從中國現(xiàn)代化進程看財政與國家的關系

(四川大學 四川 成都 610000)

約瑟夫˙熊彼特說道：“財政不只是簡單的技術或工具，而是塑造現(xiàn)代國家的利器，有什么樣的財政就有什么樣的國家；財政塑造著現(xiàn)代經(jīng)濟、社會文化與價值，有效率的官僚體制，特定的國家與社會的關系，與此同時，也塑造著這個國家的人民”。這一點可以從中國現(xiàn)代化進程中的財政和國家的關系分析中得到體現(xiàn)。

一、財政與國家的關系

(一)帝國財政崩潰階段(1842-1911年)

在外來沖擊下,此時的財政建立在皇帝擁有一切財產(chǎn)最終所有權(quán)的基礎上。一國皇權(quán)通過各種手段維系其財政專制性,但卻因官員和民眾應對的被動失措使財權(quán)不斷“外移”與“下移”,于是財政收入制度的掠奪性惡性膨脹,財政支出制度的消費性更加無恥,財政管理制度的專權(quán)性逐漸散落,并共同導致帝國財政制度與清帝國一起走向滅亡。這一時期的中國現(xiàn)代化沒有帶來效率的提高,反倒引起公平危機與生存危機[1]。

(二)軍閥財政時期(1912-1949年)

軍閥財政下,產(chǎn)權(quán)具有不確定性,財政收入制度以鞏固政權(quán)收入為主要目標,財政支出制度對社會經(jīng)濟的破壞性極大,財政管理制度混亂無序。在戰(zhàn)時財政下,產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)為公共產(chǎn)權(quán)優(yōu)先,財政收入體現(xiàn)為需求無限性,財政支出制度表現(xiàn)為求生性,財政管理制度以專權(quán)性為主要特征[2]。從演進中可以看出，戰(zhàn)時財政的軍事專制性與帝國財政的專權(quán)性一脈相承。即便如此,在現(xiàn)代化的大背景中,這一時期的財政制度也孕育著有利于現(xiàn)代化成長的種子。如工商稅、所得稅、公債手段的運用、分級財政的嘗試、憲政及現(xiàn)代預算制度的引入等,都具有現(xiàn)代化色彩,為日后的財政制度變遷打下了基礎。

(三)全能財政時期(1949-1978年)

新中國以人民為主和對公平價值的追求取得了政權(quán),在領導下對產(chǎn)權(quán)制度、財政制度進行改革,在公平的基礎上追求經(jīng)濟效率的提升,選擇了與舊政權(quán)相異的現(xiàn)代化道路,并以財政制度作為其重要支柱。全能財政以公共產(chǎn)權(quán)的壟斷地位為基礎,財政收入制度具有“自產(chǎn)性”,財政支出制度具有建設性,財政管理制度具有集權(quán)性與民粹性特征。由于國家替代了社會,財政制度統(tǒng)配社會資源,產(chǎn)權(quán)激勵被權(quán)力及意識形態(tài)激勵所替代,人民生產(chǎn)積極性不足，無法實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)高效率，財政面臨著巨大壓力[3]。集權(quán)性保證了財政制度的執(zhí)行效率,卻無法實現(xiàn)其決策效率；大民主的運動式財政監(jiān)督有利于保證社會的相對公平,但卻無法實現(xiàn)財政制度的法治化、規(guī)范化運行。

(四)財政憲政化時期(1979年以來)

我國現(xiàn)在處于走向公共財政的過程中,私人產(chǎn)權(quán)逐步獲得與公共產(chǎn)權(quán)的平等地位。財政收入制度表現(xiàn)出更多的交易屬性,財政支出制度表現(xiàn)出更多地面向公眾的回應性,財政管理制度體現(xiàn)出憲政化的特征。中國財政現(xiàn)代化表現(xiàn)出與其他現(xiàn)代化國家趨同的方向,但轉(zhuǎn)型僅取得初步的成就。財政制度與現(xiàn)代化的適應性、與其他制度的協(xié)同性、制度變遷路徑的可預期性等,都需要持續(xù)的關注與維護。經(jīng)濟效率的提升與資源環(huán)境承載力問題相伴而生,公平狀況惡化和社會穩(wěn)定問題緊密聯(lián)系,中國目前現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)依然嚴峻。建立適應現(xiàn)代化進程的財政制度和運行方式,是一個長期的過程。

