城市地下管網基礎設施建設及管理問題探析

(西南交通大學 四川 成都 610031)

新世紀以來城市化的進程不斷加快推進，城市承載著更加復雜多樣的城市功能，為了這些功能能夠良好有序運轉，那么就要求城市中的支撐力——即基礎設施的建設和運行方面起到有效作用，為一系列生活生產活動做好基礎保障。同時，各種管道線路的多元化，使得日常管理難度也大大增加，因此導致了城市中的許多管線問題，輕則影響市容美觀，重則可能折損物力財力，甚至生命財產安全的損害。近年來，城市建設發展呈蓬勃之勢，但在這些光鮮表象的背后卻暗藏著許多不合理的因素，有的突出問題更是愈演愈烈，例如城市內澇、拉鏈馬路等問題就是對城市管線基礎設施建設不合理、不完備，后期管理不到位的突出反映。當然，這些問題暴露的同時，該領域的專家學者和有關工作者也在積極地探尋城市基礎設施的建設管理的模式、方法，以突破目前面臨的瓶頸問題。基于此，筆者將從我國現實情況，以及相關文獻研究出發來探討我國城市地下管網建設與管理的重要問題。

一、城市地下管網建設管理的重要性

城市地下管線是指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業等管線及其附屬設施。在城市的新陳代謝過程中，城市地下管網擔負著輸送能量、傳遞信息等工作，是城市生存和發展的物質基礎，是現代城市高效率、高質量運轉的重要保證，被稱為城市的“運輸線”和“生命線”。完善的地下管線建設管理水平才能夠滿足經濟社會發展需要，并且能大幅提升應急防災能力。

地下管線是保障城市正常運行的重要基礎設施。由于城市功能的調整和城市建設的迅速發展，地下管線日益錯綜復雜，管線信息更新頻繁，其管理難度也在不斷增大。由于管線信息管理不善，導致道路的改、擴建工程和管線市政工程中各類管線安全事故頻發，給社會安全穩定帶來隱患。長期以來，由于城市地下空間資源的無償使用和無序開發，各類管線的歸屬單位隨意擴大空間容量進行鋪設，各種管線重疊交錯雜亂無章，相互占取有限的城市底線空間，這嚴重制約了城市地下資源的可持續發展。此外，傳統的分級上報審批建造以及靜態封閉的建造方式也導致了城市道路的重復開挖和對地下原有管線的不斷破壞。這樣的狀況將極大地影響到我國城市的發展質量。因此，城市的健康發展和進步就要求盡快采取措施對地下空間進行有效利用。

近年來，國家對城市管線的重視程度不斷加深，于2013年9月出臺的《國務院關于加強城市基礎設施建設意見》強調應“堅持先地下、后地上”、“在普查的基礎上整合城市管網信息資源，消除市政地下管網安全隱患”。在國務院印發的《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》中提出“發展智能管網，實現城市地下空間、地下管網的信息化管理和運行監控智能化”。住房城鄉建設部提出的《國家智慧城市試點指標體系》中明確規定地下管線與空間綜合管理指標：實現城市地下管網數字化綜合管理、監控，并利用三維可視化等技術手段提升管理水平。在這樣的政策環境和目前我國的城市建設現狀下，提高城市地下管線管理水平，推進“智慧管線”建設刻不容緩。

二、國內外城市地下管網建設的現狀及相關經驗

(一)國外

歐洲是最早進行地下管網設施建設的地區，其發展歷史長，相關設施建設完善，管理經驗豐富，其地下管網建設的一個最突出的特點就是地下空間開發利用著眼于長遠，工程規模較大。具有代表性的國家有法國、英國、德國、瑞典等。法國是在整個歐洲地區最早開始系統規劃建設排水網絡的國家，其地下排水系統建設規模宏大，巴黎在十九世紀初久對地下排水管道進行了創造性地改進，將煤氣、電力等管線安裝布置進其中。隨后，英國倫敦修造了巨大的較為成熟的的綜合管廊。德國于十九世紀末開始興建共同溝。美國在該方面的起步稍晚于歐洲國家，但后期的發展也是相當迅速的。日本在1923年關東大地震后，為推動城市重建而規劃建設了共同溝。二十世紀末，日本一躍成為世界上地下管網設施建設數量位居前列的國家。這些國家最初新建地下管網設施時的主要原因有：將基礎設施網絡整合在一起；防止反復挖掘道路所帶來的一系列問題；減少自然災害或人為因素對基礎設施的沖擊；軍事目的等等。

在不斷的運用和發展過程當中，各個國家發現了地下管網的共同溝設施具有著直埋管線無法代替的優點，因此很快在國際上得到了推廣和應用。

總結一下地下管網設施建設完善發達的國家的措施和經驗：首先，具有前瞻性專業的高質量的規劃，是十分重要的起點。其次，以立法的方式對城市地下管網建設作出明文規定，制度貫穿整個規劃建設、維護和管理的始終，為基礎設施的建設質量保駕護航。最后，核心要素是對技術的要求。科學技術的應用，能夠大大提高地下管網設施的建設和管理的質量和效果。

