“三權分置”下農民利益的保護與發展

(江西師范大學 江西 南昌 330022)

一、概述

(一)“三權分置”的目的

如果說中國的問題是農民問題，那么農民的問題就是土地問題，而土地的關鍵，便是土地流轉。“三權分置”作為國家政策，它的出發點是為了提高土地配置效率，搞活農村經濟。在實施過程中，必須搞清楚為什么分置？為誰搞？保護和發展農民利益才應該是改革的落腳點。

(二)基于農地功能與效益的農民利益保護與發展

農地作為重要的生產要素，具有市場價值，能夠利用產生經濟利益，具有經濟功能，但農地也是農民的基本生產資料，需要承載養老、提供農民基本生活資料、保障就業和情感依賴等社會功能，這就要求農地流轉必須保證經濟功能與社會功能統一。一方面，從效率角度，農地只有流轉才能發揮最大價值，實現生產要素優化配置。對于大多數低收入農民而言，讓土地進入流轉市場，可以實現增收。同時土地流轉也能有效解除家庭聯產承包的”規模約束“。另一方面，從公平角度，我國城鄉二元結構明顯，農地既是農民的”獲益法寶“，也是”定心丸“，農民對土地仍然有很大的依賴性，”三權分置“讓土地流轉，必須考慮農民與土地的特殊關系，而非僅僅作為一生產要素來考量，土地自古以來便是農民安居和社會穩定的重要防線。

顯然，在這一改革中，農民作為弱勢群體和落腳點，如何保護和發展其利益尤為關鍵，事關成敗。

二、文獻綜述

目前學界對于土地確權下的農民效益有不同看法。葉劍平等人認為確權頒證后的土地流轉有利于增強農民收回土地的安全感，增加農戶剩余勞動力轉移的時間預期，間接地保證其非農就業的穩定性以增加農戶非農業收入；確權有利于克服激勵短期化、決策管理成本高產生的不及性等效率問題。然而，反對確權者也有理論和現實支撐：以“確權”為導向的國家地權調控否定了集體土地制度的實踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內核，政治塌陷，基層治理陷入困境；某土地產權改革試點村的實證考察發現自上而下的確權政策表達遭遇到多方面的抵制，導致確權實踐的“被確權”邏輯，單方面的改革損害而并非保障農民利益。對于農地流轉中農民權益受損原因也有不少學者進行了研究。胡建鋒分析指出，農民利益受損原因主要是農民自身原因、法律因素、政府因素。

目前有關研究為本文進一步探討奠定了基礎，但當前研究仍存在不足：第一，支持土地確權與批判土地確權如同生死斗爭，土地確權的爭論均以論斷形式展開。第二，土地確權后影響農民利益的因素缺乏具體研究，更多的傾向于土地確權是否有利于農戶增收。第三，三權分置下的農民利益大多限制在財產性權利，而較少考慮政治權利、社會權利等其他權益。“三權分置”對于“三農”而言毫無疑問是有重大利好的，本文主要研究“三權分置”下阻礙農民利益保護和發展的因素，并提供適當的政策建議和制度建設。

三、保護和發展農民利益面臨的問題

(一)流轉方式單調

在過去，由于封建自給自足的小農經濟影響，農民思想趨于保守，缺乏市場信用和金融意識，同時市場經濟體制也不夠成熟，土地流轉方式通常只有出租、轉包、互換，收益很低。隨著我國市場經濟的發展，人口流動加速和素質教育的提升，農民素質和思想都有所提高，特別是在國家對“三農”大力扶持把農村納入整體市場經濟規劃內，土地流轉方式太過單調的缺點明顯暴露，嚴重限制土地定價，抵押、信托、入股等多樣化流轉方式亟需建立和發展。

(二)“非農化”風險

一方面，國家和政府對農村土地存在財政支撐，另一方面城市土地價格過高，土地資源稀缺，這無疑推高了農村土地價格。很多地方在土地流轉的時候存在假借發展農業產業的名義，違法使用耕地，進行房地產等開發。這種農地”非糧化“”非農化“改變了土地性質，不僅威脅國家糧食安全，也變相增加了農民的生活成本。

(三)”確權“不”確“，”補貼“難”補“

”土地流轉“是什么？這一行為是買賣還是租賃？目前，在法律層面上并未界定經營權的性質，土地可以流轉，但流轉后的土地又可以用來抵押擔保，也就是說，一方面承包權可能會名存實亡，另一方面債權和物權邊界模糊。同時，法律對于農地的抵押和入股并沒有詳細規定，比如說抵押客體的范圍、入股的資格和退股事宜。這就導致了”確權“不“確”，容易發生流轉糾紛和損害農民利益。

政府為了鼓勵農民生產，提高積極性，出臺了許多農業補貼政策。然而，承包權和經營權的分離卻讓補貼陷入兩難：補給承包人，獲得土地經營權的經營者會得不到補貼，變相提高了成本；補給經營者，又讓承包人得不到補貼，這種顯性收入的失去無疑會阻礙土地流轉。補貼難補。

(四)“社群缺位”導致“弱者越弱”

