商業銀行參與PPP項目的模式及對策

(北京工商大學 北京 100048)

2014年以來，中國經濟發展進入新常態，在這個重要戰略機遇期，政府逐漸難以滿足對以基礎設施為代表的公共產品的需求，政府與社會資本合作(PPP)模式的出現符合當前供給側改革的要求，PPP進入了快速發展時期。商業銀行作為中國金融核心機構，一直在PPP領域中發揮著極為重要的作用。商業銀行與PPP模式存在著高度的契合性，其參與PPP項目是眾望所歸。

一、商業銀行參與PPP項目的主要方式

商業銀行一直都是PPP項目重要的資金來源。PPP項目資金需求量大(截至2018年6月，平均投資額高達16.36億元)、投資期限較長(一般為10-30年)，如此巨大的資金需求僅通過政府和社會資本方難以滿足，需要金融機構尤其是商業銀行的介入。以下是商業銀行可采用的主要模式。

(一)傳統貸款模式

貸款是商業銀行最傳統、最主要的業務模式，項目公司可將特許經營權和固定資產用于質押從而向銀行申請貸款，并將其用于項目建設和社會資本退出。商業銀行通過貸款間接參與PPP項目，通常是以項目產生的現金流和政府可行性缺口補貼作為還款的主要來源，獲得固定利息收入，而不享有項目資產增值、分紅等收入，也不參與項目日常的經營管理。商業銀行貸款受監管要求較高，審查較嚴格，對資金的安全性要求要高于收益性，因此對PPP項目本身的質量和收益性、項目參與方的信譽和實力要求較高。

(二)資本金模式

PPP項目投資規模大，無論是大型央企和國企(資產負債率較高)，還是民營資本(規模較小)，均難以承受前期一次性的出資壓力，需要商業銀行在項目初期參與項目資本金的募集，提供資金支持。在我國當前的政策環境下，商業銀行不能直接對公司進行股權投資，但可以通過以下方式參與項目資本金的籌集。

1.投貸聯動。投貸聯動是指商業銀行在參與PPP項目時，既可以向項目公司發放貸款，又可以運用投行資金對PPP項目公司進行股權投資從而成為公司的股東，商業銀行可以獲得參與PPP項目的運營管理的權利，不僅能獲得貸款利息，還能從股東分紅或資本增值中獲利，既能調整收入結構，又能降低傳統貸款模式的風險。具體而言，商業銀行利用旗下投行子公司進行直接股權投資，投行資金與貸款資金相互聯動，提高項目管理和資金運作效率。

2.理財對接PPP產業基金。PPP產業基金興起于2014年，按其類型可以分為公司型、契約型、有限合伙型PPP產業基金，因其結構化和杠桿效應的優勢，成為了商業銀行進行項目資本金融資的主要形式。PPP產業基金的資金不體現在資產負債表上，減少了對社會資本方資本結構和項目再融資的影響，同時資金退出渠道也更加靈活。PPP產業基金在實際應用中一般會采用“項目公司的注冊資本金”和“股東借款”兩種方式，也即“小股大債”，同時還存在著“多層嵌套”等問題，亟需改進方案。

(三)資產證券化模式

現有PPP項目主要集中在基礎設建設領域，且多采用政府付費或者政府可行性補貼的方式，對于資產質量好、政府信譽較高的項目，一般能夠產生穩定的現金流，安全性高，商業銀行可以項目的特許經營權或收益權為擔保，通過發行和承銷資產證券化產品的方式為PPP項目提供融資或者退出渠道，并收取手續費作為收入[2]。銀行也可以通過資管、信托等表外資金購買市場上的PPP資產證券化產品，間接參與PPP項目。

(四)綜合金融服務模式

商業銀行在投融資、財務會計、風險管理等多方面具有政府和其他社會資本方無法比擬的優勢，可以綜合運用自身的專業能力，在PPP項目的整個生命周期中提供全方位的金融服務。在項目準備階段，商業銀行可為PPP項目提供特許經營權顧問、工程造價咨詢、方案制定、投融資交易結構設計等金融顧問業務；在項目執行階段，既可以為PPP提供資金托管、支付結算和匯兌等現金服務，也可以提供融資租賃等金融服務；在項目移交階段，可為項目公司上市或股權轉讓提供方案設計等財務咨詢服務。除了現有業務外，商業銀行也可以利用金融創新開發新的業務范疇，既有利于PPP的發展，也有利于商業銀行自身的發展。

二、商業銀行參與PPP項目的優勢和劣勢

商業銀行參與PPP項目可以充分發揮其資金配置的能力，引導資金投向，同時運用投行思維，將金融服務落實到PPP項目的整個生命周期中。我國的商業銀行面臨著經濟下行和互聯網金融的雙重沖擊，存貸總量和利潤率均面臨著下滑壓力，亟需其他金融業務的綜合發展，PPP也是商業銀行新的業務選擇。下面，本文將從政策、經濟性、社會需求、技術四個方面入手，全面、系統地分析商業銀行參與PPP的優勢和劣勢。