(二)國內

從事實資料來看，我國對于地下管網基礎設施的研究和建設起步較晚，管理的方法與經驗更是缺乏。我國地下管線的管理工作的研究正在展開，但是與西方發達國家相比，我國綜合管廊相關法規嚴重滯后于發展現狀。突出表現為各地方政府直到2005年才開始陸續出臺相關法規，這是一種明顯滯后的狀態，相關研究也屬于處于起步階段。目前，國內關于綜合管廊的研究主要有三方面研究，一是對綜合管廊發展現狀的分析和下一步建設中應把握的問題。二是從綜合管廊建設的規劃設升以及及施工建設方面的研究。三是重點對綜合管廊建設的經濟研究以及建設中投融資方面的研究。

1993年，上海規劃建設了我國第一條現代共同溝——浦東新區張揚路共同溝。張揚路共有2條干線共同溝、1條支線共同溝，其中支線共同溝共收容了給水、電力、信息與煤氣4種城市管線，為我國其他城市共同溝的發展提供了可供借鑒的經驗和教訓。北京中關村正在西區建設的地下市政綜合管廊，將水、電、氣多種管道鋪設在一條共同溝里，是我國內地第二條現代化的共同溝。深圳市與2005年在大梅沙—鹽田坳市建設了該市的第一條共同溝。我國臺灣省隨著上世紀70年代的經濟高速發展，許多城市如臺北市等的城市基礎設施出現了嚴重不足的情況，于是進入了市政基礎設施的更新與改造期，在不斷的經驗積累后，臺灣于1995年完成了共同管道法和“市區道路共同管道建設方案”規劃在1996-2002年期間推動了城市的地下網管設施的建設。

由于世界范圍內共同溝的建設熱潮興起，加之我國的城市地下資源的運用不合理，從上世紀末開始，我國各領域的學者也對我國的地下管網設施的規劃設計、核心技術、管理保護、應用現狀問題方面等內容進行了不斷地探討。

如今，隨著地下管網種類越來越多，地下可利用空間越來越少，綜合管廊應運而生。國外綜合管廊建設已經了有了近200年的歷史，而且建設規模相當大，有的城市管廊建設已經達到城市管網建設的70%以上。而中國最早的管廊青島雨污水管廊也是僅有的一條建于20世紀初，由德國人設計建造。目前，我國尚處于摸索階段，全國沒有一個城市地下管網完全形成規模，僅僅局限于個別道路或城區，以發達城市的示范新建設為主，重點結合新城建設。

三、我國城市地下管網建設與管理的問題與不足

通過對我國以往的地下管網基礎設施的建設運營經驗以及各類學者、工作者對該問題的研究，發現我國地下管網基礎設施建設存在的問題可以分為以下幾類：

(一)規劃設計方面

一個城市各類建設的規劃設計作為城市建設發展的基礎和起點應該得到高度的重視，良好的設計與規劃往往能達到事半功倍的效果，同時著眼于長遠的、可持續的規劃可以為今后的管理節省大量的人力、物力與財力。作為城市 “生命線”的地下管網基礎設施，關乎著整個城市的正常生產生活活動。因此，地下管網設施建設的科學合理規劃是在整個建設和管理過程中不可或缺的重要部分。但由于以往歷史遺留問題的堆積，政府觀念理念的不正確導致了現存的規劃設計出現了許多突出問題：

首先，目前城市中的各類管線種類繁多，但不同管線負責單位系統配合不足，靜態封閉的分散化管理使得各管理部門各自為政，很難考慮到其他管網的規劃和布局。因此，在地下管網基礎設施整體規劃中各類管線的基礎資料信息溝通不暢，數據共享不足，獲取困難且十分不完善。其次，科學規劃隊伍的缺乏，沒有專業規劃和設計且脫離城市實際需求，導致低水平無序建設浪費了地下空間資源。最后，城市地下管網設施的規劃未形成統一的標準，使得遵守性大大地下降。

(二)相關制度與立法方面

截至目前，我國在城市地下管網基礎設施方面的法律制度不足且不夠細化，使規劃、建設和管理的整個過程沒有確切具體的規定和準則。沒有明晰地下管網基礎設施建設和運營的模式選擇的相關制度和規定、各主體全責的界定劃分的具體規定模糊不清，導致后期的各種糾紛問題。同時還缺乏統一的管理和養護的具體規定。市場監管方面的針對性體制規定也處于比較空白的階段，沒有強有力的監管機制。

