淺談我國政府引導與經濟發展

(云南財經大學經濟學院 云南 昆明 650221)

長久以來，學術界對于政府是否應該通過產業政策介入經濟發展爭論不休。一方面，以保羅·克魯格曼為代表的經濟學家認為，產業政策并沒有存在的必要；另一方面，丹尼·羅德里克等學者則認為政策性干預能夠增強行業溢出效應，有利于社會經濟增長。與西方類似，我國對于產業政策效果的研究結論也并不一致。楊小凱、張維迎等經濟學家認為，以計劃經濟替代市場經濟確實使中國實現了已有的經濟增長，但政府的職責就是創造自由、法治的市場環境以及保障產權制度的實施，故其應該退出市場，并取消對經濟的進一步引導。張維迎甚至表示，“協調失靈嚴重的市場，一定有體制和政策壓制發生。凡是政府能發現的，自由市場的企業家早已了解得很清楚；凡是企業家沒察覺的，政府更發現不了。”以林毅夫為代表的經濟學家則認為，中國的成功在于抓住了與比較優勢相適應的發展機遇，因此討論的焦點不應聚集于是政府是否應該干預，而應該是哪些政府干預能夠確實促進經濟發展，哪些干預是無效的。政府協調可能會失敗，但是沒有政府協調，市場可能更加失敗。他還表示政府的做法“95%正確”。

要了解是否應該實施產業政策，首先要對其概念進行清楚地界定，然而產業政策由于研究的角度不同，在國際上尚沒有統一的定義。在我國學術界，林毅夫認為產業政策是中央或地方政府為促進本地區某種產業的發展而主動采取的政策，包括關稅和貿易保護政策、稅收鼓勵措施、工業園區和出口加工區研發開發方面的補貼、壟斷和特許經營、政府采購及強制性條例等。他強調，雖然一些具體的產品創新該由企業家完成，但產品創新背后的巨大成本是不會有企業家愿意投入的，故由政府資助完成，這部分研發投資應作為產業政策。而張維迎的定義則不同，他認為產業政策即政府為發展經濟或其他目的進行的選擇性干預和歧視性對待，對私人產品生產領域實施市場準入、把控投資規模、信貸配給、稅收優惠和財政補貼、設立進出口關稅和非關稅壁壘、優惠土地價格等手段。他強調，兩個關鍵詞為“私人產品”和“選擇性干預”，他認為政府對公共產品的投資不能算作產業政策，產業政策也不包含普遍性的政策，統一的企業稅收不是產業政策，對所得稅進行的扶持性減免則是產業政策的一部分。對產業政策的不同理解導致了在經濟發展問題上，“有為政府”和“企業家精神”哪個為主要動力的兩種不同態度。

一部分學者認為，“有效市場”和“有為政府”均是推動技術進步和產業升級的必要條件。“有效市場”不僅要求能夠很好反映各種要素相對稀缺性的價格體系，還要求具有完全競爭性。學術界對經濟發展中有效市場的重要性并不存在爭議。不過在市場之外，“有為政府”的支持者認為，政府引導在針對比較優勢因勢利導，完善技術創新、產業升級所需要的軟性和硬性的外部環境，以及建設企業發展所需的必要基礎設施方面應該起到關鍵性作用。舉個例子來說，中國經濟的成功是我們從趕超戰略轉變為比較優勢的結果，而要想有技術創新和產業升級，就必須有第一個吃螃蟹的企業家，但即便他成功了，后面如果有一群跟風的競爭者，使他得不到壟斷的利潤，創新的收益與他之前付出的成本和風險不對等，企業家也不會選擇進行技術創新。所以政府要用專利保護來鼓勵第一個吃螃蟹的人，這就是產業政策的作用。即每個國家在不同的發展階段都有擁有潛在比較優勢的產業，政府理應幫助已經進入這些產業的企業解決一些問題，比如交通設施落后、電力供應不足等。

而另一部分學者認為，企業家才是市場的主角，發現和創造機會進行交易是企業家的基本功能。通過企業家發現市場不均衡從而進行套利，市場才逐漸趨向均衡，也正是因為企業家的創新，市場才能不斷地創造新產品、新技術，從而推動消費結構和產業結構的升級。所以政府不應該阻止任何人吃螃蟹，也沒有必要為吃螃蟹埋單。在市場失靈的問題上，政府引導的反對者認為，企業家的重要功能之一就是發現市場中的不均衡并從中發現商機，使得市場需求趨于均衡。企業家能夠在市場中生存，天生的本能就是發揮比較優勢，而不是靠政府制定的產業政策，這也是企業的核心競爭力所在。且產業政策自1980年代以來，在中國的失敗例子比比皆是，很少有成功的例子，中國經濟結構性失衡和產能過剩的持續存在，均是由于政府通過產業政策對經濟的引導。而導致產業政策失敗的原因主要有兩個，一是人類的認知能力有限制，人們對技術創新和產業發展的分析都是事后進行的，故“有為政府”所要求的政府必須知道市場失靈在何處并有能力設計且完美執行政府機制的理想目標是不可能實現的。產業政策失敗的第二個原因是尋租行為的存在。不同行業和不同企業在市場準入、稅收補貼、融資信貸、土地出讓、進出口許可證等方面的產業政策差異，導致了權力租金的產生，繼而導致了企業家與政府官員的尋租。因此，在實際中，出臺一項特定的產業政策，與其說是科學和認知的結果，不如說是利益博弈的結果。最終政策扶植的往往不是真正創新的企業家，而是套利者和尋租者。

盡管產業政策實施弊病頗多，但大多數成功的經濟體均在快速發展過程中使用了產業政策，如16世紀的英國，19世紀中葉的美、德、法以及二戰之后日本的快速發展都離不開產業政策的幫助。國際金融危機以來，發達國家均提高了對實體經濟發展重視，比如美國提出了“制造業回歸”；日本實行了“產業重生戰略”；德國也發布了“關于實施工業4.0戰略的建議”，這些都是不同國家進行政府引導，運用產業政策的具體體現。就我國而言，中國改革開放至今已經41年，我國的發展一直得益于改革的紅利。如果沒有適當的政府引導，中國不能持續保持35年平均水平9.8%的增長，也不能成為現在唯一快速發展的新興大國，且在高速增長的同時并沒有伴隨經濟危機的產生。

從經濟發展史中可見：世界各國都在使用產業政策；改革開放以來，中國的產業政策確實在經濟發展中發揮了至關重要的作用；現有的產業政策與經濟發展新常態不相適應；產業政策的實施存在一些突出問題。如今中國經濟進入新常態，正處于爬坡轉型的關鍵時期，原有增長模式遭遇挑戰，傳統動能作用減弱，新動能還不夠強大。在此背景下，關于我國產業政策的爭辯，不僅是計較具體相關政策的得失，更是對今后經濟發展之路的不同思考。從學術的視角來看，這涉及到經濟社會發展尤其是產業轉型與升級過程中政府與市場的關系。故與爭辯政府是否應該引導經濟發展相比，合理評估中國產業政策的成效，尤其是識別何種類型或特征的產業政策，或以何種方式實施產業政策更為有效，對于促進中國產業結構升級與經濟發展方式轉型具有更為重要的現實意義。