(一)商業銀行參與PPP項目的優勢

1.政策優勢。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的發布是PPP興起的開端，該文件規定PPP項目可通過銀行貸款、項目收益債、資產證券化等市場化方式舉債①。隨后，財金[2014]76號、國發辦[2015]42號、財金[2015]57號、財預[2017]50號、財預[2017]87號、財辦金[2017]92號等一系列政策文件的出臺構建起了PPP模式的政策基礎，也為商業銀行進入PPP指引了方向。在經歷了2017年的PPP政策寒冬后，隨著《資管新規》、《理財新規》正式發布，PPP也將迎來較為穩定的政策環境。《商業銀行理財子公司管理辦法》出臺后，各大商業銀行爭先進軍理財子公司，將為PPP帶來了新的資金來源。

2.經濟性優勢。商業銀行是中國最大的金融機構，與基金、資管、證券公司相比，商業銀行能夠以低成本聚集社會閑散資金以滿足PPP項目巨大的資金需求。值得一提的是，受到互聯網金融、利率市場化以及經濟增速放緩的沖擊，商業銀行急需新的利潤來源，PPP項目的收益穩定且風險較小，正好符合其需求。商業銀行不僅為PPP帶來了資金，也將帶動周邊產業甚至地區經濟的未來發展，滿足了銀行與PPP當前發展的需要，也為商業銀行帶來更多的業務機會。

3.社會需求優勢。第一，在PPP項目的整個生命周期內都需要大量的資金支持，需要商業銀行參與進來提供融資服務；第二，PPP模式多用于基礎設施建設領域，這些項目與社會公眾的自身利益密切相關，商業銀行參與其中能夠帶來更好地服務和更高效率，乃眾望所歸；第三，目前中國處于經濟結構調整和經濟下行的雙重壓力下，市場上缺乏優質的資產，相對的，商業銀行可根據項目特征靈活設計開發資產證券化等產品，滿足市場的投資需求。

4.技術優勢。在PPP之前，以四大行為首的商業銀行已經在基礎設施建設融資方面積累了足夠的經驗，也培育了專業的人才隊伍。因此，商業銀行在進入PPP項目能夠快速調整，既可以提供傳統的貸款融資、財務顧問、支付結算等服務，也可以通過集團化運作提供投貸聯動、承銷資產證券化和項目收益債等業務，充分發揮商業銀行綜合金融服務機構的優勢。

(二)商業銀行參與PPP項目的劣勢

1.政策劣勢。第一，根據《固定資產貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》、《項目融資業務指引》[1]，商業銀行的資產負債表內的資產只能是實貸實付，或委托付款，而對于保險資金、信托資金等則沒有這樣的限制；第二，2017年11月，《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》②、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫的通知》③、《資管新規意見稿》相繼發布，嚴格規范地方政府和國企央企的投融資行為，規范銀行資產管理和理財業務，使得商業銀行參與PPP項目的機會與渠道減少；第三，PPP模式在我國仍處于推廣階段，尚缺少完善的法律支撐，商業銀行在PPP項目中的利益缺少強有力的法律保障。

2.經濟性劣勢。商業銀行所提供的理財產品的期限一般不會超過五年，而PPP項目的期限至少為十年，理財資金參與PPP項目會出現嚴重的期限錯配問題。商業銀行雖然在投融資、財務管理、風險控制等領域存在優勢，但項目的具體運營以及政府可行性補貼的到位情況并非商業銀行能夠把控，如果在這些環節中存在差錯，商業銀行的收益難以保障。

3.社會需求劣勢。首先，PPP項目多為基礎設施建設，帶有公益屬性，期限較長且收益低，以此為基礎設計的金融產品也帶有這些屬性，對投資者的吸引力并不高，而收益較好的項目并不缺少投資者，一般不需要采用PPP模式；其次，與商業銀行相比，保險資金尤其是壽險以及政策性銀行能夠提供期限更長、成本更低的資金，對商業銀行的資金產生一定的替代作用。

4.技術劣勢。商業銀行的風控較為嚴格、授信條件高，要求一定的增信和擔保措施，雖然對風險控制較為有利，但對于像項目公司這種剛成立的公司則較難取得銀行的資金支持。相對于證券公司來說，商業銀行對現金流、收益率等指標的評估有所欠缺，設計PPP資產證券化和項目收益債的能力相對較弱，可能會錯失這方面的業務機會。

