保障性住房建設中社會組織的角色定位分析

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530000)

一、引言

保障性住房建設作為國家的重要戰略部署，是有關國計民生維護社會和諧穩定的重大舉措。經過多年的發展，保障性住房建設形成了中央支持，地方政府負責的格局。政府在保障性住房建設過程中一直扮演著主要角色，以政府為主體的保障性住房建設往往存在投入成本高，可居住性低，管理不善等問題。十九大報告明確提出要加快建設多主體供給，多渠道保障，租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居的新要求。社會組織作為解決社會問題的新興力量具有更好的群眾基礎更加靈活的運作機制，能否在保障性住房建設中讓社會組織等第三方力量扮演適當的角色，發揮社會組織的積極作用提高保障性住房建設的水平解決住房問題具有重要的理論和實際意義。香港房屋協會自20世紀40年代末成立以后，一直在香港的保障性住房建設過程中承擔著重要角色，并在實踐過程中取得了成功。本文通過對香港房協在保障性住房建設中扮演的角色和角色定位過程進行分析并提出一定的建議以期對我國社會組織參與保障性住房建設的角色定位提供適當的參考。

二、香港房協的角色和作用

香港房屋協會(Hong Kong Housing Society，簡稱房協)是香港一個法定的社會組織機構，是香港提供資助房屋的主要機構之一。1951年取得法定機構的資格，并于1952年開始獲政府的授權，以低于市價批出土地，興建供低收入人士入住的房屋。由于香港房屋協會興建的樓宇在地價上獲政府優惠，因此房協被視為資助房屋的社會組織。

總體上說，房協在香港保障性住房建設過程中扮演著以下三種角色：

(一)房協扮演的必要角色

所謂的必要角色是指房協一定要承擔的義務和角色。房協必須承擔的角色和義務具體來說分為三個部分：一是遵守政府的相關要求，這是房協可以獲得其組織合法性的基礎，只有與政府的宗旨保持一致政府才可以賦予房協法定的權利并使其具有合法性和一定的權威性參與到保障性住房的建設當中。另一方面，正是由于房協與政府之間的這種關系使房協可以獲得政府的支持并合理的獲得較為優質的公共資源，代理政府參與保障性住房的建設和各項發展計劃。

二是房協自身要對其行為負責，堅持自律的原則。這一必要角色的發揮與房協自身的管理架構有關。房協是由來自社會各界的委員進行管治的，經過多年的發展，已經形成了一套較為完備的組織體系和規章制度，為參與社會治理提供了保障，房協的內部組織結構主要由多個委員會和具體工作部門組成。

房協委員會的委員來自于社會的各個領域，目前房協實行的是雙層管制架構，新增了很多新的部門機構。雙層管制架構設立了監事會及執行委員會，房協的管理結構不僅借鑒了企業的管理模式而且還體現了房協作為供應房屋社會組織所具有的特性。監事會的成員來自社會的各個工作領域包括商界人員以及學術界的專家。監事會負責的是制定房協的工作宗旨及方針，其成員由房協內的提名委員會產生，監事會的主席和副主席委員經過競選之后組成監事會以后還會成立審核委員會。審核委員會有權代表監事會審核房協內部和外部的各項工作，包括財務報告等。除此之外，審核委員會還起著監督內部組織機構、風險管理系統和組織內部人員的整體操守的作用。除了審核委員會以外，由監事會產生的另一個委員會是提名委員會，提名委員會負責的是代表監事會監督房協委員的提名資格和委員的選舉流程，特別是要對委員的就職資格進行審查，確保房協可以引進具有專業知識和技術的高素質人才。

在監事會之下設立執行委員會，執行委員會負責制定并達成房協的宗旨及目標的策略和政策。執行委員會包括12名成員，負責制定具體的方針政策，要確保各項工作符合監事會所確定的各項方針理念，并負責監督管理層的各項工作。

執行委員會下設管理層，管理層負責的是制定協會日常工作的各項策略，解決具體的工作問題。管理層主要包括最高管理層，行政總裁，副行政總裁都屬于最高管理層的職務，在最高管理層以下設立四個主要業務部門，包括物業管理部、物業發展及市場事務部、工程策劃部、企業規劃及財務部。部門下設各個項目管理組解決各項事務，這些工作組房協都會通過委員會及下屬的管理層的工作人員共同協作參與完成房協的各項工作并由此來解決市民的住房問題。

房協的管理架構和制度可以較好地解決組織內部的各種問題，監事會以及相關委員會對房協的各項活動起到了內部監督的作用，可以使房協更好的運轉。

三是要接受監督和意見，并及時公開社會公眾需要了解的信息。在內部監督方面，房協在其內部的管理結構當中設置了監事會，由此產生的審核委員會及提名委員會分別負責監督房協的各項工作。除此之外，房協在每一年度都會舉行集思會討論今后的發展策略、業務發展以及有關協會長遠發展的重要問題。在外部監督方面，房協每年會在網站上發布年報向公眾匯報上一年度的整體工作情況，并邀請社會各界人士參與到房協承辦的各項活動中，使社會公眾加強對房協各項業務工作的理解，加強組織自身與社會民眾的交流。

