淺析非營利組織在災害救助中的作用

(華北電力大學 北京 102206)

人類一直受到自然災害的威脅。隨著社會的進步，我們防御自然災害的水平取得了進步，但我們仍然受到了自然災害較大的影響，所以建立災害救助體制是必須的。在災害救助中發揮主導作用的是政府，但單靠政府的行動是不夠的，需要其他的主體一起努力。非營利組織便是主體之一，截至2019年3月12日，全國非營利組織共820,381個①。非營利組織在發展的過程中不僅在級別上越來越多，涉及的領域也越來越廣。而且，非營利組織籌資的渠道多元，可以在一定程度上解決政府在災害救助中存在的問題。

一、國內外研究狀況

非營利組織是指具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性的組織，不以營利為目的。②非營利組織最先產生于西方，發展歷史較長。

(一)國外研究狀況

美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德主張政府和市場在提供公共物品上都存在不足，政府、市場和非營利組織三者在公共物品的提供上相互補充。[1]薩拉蒙教授提出了政府和非營利組織應發揮優勢開展合作來實現社會福利的供給。[2]丹麥學者艾斯平·安德森建議國家和社會開展協作滿足公民對于社會保障的需要。[3]國外學者較早的意識到了非營利組織的重要性，推動了非營利組織在社會救助領域作用的發揮。

(二)國內研究狀況

當前，我國關于非營利組織參與災害救助的研究較少。楊團教授強調只有把政府和非營利部門聯合起來才能滿足公眾對于社會保障的需要。[4]王名教授提出政府提供社會保障必須要非營利組織的參與。此外，他還重點指出，政府要支持非營利組織的發展，但也要保障非營利組織的獨立自主性。[5]我國越來越重視非營利組織的作用，需要通過進一步的研究來充分發揮非營利組織在災害救助中的作用。

二、非營利組織參與災害救助的依據

政府失靈理論、市場失靈理論是非營利組織參與災害救助的理論依據。不管是政府還是企業在公共服務的提供上都存在著失靈的現象，需要非營利組織的加入來解決問題。

非營利組織參與災害救助也有其現實依據。第一，災害救助體制的完善要求非營利組織的加入。我國群眾對于災害救助的多元化的需求對應的是政府單一的供給，而非營利組織貼近基層，可以了解到受災群眾的各種需求，提供個性化的服務。第二，參與災害救助是非營利組織發展的內在要求。自非營利組織產生以來，我國的非營利組織在數量、資金、組織能力上都已擁有了參與災害救助的能力。

由此可見，我國非營利組織是自身發展和現實的需要，其加入到災害救助中刻不容緩。

三、非營利組織在災害救助中的作用——以日本阪神大地震為例

日本阪神大地震，發生于日本時間1995年1月17日5時46分52秒的關西地區，震級為7.3級。此次大地震共死亡六千五百余人，破壞建筑物約十萬八千幢，損失了約一千億美元，給日本造成了極大的危害。③

(一)日本阪神大地震案例

1995年阪神大地震的發生是日本非營利組織迅速成長的一個重要里程碑。阪神大地震發生后，日本整個國家陷入崩潰狀況。在政府還在召開緊急會議時，有的非營利組織已經趕往災區展開救助，發揮了重要的作用。據統計，全國前后有130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織都前往災區參與災后救助。

1981年成立的和平國際志愿者(SVA)組織，也在救援活動中扮演了重要的角色。和平國際志愿者組織在震后不到24小時就決定奔赴災區展開救援行動。第二天就在當地設立了緊急救助本部，召集大學生志愿者前往災區，并搭建了災區和全國的網絡互動平臺，發揮了積極的作用。此外，日本有名的“Whole Earth”—自然學校也在地震中發揮了巨大的作用。自然學校創建了危機管理室，進行災害相關的教育。地震發生后，學校工作人員立即前往災區，展開了一系列專業的救援活動：創建了專業的救援隊，搭建了安全的避難所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

非營利組織在此次災害中發揮了舉足輕重的作用，打破了日本政府對于非營利組織的限制局面。1998年，日本制定并通過了《特定非營利活動促進法》，為非營利組織的發展營造了良好的法律環境。④

(二)SWOT分析

SWOT分析即把與研究對象關聯的主要內部優勢S、劣勢W和外部的機會O和威脅T按照矩陣形式排列后進行系統分析，從而得出一系列結論。使用此方法來分析非營利組織參與災害救助的作用，可以在現實中指導非營利組織的災害救助工作。

1.優勢

(1)社會資源整合能力強。自然災害發生后，需要大量的志愿者。非營利組織可以利用其影響力進行廣泛的社會動員，大范圍籌集資金，充分發揮廣大民眾的力量來進行災害救助。在阪神大地震中，非營利組織通過其整合的能力，前后發動了全國130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織前往災區參與災后救助。