二、財政與社會、人民的關系

財政制度的變遷表明了不同財政制度下財政的不同職能，在不同的財政職能下，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展、文化內(nèi)涵等也有所不同。

1.在傳統(tǒng)帝制下，皇帝“以一人之私為天下之公”，這時的財政職能主要定位于基本職能，攥取特權(quán)租金成為其最重要的目的。財政立法司法行政權(quán)集皇帝于一身，皇帝對官僚委托管理權(quán)，地方政府層層向上負責，財政權(quán)受不到轄區(qū)居民的制約。無論橫向上政府與居民間的財政權(quán)博弈，還是縱向上中央與地方間的財政權(quán)博弈，博弈能力都呈嚴重的不對稱狀態(tài)，缺乏法治化的有效管理[6]。鴉片戰(zhàn)爭后時期，清政府消極應對外部沖擊，財政職能仍然局限于保障貴族特權(quán)和維持政權(quán)，喪失提供基本公共品的能力，導致經(jīng)濟每況愈下，也無力為勞工生存權(quán)提供保障，在內(nèi)外壓力下土崩瓦解。在中央政權(quán)財政基本職能弱化的過程中，地方財政發(fā)揮了擴展市場職能，洋務運動中現(xiàn)代工業(yè)有所發(fā)展。

2.在民國時期重建現(xiàn)代化國家政權(quán)的過程中，戰(zhàn)爭頻繁的環(huán)境提出了集中財政權(quán)的客觀要求，財政職能體現(xiàn)為強化政權(quán)職能和統(tǒng)制經(jīng)濟職能。這一時期民族、經(jīng)濟政治社會危機進一步加深。抗戰(zhàn)時期建立的戰(zhàn)時財政制度，為抵抗日本帝回主義侵略提供了財力支持和物質(zhì)保障，但也在很大程度壓制了私人資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。

3.建國初隨著土地改革與公有化，財政職能無限膨脹，發(fā)揮強化政權(quán)和統(tǒng)制經(jīng)濟的職能，在鞏固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟、促進公平中曾發(fā)揮了積極作用。“大躍進”時期，在政府對社會高度集權(quán)下實行向下縱向分權(quán)，導致財政職能履行過程中政府內(nèi)部縱向監(jiān)控不力、社會對政府在橫向上無力制衡，造成巨大經(jīng)濟社會災難。在全能財政制度下，財政職能無比寬泛。一旦實現(xiàn)不了預定財政目標，往往求助于在不同政府間進行財政職責劃分的調(diào)整[4]。

4.改革開放初期，財政橫向與縱向分權(quán)同時進行，強化了地方政府間的競爭，財政發(fā)揮了擴展市場的職能，但弱化了政權(quán)控制與福利保障職能，財政職能定位具有被動性，隨經(jīng)濟體制改革與對外開放而調(diào)整。在財政的完整性遭到嚴重破壞，調(diào)節(jié)經(jīng)濟與保障福利職能無力履行的情況下，1994年實行新稅制和分稅制，為財政職能的定位提供了法治化架構(gòu)。1998年公共財政建設目標提出以后，財政職能在微調(diào)中不斷完善，改善了政府與農(nóng)民的關系、優(yōu)化了市場競爭環(huán)境、調(diào)整關稅拓展國際市場，保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，提升社會保障水平等。

三、結(jié)語

從以上分析中可以看出，在中國的現(xiàn)代化進程中，財政制度不斷變遷，財政職能不斷改變，我國的經(jīng)濟效率，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與文化價值內(nèi)涵也隨之不斷演進變化，一國的財政與國家緊密聯(lián)系。但我國財政職能定位還需要根據(jù)形勢的變化相應調(diào)整。如財政職能公平分配中的缺位、財政職能調(diào)整的決策機制、分級政府職能確定中的規(guī)范化、實現(xiàn)財政職能的工具選擇等。這些問題的存在，與傳統(tǒng)財政制度的決策方式，計劃經(jīng)濟遺留因素等有密切關系，需要繼續(xù)借鑒先發(fā)現(xiàn)代化國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情開展制度創(chuàng)新，在平穩(wěn)演進中推動財政職能的科學定位與調(diào)整，提升國家競爭力和社會福利。