外部嵌入與內生整合：鄉村政治生態優化的路徑指向

摘要：鄉村政治生態是鄉村治理的環境基礎，建構良性的鄉村政治生態系統是鄉村振興戰略順利實施的重要保障。從權力、制度、文化和組織四個維度分析嬗變后鄉村政治生態的現實形態，發現后農業稅時代鄉鎮基層政權的“懸浮”和鄉村社會環境的變化是造成鄉村政治生態嬗變的主要原因。對此，應以外部嵌入與內生整合為指向，嵌入外部力量，健全村民基層自治；構筑多方聯動，填補權力監督真空；強化黨性修養，提升基層黨建質量；挖掘優秀文化，凈化政治生態環境；全面依法治村，完善農村法治體系，以優化鄉村政治生態。

關鍵詞：鄉村政治生態；鄉村治理；后農業稅時代；依法治村

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）02-0041-06

引言

十八大以來，習近平總書記多次強調，“做好各方面工作，必須有一個良好政治生態。”政治生態狀況關乎黨和國家的政治命運，建構一個良好的政治生態系統需要具備健康的政治生態環境。從依托宗族法序和禮治秩序的鄉紳自治到“政社合一”的人民公社體制再到當前的村民自治，我國鄉村治理制度發生了重大變遷。特別地，2006年的農業稅費改革改變了鄉鎮基層政權的運行邏輯，由稅改前的“汲取型政權”向“懸浮型政權”轉變。鄉鎮政府權力的上移導致農村社會治理的權力結構發生變化，逐步引發出基層黨組織功能弱化、村社“小官大貪”現象滋生、農村政令不暢、村霸泛濫等一系列社會問題，嚴重侵蝕著黨的執政根基，造成鄉村黨風、政風及社會風氣的腐朽和退化。由此可見，取消農業稅費的影響已經超出其經濟范疇，其打破了鄉村原有博弈均衡的利益格局，引發了鄉村治理體系的根本性變革。后農業稅時代嬗變后的鄉村政治生態有何具體表現，引發嬗變的主要原因是什么？新的時代背景下，如何優化鄉村政治生態？這些問題的解決關乎農村基層政權的穩定，也關系到我國未來鄉村治理范式的變革，對鄉村振興戰略的實施和中華民族的偉大復興具有深遠的意義。

一、鄉村政治生態的內在特性及優化的理論依據

（一）鄉村政治生態的內在特性解析

生態學（Ecology）的概念是德國生物學家恩斯特·海克爾在1866年提出來的，是一門研究生物體與其周圍環境相互關系的科學。作為一種新的研究范式，生態學的分析方法已經延伸到各個學科[1]。“政治生態”就是將生態學的原理及方法運用到政治學領域。目前關于政治生態的概念解讀存在兩種理解模式，一種是政治場域的政治生態，另一種是學術語境中的政治生態。前者將政治生態視為各類政治主體生存發展的環境和狀態，是黨風、政風、社會風氣的綜合反映，影響著黨員干部的價值取向和從政行為。后者主要是用生態學的思維、模式和概念來解析政治發展所處的環境，旨在探討政治主體和政治環境之間的耦合關系。實際上，隨著黨風廉政建設和反腐高壓的持續推進，學界亦掀起政治生態研究的熱潮，反映出學術研究對政治發展的現實回應。將政治生態研究視域聚焦于鄉村，就產生鄉村政治生態。鄉村政治生態具備政治生態的共性特征，同時融入鄉土元素，又體現出獨特性。作為基層治理的環境基礎，鄉村政治生態是鄉村黨風、政風和社會風氣的綜合反映，體現鄉村政治主體和政治環境的互動關系，其健康與否關乎黨在鄉村執政的效力和根基，影響鄉村振興目標的實現進程。

（二）鄉村政治生態優化的理論依據

1.習近平“全面從嚴治黨”的政治生態觀。黨建的首要任務是思想建設，習近平將增強“四個能力”、樹立“四個自信”和強化“四個意識”作為思想建設的指南，為鄉村政治生態發展夯實了基礎。習近平特別注重領導干部隊伍建設，并作出“良好的政治生態”是做好各項工作的前提的重要論斷[2]。從中央巡視組報告和媒體的腐敗案情披露情況來看，“蒼蠅式”腐敗儼然成為基層治理難題中的重要“病原體”。習近平認為腐敗是導致農村政治生態惡化的根源，反腐倡廉是保持鄉村政治生態的必然選擇。全面從嚴治黨就必須規范權力的運行，防止權力異化，必須將“權力關進制度的籠子里”。習近平肯定制度建設對政治生態的作用，因此加強制度建設是凈化鄉村政治生態的根本保障。習近平指出，政治生態破壞的根本原因是治黨不嚴，由此提出以“全面從嚴治黨”為核心的中國特色社會主義政治生態觀，為鄉村政治生態建設提供理論支撐。