(二)房協扮演的基礎角色

房協所扮演的基礎角色是指房協自身享有的權利和房協的基本職能。權利方面包括房協作為政府許可的社會組織可以依法對其下轄的屋邨進行管理，頒布適當的管理規定條例，自主的開展與其工作有關的各項活動等等。房協的基本角色實質上就是指房協在發揮必要角色的基礎之上自主的開展各項活動。為此，在經過政府許可的條件下，房協在成立的幾十年里開發了多種業務，包括物業發展、物業管理、商務租賃、長者房屋及照護和舊樓維修等多項業務。確保其可以更好地解決市民的住房問題，發揮其基礎角色的作用。

(三)房協的積極角色

所謂的積極角色是指房協作為一個社會組織所能發揮的積極角色和作用，這些積極角色和作用往往可以對社會起到示范作用，體現了房協的社會責任感。

在2019年，房協成立了“房協獎學金同學會”，主要是為青年求學者的學業提供適當的資金幫助，獎學金有多種資助計劃，有1800多人受到了資助。房協希望可以通過這種方式向年輕人提供交流學習以及服務社會的機會，拓寬年輕人的交際網絡開拓視野，使青年人可以更好地進行專業發展建設香港，香港社會及青年人的發展過程中扮演了積極角色。

三、房協在保障性住房建設中的角色分析

根據角色理論，社會組織所發揮的角色是在經歷角色期待、領悟最后進行角色實踐并與社會的其他主體相互作用之后逐漸形成的。下面以房協為例，分析房協的角色期待、角色領悟和角色實踐最后得出房協在社會治理過程中發揮的作用。

(一)香港房協的角色期待

1.公眾期待

以房協針對年長者設計的樂得耆所計劃為例，由于香港人口的老齡化問題加重，老年人住房成為了社會公眾關注的重要問題。根據相關調查顯示，香港社會年齡在六十五歲及以上的人口有120萬人，占香港總人口的16.4%，持續的人口老齡化需要社會對老年人的住房問題提供足夠的照顧。為此，房協推出了樂得耆所計劃，該計劃于2012年提出，以頤家、頤康、頤健、頤樂、頤智為宗旨，是房協政府、社會團體和學術組織等不同的社會主體共同合作，為老年人提供房屋以及與老年人身心健康有關的各項社區服務，幫助老年人居家養老。

可以說正是因為復雜社會問題的出現，使公眾對房協有了新的期待和要求，才使房協在解決社會問題時承擔著合適的角色和作用。

政府期待：房協是管理社會的重要力量

經過多年的發展，房協一直在政府的授權下參與解決香港的房屋問題，總體上說，政府越來越重視房協在解決和管理市民住房問題中發揮的作用。從最初的獲得政府許可建立出租屋邨開始，到近些年的共建可持續性社區策略，房協一直在政府的協助下在解決住房問題中扮演重要角色。土地問題是造成香港住房短缺的主要原因之一，如何對土地資源進行合理的利用是政府急需解決的問題。這使政府對房協有新的期待要求。于是在政府的支持之下，房協于2017年開始發展研究香港郊外的公園和邊陲地帶，目的是可以尋找更多的土地資源，開發新的房屋項目，更好地解決市民的住房問題。

(二)香港房協的角色領悟

通過社會公眾和政府對房協的角色期待，使房協要扮演的角色進行領悟，作為政府和公眾之間的第三方力量解決與住房相關的社會問題。

房協一直作為一個承擔社會責任的社會組織為香港市民提供房屋及相關的服務。以顧客為本、優質為尚、人才為基、資源為用作為目標。以解決市民的居住問題為宗旨。從房協的業務范疇來看，房協一直在積極擴展其業務范圍，目前不僅包括住房問題，還涉及到社區管理，可持續發展等其他業務。從房協的宗旨和使命方面來看，特別是近些年的可持續發展策略，更能體現出房協為了改善居住環境，實現人與環境和諧共處的理念與愿景。通過政府和公眾對房協的角色期待，房協結合自身的業務范疇，形成了對自身的角色領悟，這種角色領悟直接影響到了房協在參與社會治理解決住房問題中所扮演的角色。

(三)香港房協的角色實踐

角色實踐是指組織在領悟到自身的角色后在實踐過程中轉化為實際角色的過程。在實踐過程中，社會組織的角色實踐水平會受到來自社會以及自身因素的影響，從而導致角色實踐與角色期待和角色領悟之間出現差距。