(三)現代技術運用方面

首先，地下管網中密閉著各類不同屬性的功能管線，不僅分布呈現出了錯綜復雜的特點，勘探資料的精準度更是有待考證，尤其是老城區的地下管網，線路更加密集緊湊，這就會對新建工程的開展造成不利影響，并且其中所涵蓋的不確定因素數量多，控制難點大。其次，施工技術水平難以與實際施工需求相符合，技術普遍存在局限性。地下管網基礎設施建設中涉及到的核心技術的運用不足，進而引起利用效率低下。

近年來，我國各地政府開始推行“智慧城市”的建設，提倡將各類基礎設施數字化聯網共享等等。因此，為助力“智慧城市”的建設，地下管網基礎設施的“智慧建設”就顯得尤為重要，但在近幾年的試點實踐中，雖然政府在不斷推行數字化管理，但并沒有涵蓋所有地下管網，建設并不系統也不全面，對于地理信息系統(GIS)等數字化工具也運用不足，這也導致了信息資料數據的收集出現阻礙和不足。

(四)應急預案的制定

各類工程設施的建設和管理過程中都有可能出現一些突發性的問題，尤其是對于老城區中一些年久失修的設施維修和改建等。有關于城市地下管網設施建設問題主要表現在由于設施老化、陳舊，加上當初埋設的管線質量標準較低，城市地下管網問題頻發，自來水管道爆裂、污水管道堵塞、燃氣管道泄漏、城市積水內澇、施工挖斷電纜、石油管道爆炸等等，這些問題常常見于新聞媒體的報道中。很多人也在思考城市的建設和發展問題，諸多聲音和討論指向了城市地下排水系統，這說明城市地下管網已經嚴重落后于當前的城市建設與發展。這些事故一再刺激城市居民的神經，嚴重影響城市居民的正常生活，威脅城市居民的生命財產安全。日漸突出的城市地下管網問題，對城市治理能力和應對突發事件的處置能力形成了嚴峻的挑戰。因此管網問題頻發，應急能力不足凸顯了在應急預案方面我國城市政府存在的不足。

四、城市地下管網建設與管理的政策建議

基于國內外城市地下管網基礎設施建設的實踐和經驗的認識和分析，并且對我國目前在該領域的建設和管理存在的一些突出問題的分析與研究，下文將針對這些問題提出一些政策性建議，具體如下：

(一)加快推動我國城市地下管網基礎設施建設的各類法律法規條例的出臺

這類法律文件應涉及到城市地下管網基礎設施的各個方面，應是一套比較完整的法律體系。其中應主要包括：地下管網基礎設施建設和投資運營的模式選擇的相關制度和規定、各主體全責的界定劃分的具體規定、市場監管體制運作以及違規操作的處罰機制和考核辦法的法律規定等等。通過完善制度立法，規范各方面的行為，才能促進共同溝的有序發展和順利實施，爭取最大限度達到建設的效益。

(二)政府部門應改變觀念，樹立科學規劃優先的理念，將城市地下管網建設的系統規劃納入城市整體規劃的核心要素中

根據國外的地下管網基礎設施建設的成果和經驗，系統的科學的規劃是著眼于長遠的，其規劃可以為一個城市和地區的各個時期階段性發展起到指導和引領作用。反觀我國城市發展中的大多數問題都是由于以往規劃不合理不具有可持續性，沒有充分考慮城市的長期發展而造成的。因此，在今后的城市地下管網基礎設施的建設方面，應該將規劃和設計放在核心位置上，把握好城市未來發展的脈絡，才能使建設不成為面子工程，為未來的建設打下堅實基礎。

(三)建立專門的地下管網基礎設施建設專家團隊，將現代技術合理高效地運用于城市地下網管基礎設施建設中

城市地下管網基礎設施建設涉及了多方面的技術性問題，無論是建設如何分區、如何將多重的地下管線統一在管廊的建設中、如何對自然災害進行防控、如何在不同地質條件下建設、如何建立統一的城市地下管線信息管理平臺等等問題都需要強大而專業的團隊來解決。因此，這樣的組織和團隊在現代城市建設中不可或缺，只有通過專業的視角和專業的手段才能夠將先進的技術運用到建設中去。

(四)完善有關城市應急預案中有關地下管網基礎設施的內容

進一步完善城市中的各類應急預案，將城市地下管網建設的風險評估納入城市應急預案的制定范圍，同時建立和完善城市的應急監控系統，防止出現突發情況時各組織系統慌亂無措，陷入混亂的局面。

結語

城市地下管網基礎設施的整個建設和管理過程涉及到的城市各利益主體各方面的要素，是一個系統性的過程。而對于目前我國城市地下管網建設中出現的一系列問題應先從制度、法律建設的角度出發，給予該方面建設提供實施準則和多方面保證。當然，其涉及的其他因素也要充分重視，這樣才能夠使得地下管網基礎設施建設在過程和質量上都更加地完善。很多問題也還需要該領域轉學者們進一步的研究，探索出更加有效的解決方案。