從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”——我國農(nóng)村土地制度探析

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 北京 100083)

一、相關(guān)制度介紹

(一)土地制度

《憲法》、《土地管理法》與《物權(quán)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行的土地制度。我國土地實(shí)行社會主義公有制，城市土地屬國家所有，農(nóng)村土地屬集體所有，在農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

(二)兩權(quán)分離

兩權(quán)分離，是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間，有關(guān)農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，是我國農(nóng)地制度的一次創(chuàng)新。同時(shí)“兩權(quán)分離”也奠定了農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，進(jìn)而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的快速發(fā)展。

(三)三權(quán)分置

2016年10月，中辦、國辦共同印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正式確立農(nóng)村土地制度的“三權(quán)分置”。[1]三權(quán)分置，即在農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分置，并實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置并行。

二、個(gè)案介紹

(一)“大包干”的先行者——安徽省小崗村

安徽省小崗村，地處長江流域和淮河流域分水嶺，歷史上旱澇災(zāi)害頻發(fā)。40多年前的小崗村有20戶人家，耕地1100畝，但只有300畝適合種莊稼，年人均口糧只有200多斤，[2]村民貧窮落后，吃飯問題難以解決。1978年冬天，小崗村的18位村民按下“紅手印”，冒死實(shí)行“大包干”。1979年糧食的總產(chǎn)量就達(dá)到13萬多斤，是過去五年的總和。[3]1984年，這種“大包干”的責(zé)任制度被正式定名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，并在全國推廣實(shí)行，一時(shí)間農(nóng)村的糧食產(chǎn)量得到提高，農(nóng)民的生活逐漸富裕起來。

(二)“土地流轉(zhuǎn)”改善農(nóng)民生活——陽谷縣S村

陽谷縣S村，2011年啟動(dòng)新村建設(shè)工程，共建樓房300余戶，滿足了每戶村民的住房需要，改善了村民的生活環(huán)境。新村建成之后，村兩委班子拜訪村子走出去的能人，共同打造生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司。公司以土地流轉(zhuǎn)方式承包S村及周邊土地3000畝，一年下來每戶村民既可以獲得略高于土地種植的收益，而且村民節(jié)省務(wù)農(nóng)的時(shí)間，可以選擇務(wù)工，進(jìn)而獲得另外的收入。土地流轉(zhuǎn)的方式把村民從土地上解放出來，村民在喬遷新居的同時(shí)生產(chǎn)方式也獲得了變化，每年的收入得到了提高。

(三)個(gè)案比較

小崗村與S村的案例雖然處在不同的歷史時(shí)期，但都反映了我國農(nóng)村土地制度變革中兩次重要的歷史節(jié)點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的小崗村，冒險(xiǎn)實(shí)行“大包干”，對我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行了偉大變革，隨著歷史的發(fā)展逐漸實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地制度的“兩權(quán)分離”。S村的案例在村兩委的領(lǐng)導(dǎo)下同樣順應(yīng)了農(nóng)村土地制度變革的發(fā)展潮流，通過土地流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，并改變了村民的生產(chǎn)、生活方式。

當(dāng)時(shí)的小崗村與現(xiàn)今的S村，“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”，都順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展潮流，對生產(chǎn)關(guān)系實(shí)現(xiàn)變革并促進(jìn)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。通過兩個(gè)具體案例的表象，分析其背后反映的土地制度變革，有利于我們更好地理解我國的農(nóng)村土地制度。

三、“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”的比較

(一)所有權(quán)方面

我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于集體所有。從人民公社化運(yùn)動(dòng)以來，農(nóng)村土地所有權(quán)一直是集體所有。當(dāng)時(shí)的小崗村探索“兩權(quán)分離”，現(xiàn)今的S村順應(yīng)“三權(quán)分置”，都絲毫沒有改變農(nóng)村土地的集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制是由我國社會主義制度決定的，是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的重要制度保障。

(二)承包經(jīng)營權(quán)方面

《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，并享有占有、使用和收益的權(quán)利。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，只是把承包經(jīng)營權(quán)拆成了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個(gè)方面，承包土地仍然是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所有，而經(jīng)營主體可以是承包主體之外的經(jīng)營者。集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的承包權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇，可以通過土地流轉(zhuǎn)等方式把土地承包給他人或者公司，并且根據(jù)合同約定的價(jià)格每年獲得土地流轉(zhuǎn)的收益。

(三)“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分置”的聯(lián)系

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的變革，都是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實(shí)際需要對農(nóng)村土地制度進(jìn)行的偉大創(chuàng)新。通過“三權(quán)分置”，使閑置的耕地向種糧大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中集中，盤活了農(nóng)村土地資源，使農(nóng)民獲得了收益，更是順應(yīng)了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢。通過土地制度的變革，更好地釋放生產(chǎn)力發(fā)展的空間，從制度上保障了承包主體和經(jīng)營主體雙方的權(quán)利；在新的土地制度下探索土地征收的實(shí)現(xiàn)路徑，需要更好地平衡國家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系，使各利益主體得到平衡。