就目前來看，房協在解決住房方面的實際活動整體上看處于較為理想的水平，較為符合政府公眾的角色期待以及自身的角色領悟。為解決住房問題，目前房協所開發和管理的出租屋邨已經達到了32000余個，建成的屋邨20多個，住戶人數達到了85000人。房協在解決市民住房困難問題上結合香港本地實際情況，推出了不同的發展計劃，如針對老年人的長者安居樂計劃，針對夾心階層的夾心階層住屋計劃并提供屋邨管理和社區服務，很大程度上緩解了住房困難的問題。基本上符合政府和公眾的期待和要求，對于房協自身來說房協的各種實踐活動也充分體現了其宗旨和目標。另一方面，受到香港土地政策、經濟等原因，雖然房協推出的一系列房屋發展計劃解決住房困難的問題，但是目前香港的住房依然很緊張。這也體現了房協在受到各方面因素的影響下房協在角色實踐過程中造成了與角色期待和角色領悟之間的偏差。首先，就房協自身的原因來說，由于房協下轄的公屋有限，申請人眾多且設置的公屋輪換機制較為復雜，輪換時間較長，很多居民長期處在等待輪換公屋的狀態之中只能居住在劏房等居住空間狹小環境較差的房屋當中，致使居住問題仍然較為嚴峻。其次，就香港的實際情況來說，由于香港面積狹小人口眾多，土地資源十分有限，價格昂貴，加之房地產市場的開發與炒作致使土地資源短缺，土地資源的不足也是造成房協角色實踐與角色期待和領悟方面偏差的原因。

通過以上的分析可以看出，房協作為一個社會組織在解決社會問題過程當中扮演的角色總體上說是積極的，但是由于受到資源、經濟、政策等條件的影響，在發揮其作用時也會出現一定的角色失調的現象，也證明了社會組織角色發揮的好壞與否與社會、經濟、政治、以及社會組織本身等因素都有很大的關系。

四、啟示與借鑒

保障性住房建設事關社會的和諧穩定以及居民的幸福安康，借鑒香港房協的相關經驗并應多主體治理的政策要求在這一領域適當鼓勵社會組織介入，讓社會組織扮演適當的角色既可以促進政府角色轉變也可以提高住房配置工作的效率和質量，這要求政府，社會組織自身多方面的努力才能實現。

(一)政府層面

從角色理論角度分析，首先政府要轉變自身的角色，在保障性住房的建設和管理當中要逐漸從建設者管理者轉變為計劃者、監督者和支持者的角色。政府對自身角色的正確定位是社會組織進行角色定位的基礎。政府要在住房建設和改造過程中積極探索將保障性住房相關的企業及組織逐步轉變為從事保障性住房建設和管理的社會組織并使其代替政府行使保障性住房的建設與管理的職能。同時還要加強立法工作，賦予社會組織合法的地位，在法律上明確社會組織的角色和定位，為社會組織參與保障性住房建設和管理提供法律依據確保其合理地位。

政府要提供適當的資源，可以通過財政政策等手段利用政府的權威性為社會組織提供適當的社會資源，就保障性住房建設問題來說，包括土地資源的供給，資金的優惠和補貼，稅收減免政策等條件，通過這些手段和措施保障社會組織可以順利地進行保障性住房建設和管理的工作，并為其持續運營提供基礎和營利空間。

(二)社會組織自身

香港房屋協會的發展既離不開政府的積極倡導和支持還與其自身有關。

首先社會組織要對自身的角色有正確的領悟和理解。作為社會組織，要結合公眾和政府的期待對自身的角色進行正確的角色領悟，明確應當發揮的必要角色、基礎角色以及積極角色是哪些，特別是在我國保障性住房建設當中，社會組織參與住房建設應該扮演哪些角色，不僅要求政府對其做出約束和規定還要求社會組織自身對其角色進行領悟和理解，在政府規定的范圍內扮演適當的角色。

其次是社會組織要加強對自身的管理。香港房協之所以可以成功的發揮其作用并在解決香港住房問題上扮演重要的角色，一個重要的原因就在于房協的自我管理方法。不管是房協的雙層管制結構還是委員會制度都體現了房協正確的自我管理方法。角色扮演的好壞與否與角色扮演者本身息息相關，如果角色扮演者自身可以進行更好的自我管理那么在處理外部更為復雜的管理事務時便會更加得心應手。

最后是社會組織要在合法的基礎上積極整合資源樹立正確的思想理念，扮演更多積極的角色。如果說社會組織的必要角色和基本角色是社會組織發揮角色的基礎，那么積極角色的發揮則是社會組織的最終目的。積極角色更多體現在圍繞社會組織的治理問題而拓展的各項活動，其目的都是為了可以讓更多的群體享受到更加美好的生活。積極作用的發揮還需要社會公眾和政府的支持以及社會組織的理念的倡導。