到目前為止，我國存在8億多農民，但仍然是一個弱勢群體。李似鴻等學者認為其原因除了農民從事農業勞動時的辛苦，所面對的既有不可抗拒的自然風險，又有難以預測的市場風險之外，更重要的是，數量眾多的農民是一個個分散了的勞動者，沒有一個屬于自己的、能替自己說得上話的組織或者協會。這種“農民社群組織”的缺位導致了農民在各種市場交易主體中更缺少談判底氣和籌碼，多數人的“無知”與少數人的“無恥”，衍生出非包容的汲取性經濟制度，從而使“弱者越弱”。除此之外，筆者認為農地確權下的土地流轉對農村管理決策效率提出了新的挑戰。三權分置導致村集體調度土地的權力弱化，而又沒有可以替代的決策和管理單元，變相的增加了村社的管理成本和經營者的交易成本。同時，如果要實現一定的規模經濟，就必須要有“社群補位”來降低規模流轉的交易成本。這種“社群缺位”增加交易成本，又會變相壓低土地流轉價格，損害農民利益，弱者越弱。

(五)依托土地的農民收益偏低

土地對于農民而言不僅僅是生產要素，還是生活保障。但在土地流轉中，一方面，土地的財產性受益偏低，另一方面，替代依托土地作為生存保障的其他依托方式也發展緩慢。據陜西省調查數據，目前全省農民通過土地獲得的收入不足家庭經營凈收入的兩成，而流轉土地的收益更是不足一成。另外，土地流轉的期限一般較長，而交易價格并沒有隨著因通貨膨脹導致的生活成本提高而提高，依托土地的農民收益就更捉襟見肘。

(六)流轉后的追責機制缺失

由于土地經營權流轉往往是一次性交易，而經營者獲得的僅是“暫許經營權”，不需要為土地的長期收益考慮，流轉后沒有追責機制，往往會為了提高收益施加農藥、改變土質等等，導致土地質量下降，肥力降低等現象，同時可能會存在修筑建筑物等改變土地使用用途的問題，加大了復墾成本。除此之外，也缺乏對經營者環境破壞和公共設施損害等負外部性成本的追責，極大地損害農民利益。

(七)農民福利關懷不足

農民對土地存在特殊訴求，有情感依托，在流轉過程中，經營者為承包農民提供的僅僅是其作為要素收入的地租，難以彌補這種農地特殊功能，筆者認為，農地地租只是要素價格，在這基礎價格之外還應該有“補償價格”，“補償價格”應該以農民福利形式提供，例如公路、廣場、村鎮小學等等公共設施，這絕非道義，而是出于責任與義務。然而現實中這種農民福利補償是不足的。

四、保護和發展農民利益的對策

(一)發展和完善土地流轉市場

土地流轉市場建設關系到土地流轉的效率和農民利益。我國長期以來都是實行家庭聯產承包責任制，分散經營，土地在各個地方對于農民而言意義不同，土地情況也紛繁復雜，要讓土地流轉效率和農民利益提高，必須完善土地信息，建立起多樣化的流轉方式，建立一個競爭有序公開透明的土地流轉市場。

(二)強化追責和監督機制

對于政府而言，地方政府為了提高財政收入，往往具有趨利性，熱衷于土地開發，從而違法圈地征地，導致農地的非農化，然而相對于政府而言，農民是弱勢群體，難以有效監督，至此，就必須建立由上到下的政府追責機制，建立健全由下到上的舉報機制和由上到下的審查機制，同時必須強化政府的責任和權力邊界，增強透明度。

對于經營者而言，為了獲取暫時最大利潤，往往會忽視負外部性，假借發展農業非法流轉開發，改變土地性質。對于此，必須建立起事后追責機制和農民政府雙方監督機制，讓土地流轉能真正的保護和發展農民利益。

(三)加快法律體系、補貼體系建設

要讓“確權”真“確”，必須完善《農村土地承包法》和《土地管理法》，建立和完善土地產權登記制度，才能厘清承包者與經營者的關系，同時還需要細化規定農地入股和擔保的主體資格等，才能避免債權物權不清帶來的損失。對于補償而言，必須保證雙方受惠，承包者受惠，經營者受惠，可以依據地方情況建立一個動態補貼機制，把補貼作為一種激勵性政策去促進土地流轉。

(四)“社群補位”，弱者變強

提高農民的組織化程度，建立屬于農民的社群，必須得從法律上認定其權利和義務，認可其地位，才能為農民爭取政治地位，提升農民勢力，從而破除經濟地位低然后政治地位低、發展條件受限導致農民收入低經濟地位低的“發展怪圈”。只有“社群補位”，才能真正的保障農民權益和降低規模交易成本。

(五)建立村企基金制度

建立村企基金主要是為了發展農民利益，保障其“補償價格”收益。主要有政府、集體、企業和農戶個人建立，為農民的生存、發展和養老提供保障，最小化失地風險損失，同時建設基礎設施和提供公共產品，保正一定的福利關懷。

(六)流轉優先，依托土地轉向依托集體

僅僅依托土地的農民收益偏低，土地流轉過程中必須堅持集體優先。一方面，很多工商資本下鄉參與土地流轉，普遍存在著“熱投資、冷農民”的現象，損害農民利益，而且經營收益大多歸企業所有，與農民關系不大。另一方面優先流轉集體，可以壯大集體經濟，提高專業化程度，降低交易成本，農戶可以以入股形式參與共享收益，同時集體經濟可以讓農民享有相應的土地決策管理權，增加其積極性。

五、結語

“三權分置”政策的成功與否在于農民利益的保護和發展是否到位。文章探究了目前三權分置中阻礙農民利益的保護和發展的主要因素，并多視角的提供了針對性政策建議，以促進三權分置政策的推進實施，增加農民收益，推動農村現代化，最終促進共同富裕。然而本文在理論性上可能稍顯不足，而且政策具有一定的時效性，隨著“三權分置”的深入推進，可能會出現新問題，需要新對策，但是農民利益的保護和發展必然是政策的出發點和落腳點。