監察體制改革背景下的檢察機關職能體系重塑

(四川大學 四川 成都 610207)

2018年3月憲法修正案通過，檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位并未改變，因此，檢察機關的具體職能要以定位為前提，正確認識監察體制改革給檢察職能帶來的各種影響予以重構，增強檢察機關的公正性、獨立性和權威性。2018年12月4日，最高人民檢察院檢察長張軍在出席最高人民檢察院舉辦的第26次檢察開放日活動時介紹道：“檢察機關具有刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟四大檢察職能，最高檢正在推進檢察機關內設機構改革，以實現四大檢察職能的全面充分平衡發展”。

一、刑事檢察

第一，刑事公訴職能。刑事公訴是各國檢察機關享有的基本職能，也是我國檢察機關的核心職能，監察體制改革后公訴職能的主體性地位愈發凸顯，有定罪公訴、量刑公訴、程序性公訴以及違法所得沒收之訴四種基本形態。刑事公訴在解構刑事審判監督權方面，要順應以審判為中心的訴訟制度改革的要求，構建以證據為核心的刑事指控體系，加強取證指導和證據審查。在充分行使起訴裁量權方面，在建立一支高質量的檢察隊伍基礎上，根據2012年修改的刑事訴訟法，重點保障檢察官在犯罪嫌疑人沒有犯罪事實不起訴、未成年人附條件不起訴、當事人和解后的不起訴三種情形下的裁量權行使。

第二，批準逮捕職能。根據《2019年最高人民檢察院工作報告》顯示，全國檢察機關共批準逮捕各類犯罪嫌疑人1056616人，同比下降2.3%。審查批捕中對群眾深惡痛絕的涉黑涉惡犯罪要秉持“從嚴從快批捕起訴”的方針，堅持嚴肅追查“保護傘”，最大限度地避免掃黑擴大化、辦案下指標的問題。

第三，偵查職能。檢察機關的偵查職能分為兩部分，審查公安機關移送的普通刑事案件時的自行偵查權和審查監察委員會移送的職務犯罪案件時的自行偵查權，分別規定在刑事訴訟法和監察法中。值得注意的是，職務犯罪案件的自行偵查與一般刑事犯罪案件的自行偵查有所不同，應優先退回補充調查，必要時才由檢察機關自行補充偵查，這是出于對檢察機關變相奪回職務犯罪案件偵查權的擔心。

第四，一般刑事監督職能。刑事監督貫穿于刑事訴訟的偵查、審判、執行全過程，包括：對立案偵查、刑事審判、刑罰執行和監管活動是否違法進行監督，提前介入引導偵查取證重大疑難復雜案件。

二、民事檢察

民事檢察職能同樣貫穿于整個民事訴訟階段，是指檢察機關對法院民事訴訟活動進行一般監督，集中體現在對民事審判活動的監督。其職能內容主要包括：對生效民事裁判、審判人員的審判活動、民事執行活動的合法性進行監督。鑒于檢察機關重刑事監督、輕民事監督的傳統，新一輪檢察職能體系務必要重視民事檢察職能的設置和履行，把握好民事抗訴力求精準、嚴懲虛假訴訟、監督和支持法院依法執行等幾個基本點，將民事檢察職能落到實處。

三、行政檢察

檢察機關行政檢察職能是指，檢察機關對行政訴訟中行政機關的違法行為和行政不作為行為進行一般法律監督的職能。行政檢察職能和民事檢察職能存在類似的困境，即檢察機關重刑事監督、輕行政監督的傳統，需要強化行政檢察職能內容和效果。內容方面，要加強對社會保障、征地拆遷等領域的案件的監督，施行行政非訴執行專項監督；效果方面，實時監督行政機關依法申請強制執行的情況，跟蹤監督確保法院依法裁決。

據2019年2月25日最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍介紹：“2018年全國檢察機關共提出行政抗訴和再審檢察建議200余件，對行政審判和執行違法提出監督意見7000多件。”可以說行政檢察工作取得了一些可喜的成效。但針對行政檢察職能在檢察職能體系中是弱項之弱項的現狀和問題，為強化行政檢察的地位和力度，還須采取一系列措施予以完善。一是要樹立精準監督的理念，全力提升行政檢察職能的質量，并加強與法院、行政機關的溝通，建立行政監督意見采納情況的跟蹤和通報機制。二是考慮行政檢察專家委員會制度，對重大疑難復雜的案件邀請法學專家、經驗律師等參與討論研究、聽取建議，對行業性較強的跨專業領域的行政檢察案件，邀請各行業專家發表意見，以解決行政檢察工作難度大、綜合性強的問題。三是要加強行政檢察人員整體的業務能力和專業素質，多為其創造自我提升的培訓機會。

四、公益訴訟

公益訴訟制度在短短幾年時間內，從黨的政策經歷試點納入法律規范，說明當今中國社會對公益訴訟的需求很大，檢察機關既然光榮承擔了提起公益訴訟的責任就應當盡量完善提起公益訴訟的程序、范圍、職能和人員配置等，以迎合國家和社會維護公共利益的需要，將其作為檢察職能體系新的增長點和檢察機關形象的加分項。并且，2018年檢察機關履行公益訴訟職能取得良好成效，根據《2019最高人民檢察院工作報告》顯示，2018年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。

為進一步開拓和完善檢察機關的公益訴訟職能，應當做到以下兩點。

第一，提起公益訴訟應注意其謙抑性，即在沒有其他相關主體起訴或者經檢察機關督促后仍不依法履行職責時行使，把訴前實現維護公益的目的作為最佳狀態。一是民事訴訟法和行政訴訟法明確規定，檢察機關的公益訴訟起訴職能須在無有關機關和組織起訴的前提下履行，不可打破司法的被動性原則。二是公益訴訟案件涉及的被告多為代表公權力的行政機關，其違法履職行為既損害了社會公共利益也損害了國家利益，檢察機關同時作為社會公共利益和國家利益的代表，為平衡兩方面的利益，應優先選擇運用法律監督職能監督侵害公共利益的行政機關依法履行職責，而提起公益訴訟作為救濟手段行使。

第二，針對公益訴訟案件確定管轄難、調查取證難、司法鑒定難、法律適用難，與相關行政機關執法之間的協調配合機制不暢等在實踐中遇到的問題，很大程度上緣于法律規范不明確、不具體。目前，就生態環境和資源保護類公益訴訟，最高人民檢察院已經會同相關行政機關從線索移送、立案管轄、調查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等多個方面出臺司法解釋，但就行政機關阻撓調查取證、司法鑒定成本負擔等問題依然存在，應當結合最新實踐繼續對公益訴訟這一新興司法領域進行立法細化。