(2)救災速度快，效果好。災害發生后，政府的嚴格的層級結構使其必須要開會商討再逐級傳達命令，這樣一來就不能及時地開展救援工作。而非營利組織的組織層級比政府靈活許多，可以即刻奔赴災害現場展開救援。部分非營利組織以救災為使命，可以開展專業化的救援，取得良好的救援效果。阪神大地震發生后，在政府還在召開會議時，有的非營利組織已經趕往災區展開救助，發揮了重要的作用。和平國際志愿者組織在震后24小時之內就決定奔赴災區展開救援行動，并在當地設立了緊急救助本部，搭建了災區和全國的網絡互動平臺，發揮了積極的作用。

(3)維護社會公平。政府的決策實現的是公共利益，滿足的是大多數人的需求，少數及弱勢群體的需求常被忽視，會造成社會的不公平。但是，非營利組織來源于基層，比較注重處于弱勢的群體的利益，對于維護社會的穩定能夠起到積極的作用。

2.劣勢

(1)缺乏監督。雖然營利不是非營利組織的目的，但是由于缺乏監督，還是容易產生腐敗。政府可以利用其權威性對非營利組織進行監督，保證其合法性。此外，社會監督也需要發揮作用，非營利組織的捐贈者必須時刻關注非營利組織的動態，保障自己的捐贈真正幫助到需要幫助的人。

(2)資金來源具有不穩定性。公益性非營利組織的資金來源于多個渠道：政府資助、社會捐助、服務收費等。這些來源都具有不穩定性，嚴重影響到非營利組織的正常運作。因此，非營利組織必須減少對于捐贈的依賴性，通過改善自身的服務質量來獲得穩定的資金。

3.機會

(1)良好的社會環境。現今，非營利組織引起了各國的重點關注，發展的環境比較好。而且我國正處于政府職能的過渡時期，要把部分職能轉移給其他主體。非營利組織需要承擔起相應的責任，特別是在社會救助領域。非營利組織在阪神大地震中發揮了舉足輕重的作用，打破了日本政府對于非營利組織的限制局面。

(2)法制化建設。非營利組織要想順利發展，必須要進行法制化建設。1998年，日本制定并通過了《特定非營利活動促進法》，為非營利組織的發展營造了良好的法律環境。但是我國相關的法制建設還不夠完善，導致非營利組織的職責權限十分模糊，這不僅僅對非營利組織的發展造成了阻礙，也影響了整個社會的進步。

4.威脅

良好的公信力是非營利組織的正常運行的前提。一旦發生了損害自身公信力的事件，非營利組織的形象便會立即受到打擊，甚至會陷入信任危機，無法再繼續正常運轉。紅十字會郭美美事件造成了惡劣的社會影響，導致了社會捐款數額和召集的志愿者數量的急劇減少。為了防止這類事件的再次發生，需要構建完整的監督預防機制(三)非政府組織在災后救助中的作用

非營利組織在這次阪神大地震的中的作用巨大，實現了災害救助的社會化。

首先，非營利組織展開了快速的災害救援。阪神大地震發生后，日本陷入崩潰。在政府還在召開會議之際，有的非營利組織已經趕往災區展開救助，發揮了重要的作用。

其次，非營利組織召集了大量的志愿者。據統計，全國各個地方前后有130—17170萬的志愿者和無數的非營利組織前往災區展開救援。和平國際志愿者組織和自然學校都召集了大量的志愿者。

再次，非營利組織在災區救援中取得了一定的救災成效。和平國際志愿者組織依照實時狀況對救援體制進行調整，設立了緊急救援部并搭建了災區和全國的網絡互動平臺，發揮了積極的作用。自然學校工作人員在地震發生后前往災區展開了專業的救援活動：創建了專業的救援隊，搭建了安全的避難所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

總之，非營利組織參與災害救助不僅是社會的要求，也是非營利組織自己發展的要求。但單憑非營利組織的力量也是不夠的，政府、企業和非營利組織要一起進行災害的救助。政府注重災害的宏觀層面，非營利組織關注災害的微觀層面。但是非營利組織在災害救助中也存在著問題：自主性較弱、資金匱乏和志愿參與不足等，需要采取措施來解決，以此來推動非營利組織在災害救助中發揮更大的作用。

【注釋】

①數據來源：http://chinanpo.gov.cn

②(美)萊斯特·M·薩拉蒙.民營化和公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002，6

③百度百科.“阪神大地震”詞條[EB]/[OL].https://baike.baidu.com/item/阪神大地震/3228750？fr=aladdin.20190302

④百度文庫.“非營利組織案例”[EB]/[OL].https://wenku.baidu.com/view/249cc7fdaef8941ea76e059b.html.20190302