養老服務行業如何補齊“短板”

? 中國社會保障學會副會長、南京大學教授 童 星

黨的十九大報告將養老列為民生領域的“短板”，坦承人民群眾在養老方面“還存在很多困難”，強調要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。”在黨的十九大精神鼓舞下，新時代我國的養老服務事業和產業如何才能補齊“短板”，取得跨越式發展？

一、穩定和創新養老政策

首先，要穩定養老政策。為促進養老事業的發展，我國先后出臺了一系列的政策。2000年，國務院辦公廳轉發民政部等10部委《關于加快社會福利社會化的意見》；2013年，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》更是我國養老服務業發展史上的重要里程碑，該《意見》強調充分發揮政府作用，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系，滿足多樣化養老服務需求，努力使養老服務業成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進服務業發展、推動經濟轉型升級的重要力量。當前應當毫不猶豫地堅持這些既定的方針政策，以政府為主導，充分發揮社會力量的作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有基本養老服務的原則。

其次，要創新養老服務政策。堅持深化改革的精神，利用本輪國家行政機構改革將老齡辦劃歸衛生健康委員會代管的契機，積極推進醫療衛生與養老服務的政策對接，探索建立老年人長期照護保障制度，在醫養融合方面取得新進展；以貫徹落實《中華人民共和國慈善法》為指導，加大政府購買服務的力度，引導更多的慈善組織投入養老服務領域；以落實養老服務地方標準為依托，對養老、護理、醫療、康復機構以及社區的助餐中心、日托中心分類制定服務標準和管理規范，建立健全行業自律、評估、監管機制，提升養老服務機構的專業化程度和服務水平；加快公辦養老機構改制試點，形成多種所有制、多種運營模式的養老服務機構并存、競爭、發展的行業格局；開展并擴大老年人住房反向抵押養老保險試點等。

總之，通過穩定和創新養老政策，進一步推動從單純保障城鎮“三無”和農村五保老年人向為全社會老年人提供養老服務轉變；從僅管理非營利性養老機構向營利性和非營利性養老機構全行業管理轉變；從偏重發展養老服務事業向促進養老事業與養老產業共同發展轉變；從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變；從單純培育發展向建管并重轉變，深化養老服務管理體制和運行機制改革。

二、包容行業發展

養老服務兼具事業和產業的性質，需要明確政府、市場、社會三者的功能，厘清三者的邊界，處理好三者的關系。

當前，政府在養老服務中的功能主要有：一是制定并落實養老服務規劃特別是信息化的頂層設計；二是制定并落實相關扶持政策；三是制定準入標準，加強規制監管，以法治來保障“互聯網+社區居家養老服務”。

市場在養老服務中可以發揮強大的功能。作為市場主體的企業來說，一是積極介入社區居家養老服務領域，尋求經濟效益和社會效益的最佳結合點。二是積極開發、運用智慧養老系統。建立養老電子服務平臺，開發便攜式養老服務軟件，完善養老服務熱線、養老服務求助系統和救援系統、養老服務反饋評估系統。總之，市場在資源配置上應發揮決定作用，提供多樣化、多層次的服務項目，最大程度滿足老年人不同需要；推動產業發展，使養老服務業成為促進經濟社會發展的新功能。

社會在養老服務中具有政府、市場所沒有的特殊功能，它緊貼居家老人家庭，可以通過實施“三社聯動”（即社區、社會組織、社會工作聯動），發揮社會化養老的“樞紐”作用。其中，社區是平臺，社會組織是載體，社會工作人才是隊伍。以家庭、社區、社會組織為主體，通過家庭成員照護、社區鄰里互助、機構專業服務、慈善幫扶等方式參與養老服務，可構建滿足社會需求的新型服務模式。

政府、市場、社會三者在養老服務中發揮各自功能的時候，應當厘清相互之間的邊界。

政府與市場之間的邊界是：市場有效率，政府不宜過多干預乃至代替市場，應盡可能把服務供給從自管自辦讓渡給市場；資本要逐利，政府應當強化兜底責任，通過宏觀調控將資源向弱勢群體傾斜。

政府與社會之間的邊界是：社會及其細胞家庭、社區都是自我運行的活的有機體，完全有可能自我管理、自我調節，對于家庭、社區的養老功能，政府應當幫助其恢復和增強，而不是簡單地去替代；同時要發揮社會組織在老年人組織化、需求表達、團結互助中的作用，精準掌握服務需求和效果。

市場與社會之間的邊界是：市場會主動了解社會需求，準確提供服務，推進供給側和需求端有效對接；社會的公益慈善項目及社會組織的活動，應當嚴格遵守法律法規和市場規則，避免干擾市場。

在實踐中不僅要促進政府、市場、社會（含社區和家庭）的互助合作，實現養老服務行業的包容發展，對養老服務的學術研究，也需要促進多學科互助合作、包容發展。例如，社會學的研究有助于把握老年人的真實需求，充分利用各種社會資源，使養老服務更具有精準性；經濟學的研究有助于合理配置資源，提高服務效率，使養老服務更具有可持續性；管理學的研究有助于在現實的約束條件下處理好各種關系，提出各方面和各代人都可接受的方案，使養老服務更具有可行性。

三、防止養老機構盲目追求數量和規模

在“社區居家養老”模式中，機構承擔著通過社區，將自身的專業化養老服務輻射到千百萬居家老人的任務，在社會化養老服務體系中發揮著示范和引領作用，所以關鍵在于提升服務質量，而非增加機構數量、擴大機構規模。

有人提出要增加機構數量，理由是我國面臨的快速老齡化，到2050年，60歲以上人口會達到4億，每4個人當中就有1個老人。但實際上，許多老人不僅不需要別人提供服務，反而還在務農、打零工，幫助子女料理家務、照顧孫輩的老人則更多，只是失能半失能的老人才需要別人提供養老服務，而失能半失能老人的總數不足4千萬人。如果不從實際需求出發，盲目追求養老機構的數量和床位的數量，恐怕會造成很大的浪費。

還有人提出擴大單個機構規模，理由是為了提高規模效益。有些地方已經建成、更多地方正在籌建可居住上萬老人的“老年公寓”“敬老院”“養老城”。東亞一些國家的社區將需要托管的老人、兒童、學生集中在一起，老少互幫，其樂融融，這是順應規律、符合人性的。專業化的養老、護理、醫療、康復機構應當小而精，集中為有需求的失能半失能老人服務，并通過社區提供的平臺，將服務輻射到有需求的居家老人，形成連鎖效應，這同樣也可以實現經濟效益。

此外，特別要警惕有些房地產商以建設“老年公寓”“養老城”為名，實則“圈地”搞開發。對這類行為不僅不能鼓勵支持，還應當限制甚至禁止，確保養老服務業發展不走彎路。