件的規定，與我國《新條例》中的某些內容發生抵觸和沖突，即我國《新條例》涉及政府機關保存的檔案材料有可能不屬于當事人因客觀原因無法收集的證據范疇之列，因為當事人或其律師可以據此自行獲取此類信息材料，無需申請法院調查。但是，我國信息公開制度才剛剛起步，當行政機構對申請人所請求披露的與訴訟相關的檔案信息不予披露時，申請人只能由主管部門提出督促整改或者通報批評或者只能采取投訴、舉報、申請行政復議或者提起行政訴訟，[43]《新信息公開條例》第47條和第51條。這對在訴訟中當事人而言往往是因時過境遷而處于不利的訴訟境地，最終會導致當事人在收集證據問題上處于兩難的境地，即自行收集難和申請法院收集調查難。換言之，我國《新條例》只是在一定程度上有利于提高目前當事人及其代理人收集證據的能力，這種對當事人收集證據能力的提高只是一種量的改變，沒有發生質的變化。更何況，依據《新信息公開條例》獲取信息的權利屬于憲法性權利，即公民的知情權，而當事人因客觀原因無法收集證據信息而享有的申請人民法院調查取證的權利屬于訴訟權利。因此，在民事訴訟中建立比較完備的當事人證據收集機制之前，不能以訴訟中所涉及證據信息可以依據《新條例》獲取的信息相同為由，就剝奪當事人申請人民法院調查收集此類信息材料的權利。這就需要修改《民事訴訟法》及其相關司法解釋以避免其與《新條例》涉及相同信息時出現理解上的沖突和矛盾。具體修改意見是，在界定“因客觀原因”的《證據規定》第17條和《民訴法解釋》第94條中增加一款，即不能因為證據由國家有關部門保存，當事人及其訴訟代理人可以依據《信息條例》查閱調取而剝奪當事人及其訴訟代理人申請人民法院調查收集的權利。

其三，有必要進一步擴大政府信息公開的范圍。如何保障當事人收集證據是目前我國民事訴訟證據制度中亟需解決的問題。就信息公開與民事訴訟證據收集和調查之關系而言，兩者雖然不能等同或互相取代，但正如前文所述，《新條例》確立的信息公開制度有助于減輕當事人收集證據時對法院的依賴性，一定程度上會緩解我國民事訴訟當事人在訴訟中的舉證困難。這是因為當事人“因客觀原因不能自行收集證據”的原因主要是當事人及其訴訟代理人的收集證據權受到了限制。因此，為了打破當事人舉證對法院的依賴性，擴充當事人及其訴訟代理人收集證據的渠道，修改《新條例》或制定《信息公開法》時需要進一步擴大政府信息公開的范圍，從而使立法上所確立的當事人收集證據的權利能夠被“激活”。

五、結語

政府信息公開制度既是開放政府的制度基礎和發展趨勢，也是落實公民知情權此種憲法性權利的必然要求。與域外國家的信息公開制度相比較，我國信息公開制度還是存在較大的差距。隨著我國信息化發展和公眾對政府信息公開需求的不斷增長，政府信息公開的內容會逐步增加。因此，《新條例》在未來修改時可以先選擇性地借鑒其他國家的做法，然后探索出符合我國國情的信息公開制度，這是健全我國信息公開制度的必由之路。

盡管信息公開增強了當事人收集證據的能力，與此相關，在收集證據主體上，當事人依賴法院收集證據會逐漸退出歷史，即由當事人依賴法院收集證據向當事人擁有獨立收集證據權轉變，但《新條例》只授權申請人獲取行政機關所持有的信息，且我國信息公開程度不高，沒有從根本上提升和改變當事人的證據收集能力。當事人自行收集證據在立法上還缺乏充分的程序性保障，要改變當事人收集證據權利虛化狀態，在收集證據方法和手段上需要實行多元化。因此，為了避免對司法解釋中所確立的“客觀原因”在理解和適用上發生歧義，立法上應該規定，不得以所需要證據信息屬于政府信息公開之列為由而理解為不屬于“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據”范疇，從而剝奪當事人申請法院調查取證的權利。