三、對策建議

(一)加強商業銀行自身風險控制能力

安全性是商業銀行經營的重要原則，良好的風險管理是安全性的保障。PPP項目不同于簡單的借貸關系，具有自身的風險特征，商業銀行在參與PPP項目時，要建立專門的風險識別、評估、監測和控制體系。PPP項目從發起、建設到移交是一個完整的融資流程，各個階段之間相互關聯，商業銀行在提供金融服務時，應具備全流程、全生命周期服務的意識，風險控制應貫徹在整個PPP項目中。在項目前期，銀行應與政府和社會資本方充分協商，明確各方責任，建立起合理的風險分擔機制。最后，商業銀行應培養一批專業的PPP風險管理人才，進而成立針對PPP項目的風險管理部門或集團內部機構，當然也可以引進國外的風險管理人才或與有相關經驗的機構合作，提高風險控制能力。

(二)綜合考察政府、社會資本方的信用和實力

政府和社會資本是PPP項目最重要的組成部分，這兩者的信用和實力不僅表現在其擁有較強的決策和工作能力或良好的財政狀況，還應具備優秀的合同意識和契約精神。商業銀行考察時應考慮以下方面：第一，要對項目所在地的區域經濟發展、財政狀況、引資政策、產業結構、政府信用狀況有充分的了解和調研。第二，準確評估社會資本方的經營盈利狀況、資本結構情況、企業文化以及在本行業和本地區的地位等。如果地方政府和社會資本涉及到重大負面案件，或者得不到公眾的信任，就說明項目存在較高的風險，商業銀行應謹慎進入。在選擇項目參與方時，可以優先接受擁有較為豐富的相關項目的投融資、開發、建設及運營經驗的合作伙伴。值得一提的是，近幾年民營企業在很多領域成就不菲，再加上國家多次公開支持民營企業參與基礎設施建設，有可能的話可以優先選擇優秀的民企。

(三)創新PPP相關金融產品和服務

1.銀行理財子公司對接PPP產業基金。2018年12月2日，銀保監會正式發布實施《商業銀行理財子公司管理辦法》，銀行理財應以合法、規范形式支持實體經濟發展。

銀行理財子公司可以“獨立”的身份進入市場，可開展直接投資股票、發行分級理財產品、可與合規私募進行理財合作、進行一些非標業務投資，能夠有效消除理財業務的多層嵌套。同時，《辦法》不再設置理財產品銷售起點金額、放松銷售渠道、取消了對理財子公司投資非標債券類資產4%的限制，對于PPP也是一個利好。同時，理財子公司可發行分級理財產品，雖然PPP產業基金對PPP的要求較為嚴格，但綜合理財產品和產業基金，投資者就擁有了更多的選擇權，對產業基金的投資者更加具有吸引力。當然，理財子公司對接PPP產業基金尚未進入實踐，在應用前要做好風險的控制，開發構建專門的風險模型，并可運用金融科技的力量通過自動化控制風險，將風險管理貫穿到每一個環節。

2.近年來，融資租賃作為一種嶄新的PPP融資模式被廣泛關注。PPP項目往往涉及大量的基礎設施投入，可以以這些設備進行融資租賃，拓寬融資渠道，盤活資產。融資租賃參與PPP項目具有以下優勢：第一，融資期限匹配度高，且可分階段投入項目中，以匹配PPP項目期限；第二，融資安全性高，融資租賃公司保有租賃物的所有權，公司可以出售租賃物彌補損失；第三，融資額度高、資金投放及時，融資租賃公司參與PPP項目時多使用自有資金，審核相對簡單快捷，若項目中固定資產較多，甚至可以實現100%融資覆蓋。

商業銀行可設立融資租賃子公司，間接參與PPP項目。融資租賃的過程一般為“建設-租賃-移交”，具體而言，在項目建設階段，融資租賃子公司以項目在建工程或擬采購設備等未來固定資產作為標的物，給PPP項目公司提供融資，解決其前期投入建設或購置大型設備的融資難題，并分期回收年金，到期也可由PPP項目公司購買獲得標的物所有權；在項目執行階段，融資租賃子公司可以參與項目公司原材料和設備的采購，但這種方式主要應用于需要采購高價值大型設備的PPP項目，如交通運輸、環境保護、醫療衛生等領域。

(四)設計合理的退出機制

PPP項目的期限較長，商業銀行出于流動性需求的原因，大多數希望能夠階段性參與PPP項目，因此會希望有暢通的退出渠道。以PPP產業基金為例，目前采用PPP產業基金模式共有4種退出方式：公開上市、股權回購、項目清算、資產證券化，在項目談判時，應充分結合PPP項目的實際，制定退出方案。在以政府為主導的PPP項目中，應選擇選擇政府或者相關企業進行回購的方式進行資金的退出。而以環保項目、科技創新支持等可以通過公司上市等方式進行退出的，可選擇相關行業上市公司作為普通合伙人(GP)，通過資產證券化、IPO等途徑實現優先級資本(LP)的退出，吸引長期投資者進入PPP項目。

【注釋】

①國發[2014]43號文

②國資發財管[2017]192號文

③財辦金[2017]92號文