非正式法律規制漁業補貼的可行性研究

(華東政法大學 上海 200042)

一、WTO 規制下的漁業補貼

(一)當前 WTO 漁業補貼規制

目前的 WTO 規則尚不足以規范漁業補貼。當前規制 WTO 漁業補貼的主要文件為 GATT 協定以及《補貼與反補貼措施協定》(以下簡稱《SCM 協議》)。WTO 并沒有專門針對漁業補貼的文件，但由于漁業的特殊性(貿易產品與公共服務產品兼存)當前的 WTO 文件對漁業補貼的作用非常受限，將從如下方面分析。

1.定義:

WTO 關于漁業補貼的定義主要是根據 SCM 協議第 1 條，其并無專門漁業補貼定義，但漁業作為技術性極強的領域，僅依靠這四種類型的補貼顯然難以準確覆蓋。定義作為收集信息的起點，倘若定義不夠清晰，收集的數據必然不夠準 確，在促進漁業補貼方面也會大打折扣。由于缺乏漁業補貼的專屬定義，很難根據《SCM 協議》來起訴漁業補貼。

2．通知條款：

通知條款是 WTO 搜集漁業信息的主要法律依據。GATT 協定 16 條規定：“它應將這項補貼的性質和范圍、這項補貼對輸出入的產品數量預計可能產生的影響以及使得這項補貼成為必要的各種情況，書面通知締約國全體。《SCM 協議》第 25 條規定，要求提供“補貼的形式、單位補貼量、政策/補貼目的、補貼期間、能憑以估算補貼的貿易影響的統計數字。”但該項機制并未規定不遵守通知義務的制裁制度。26 條的監控機制也表明委員會將會每 3 年檢視一次補貼通知，同 25 條，26 條也未提供具體的制裁制度。

(二)當前 WTO 漁業補貼規制困境分析

雖然 WTO 形式上存在相應的規制條款，然而在實際履行當中并不樂觀，通知條款作為 WTO 獲得信息的渠道，成員方遵守率非常低，據 2017 年 WTO 的報告稱，SCM 委員會主席形容補貼的通知率為“令人沮喪的(“discouraging”)，并稱“79 個成員方尚未提交 2015 年的補貼通知，60 個成員方尚未提交 2013 年的通知，55 個成員方尚未提交 2011 年的通知”。

既然如此，我們要對 WTO 漁業補貼的困境展開具體的分析。表面上是 WTO 規制條款的不合理，實際上是成員方在履行能力和履行動機上的缺乏。

1.直接原因：WTO 規制條款的不合理

首先，在定義層面，WTO 規制已經出現不匹配的問題。定義的不匹配導致WTO 在搜集漁業信息方面受限，也導致成員方難以起訴。正如上文所述，定義的不匹配導致很難根據《SCM 協議》來起訴漁業補貼。特別是對造船和港口設施建設的補貼。再者，原本缺乏履行意愿的不發達國家、發展中國家也會在此偷工減料，使得漁業談判受阻。

其次，在 WTO 信息搜集層面，WTO 的主要漁業信息來源就是通過通知程序要求成員方自行遞交，然而改革面臨的挑戰一方面是當前規則難以迫使尚未履行通知義務的國家履行(這也與國家內部能力不足有關，難以就此達成一致協定)，并且盡管《SCM 協議》指定“反向通知機制”以促進成員間互相督促，但由于提出反向通知成本過高，目前利用該規則的只有歐盟和美國。另一方面是難以擴大先行補貼覆蓋范圍。當大量成員方已不遵守現有的規則，我們如何有效擴大其范圍呢？

2.根本原因：成員方缺少履行動機、履行能力

不愿意提交補貼信息的大部分為不發達國家、發展中國家，這些國家不愿提交可歸為如下原因。一方面，這些成員方能力不足，可能是由于在協調國內部門上存在問題，從而導致收集信息方面存在困境，也可能是由于語言翻譯的負擔。另一方面，這些成員當發現國內存在非法補貼時，存在被追責的擔憂。

綜上，在成員方存在缺少履行能力、履行動機的情形下，WTO 又沒有辦法達成迫使成員方履行的協定，自然就導致通知義務的低遵守率。當遵守率低下時，WTO 難以獲得有效的漁業補貼方面的信息，自然就會導致漁業補貼談判的難以進行，也難以促進漁業補貼。

二、非正式法律規制漁業補貼的可行性研究

以上分析已經反映出 WTO 搜集信息的天然局限性。而信息透明作為一切談判的起點具有非常重要的意義。因此，提高信息質量、透明度是重中之重。在正式法律難以起到作用時，非正式法律是如何影響社會，在哪些方面起到補充作用的。