四、“三權(quán)分置”下的土地征收制度

(一)土地征收的法律依據(jù)

土地征收屬于行政征收的范疇，是一種依職權(quán)的行政行為。我國《憲法》第10條及其他法律，都對土地征收的強(qiáng)制性、公益性和法定性做出了規(guī)定，體現(xiàn)了土地征收的法律依據(jù)，并且由于土地征收的補(bǔ)償往往與土地征收創(chuàng)造的價(jià)值相去甚遠(yuǎn)，因而土地征收也帶有著無償性的特征。

(二)土地征收中的制度矛盾

在我國，城市建設(shè)用地的取得必須依法向國家申請。在城市擴(kuò)張的過程中，為了城市發(fā)展、公共利益的需要，農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過行政征收的方式轉(zhuǎn)化為國有土地，再由國家出讓國有土地使用權(quán)。在我國目前的法律下，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變只能通過行政征收的唯一渠道，商業(yè)用地的取得也必然需要國家采取行政征收的行為。然而商業(yè)用地顯然不屬于“公共利益”的范圍之內(nèi)，國家對土地進(jìn)行土地征收與《憲法》《土地管理法》等法律所規(guī)定土地征收的公益性的特征相矛盾，這是今后需要完善和解決的制度矛盾。

(三)土地征收中被補(bǔ)償主體

《憲法》《土地管理法》等法律規(guī)定，無論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”的情況下，對土地的所有權(quán)人，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償是毋庸置疑的。在“三權(quán)分置”的情況下，享有土地承包權(quán)的成員因?yàn)閲彝恋卣魇盏男姓袨閱适Я似鋸耐恋厣汐@得財(cái)富的途徑，土地對其生活的保障功能喪失，因此也有權(quán)獲得補(bǔ)償。而在“三權(quán)分置”的情況下，還應(yīng)該對經(jīng)營者的直接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。[4]因此，對于土地“三權(quán)分置”，被補(bǔ)償?shù)闹黧w就由原來的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員兩種主體，增加了土地的經(jīng)營主體，變?yōu)榱巳N主體都應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。

五、土地征收存在的問題及建議

(一)土地征收中法律制度的矛盾

正如前面所說，土地征收是目前法律中農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐奈ㄒ煌緩剑瑸榱顺鞘猩虡I(yè)的發(fā)展、盈利性的活動(dòng)在城市自身建設(shè)用地不足的情況下，行政主體也往往會采取土地征收的途徑提供土地要素，這就與公共利益的前提相違背。為了避免和解決土地征收中存在的矛盾，一方面這就需要政府在城市發(fā)展中提前做好行政規(guī)劃，盤活現(xiàn)有建設(shè)用地資源，整合閑置、廢棄的建設(shè)用地資源，樹立集約用地的意識。另一方面對于我國正在進(jìn)行的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，試點(diǎn)區(qū)縣需要審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，并盡快總結(jié)土地征收的經(jīng)驗(yàn)；全國人大在改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)法律、解決法律中的矛盾。

(二)土地征收中利益分配問題

土地是農(nóng)民所占有的生產(chǎn)要素資源，是廣大農(nóng)民獲得收入的生活來源，更是農(nóng)民最基本的生活保障。在土地征收中，政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的利益往往會存在一定的偏差，農(nóng)民的利益有時(shí)容易被忽視。在土地征收中需要切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，合理分配三者之間的利益，適當(dāng)?shù)靥岣咿r(nóng)民的實(shí)際所得，并保障農(nóng)民的生活水平不受損。另一方面，需要完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村的資產(chǎn)，讓農(nóng)民和村集體獲得更多的主動(dòng)權(quán)，增進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法利益。

(三)土地征收中的救濟(jì)制度

農(nóng)民在土地征收過程中法律意識淡薄，維權(quán)意識往往比較弱。在土地征收過程中，農(nóng)民獲取相關(guān)信息的能力不足，[5]其自身往往會面臨不合法征收的現(xiàn)象。然而，我國在土地征收的救濟(jì)過程中，農(nóng)民更加傾向于上訪的途徑來維權(quán)，缺少行政復(fù)議、行政訴訟的維權(quán)意識。為了避免農(nóng)民在土地征收中遭受利益損失，一方面政府在土地征收中需要嚴(yán)格進(jìn)行審批，對行政征收的全過程嚴(yán)格監(jiān)督。另一方面，需要提高農(nóng)民的參與意識，了解土地征收中自己的正當(dāng)權(quán)益；提高自身的維權(quán)意識，掌握必要的行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑，即使利益受損也能依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。