何為非正式法律？非正式法律與軟法存在一定重合，但也不全相同。法律實證主義者用二元標準：約束/不約束來區分硬法、軟法。自此，硬法被定義為被明確的固定化，有強的執行系統的法律。反之，軟法是指沒有約束力的，但是提供指導性標準的法律。而一些學者更喜歡用“非正式法律”(informal law),其往往具有如下特征：(1)非傳統主體(除國家外，同樣包括規則制定者、公共機構、中央銀行、專家團體、非政府間國際組織等)；(2)非傳統制定程序(并非在正式的國際組織間制定條約)；(3)非傳統表現形式(并非以條約形式出現，而是標準、指導原則、準則等)。筆者認為非正式法律的概念更為清晰，因此本文采用“非正式法律“這一概念。在本文中，非正式法律主要指代與漁業相關的國際組織、非政府間國際組織。那么這樣的非法典化形式又是如何影響漁業補貼的規制呢？筆者將通過理論和具體的案例來分析可行性。

首先，我們從理論上分析是否非正式法律是否會影響全球治理。全球治理可以通過不同的機制進行，比如脅迫、互惠、學習、社會化。非正式法律的學習和社會化作用有目共睹(例如各種論壇的召開)。非正式法律其實也可以達到前兩種作用，他可能會導致社會制裁(例如消費者抵制)或者影響經濟(例如世界銀行、國際基金組織)，從而產生強制性。他也可以產生互惠效應，諸如 OECD 的同行審查制度、帶頭制定國際先進標準。

其次，我們將通過具體的兩個例子證明其影響力。以下將分析經濟合作與發展組織(以下簡稱“OECD”)、聯合國糧食及農業組織(以下簡稱“FAO”)的數據，討論非正式法律規制漁業補貼的可行性。以下將從定義和信息搜集兩方面來比較其與 WTO 的差異，從而證明這些“非正式法律”對漁業補貼的規制作用。

1.定義:

不同的定義會導致收集數據的范圍不同。OECD、FAO 對漁業補貼的定義范圍更廣泛具體。WTO 關于漁業補貼的定義主要是根據 SCM 協議第 1 條，包括：直接轉移潛在直接轉移、政府本應征收收入的豁免或未予征收以及政府不是提供一般基礎設施而是提供商品或服務，或收購產品這四種類型。WTO 沒有針對漁業補貼的特別性規定，因此在適用時不夠全面。OECD 除了上述補貼，還包含管理、研究、執行方面的政府支出、市場價格支持。FAO 則更廣泛，除上述外，還包括外部性的未繳稅的出租，消極補貼(這部分數據無法從政府預算中獲得，只能從詳細地建模中評估)。

2.獲得信息的途徑：

相比于依靠成員國提供，OECD、FAO 有更廣泛的信息搜集途徑。WTO 成員方從不發達國家到發達國家，不同國家的能力、對待補貼的意愿大為不同，搜集信息自然更為困難。

反之，OECD 的 35 個成員國為較為發達的歐洲國家和美國(中國與 OECD 為合作關系)，其創始目標便是促進經濟社會發展，幫助成員國政府甚至世界制定先進的標準，因此其意愿更為統一，成員方的履行動機和履行能力也都更為可觀。OECD 的統計數據時效性、準確性也更強。就漁業補貼而言，OECD 每 2 年發布一次漁業補貼評論，這些信息也為 WTO 談判提準確的供論據支持。

盡管 FAO 沒有具體關于漁業補貼的項目，然而由于其為專門性國際組織，其廣泛的漁業資源是信息收集的重要平臺。與 WTO 依賴成員方自己提供數據不同，FAO 委托國際漁業專家去各國收集數據，其覆蓋范圍已接近 170 個國家。其提供的主要項目有三方面：國際漁業部分總覽、漁業數據庫(FISHLEX)、FAO 全球漁業和水產養殖統計計劃分析。國際漁業總覽包含經濟和人口信息，行業結構，發展前景，行業管理以及狀況和趨勢等宏觀分析。漁業數據庫則包含 200 多個國家的漁業資源的國家立法、政策和雙邊協定。

綜上，盡管這些國際組織并未達成統一的正式條約，但它們確實在改善漁業補貼的定義、數據支持、甚至為 WTO 正式協議的制定起到了不可不磨滅的作用，彌補了 WTO 現有體制的局限性。其數據的有效性、及時性為世界提供了學習的資源，而這些統計數據在無形之中影響了世界漁業經濟的發展。這些國際組織的信息透明度非常高，因此普通消費者也可以輕易獲得，在宣傳得當的情況下，消費者的抵制將是最有效的規制不良漁業補貼的手段。

三、結語

誠然，WTO 作為最主要的國際貿易組織當然具有無法替代性，但我們同樣也可以思考，其他國際組織產生的非正式法律是否也會產生相應的規制效果？ 本文通過從理論和具體案例分析非正式法律對漁業補貼的規制，最終得出結 論，由于其定義更清晰，獲取信息渠道更廣泛、信息更透明，同樣產生了規制漁業補貼的效果，作為 WTO 重要的補充手段。