2.戴維·伊斯頓的“政治系統論”。戴維·伊斯頓認為政治系統具有開放性，其環境要素緊密地滲透在政治系統中，相伴相生。環境對政治系統的影響叫輸入，將輸入經過轉換過程變成政治系統的輸出[3]。通過輸出，政治系統又反饋于環境，形成一個動態、穩定的運行體系，而反饋這一個概念意味著輸出可能改變環境。

基于戴維·伊斯頓的“政治系統論”可將鄉村政治運行看作一個生態系統，從圖1可知，鄉村政治生態系統與外界環境時刻互動，其運行狀況受政治生態環境的影響，這種影響是交互的。實際上，環境對人行為的作用在相當長的時間內被討論，如孟德斯鳩在《論法的精神》中提出應根據氣候修改法律，以便使它適合氣候所造成的人們的性格[4]。德國地理學家F.拉采爾也有類似的觀點，認為人的活動、發展和抱負受到地理環境的嚴格限制[5]。20世紀50年代的政治社會化運動強調人在社會互動中形成的認知、態度會影響到政治活動。由此可見，鄉村政治生態環境是政治活動的行為導向。鄉村政治生態環境影響村干部和村民的行為選擇，進而影響鄉村治理的成效，主要表現為對鄉村社會秩序、公共目標、治理秩序合法性的影響。因此，為促進鄉村政治生態系統的健康運行，必須建構風清氣正的政治生態環境。

二、失范與失序：鄉村政治生態嬗變后的圖景透視

取消農業稅費后，鄉村原有的政治生態格局被打破，失范和失序是典型的表現特征，筆者從權力維度、制度維度、文化維度和組織維度四個層面對鄉村政治生態嬗變后的現實形態進行闡述。

（一）權力維度：基層小微權力腐敗猖獗

十八大以來，在“老虎蒼蠅”一起打的反腐高壓態勢下，查處了一大批典型的農村村官貪腐案件，案件數量多、涉案資金大、違法形式多樣表明農村已經是權力腐敗的重災區，一項數據表明：村干部權力腐敗引發的群眾上訪數量占到上訪總量的70%以上。

中紀委公布的查處群眾身邊的“四風”和腐敗問題專欄中，我們發現，2015年涉及村官腐敗的人數占曝光總人數的5723%，表明農村基層小微權力腐敗極其猖獗。后農業稅時代一系列改革措施為鄉村治理帶了重要歷史契機，但不可否認的是，這些政策導向也被異化為部分村干部貪腐分利的機會。從村干部違法犯罪的形式來看，可謂“花樣百出”，主要有：挪用公款，賄選謀位，假公濟私，侵吞農村集體三資、惠農資金，克扣補貼等[6]。

從基層干部腐敗形式統計結果看，2015年基層干部以權謀私、虛報冒領的違法案件所占比例為5730%；發生在群眾身邊的生冷硬推、吃拿卡要等四風問題所占比例為1185%；執法、監管、公共服務等窗口和領域違規收費、收紅包等問題的案件占比為1869%，犯罪形式多樣，涉及鄉村治理的諸多方面。

（二）制度維度：基層民主自治制度失序

1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》從法律上賦予村民“民主選舉、民主監督、民主管理和民主決策”的權力，由此拉開村民自治的序幕。然而當前不良的鄉村政治生態環境導致基層民主自治制度異化。第一，賄選普遍。追逐經濟理性，踐踏民主權利，造成村民選舉取向的異化。很多農村地區通過“選前發錢”的方式換取選票，嚴重損害民主選舉的程序正義。此種政治環境衍生出村民“選誰都一樣”的麻木心態，價值中立的取向為賄選提供了空間。第二，監督缺位。阿克頓認為“權力是一種必要的惡”[7]，如果公共權力缺乏監督就會異化為私人權力，引發尋租行為。村干部集村社集體資源的分配、處置、項目承包和工程招標權于一身，監督的缺位導致集體資產被侵吞，村民雖有民主監督的責任，但缺乏監督意識、監督能力和監督渠道。第三，關系失衡。村委和村支部關系失調是當前農村自治發展的障礙，首先，在雙方能力懸殊情況下，村支部書記“一枝獨秀”，獨攬村中大權；其次，雙方在勢力均衡的條件下，爭權奪利，拉幫結派，各自為政；最后，在雙方能力均弱情況下，相互拆臺，遇事推諉，相互扯皮，最終導致基層民主自治制度失序。

（三）文化維度：基層政治社會文化失范

我國正處于轉型期，現代化進程的推進導致鄉村政治生態文化發生巨變并衍生新的政治文化元素，滋生不良的政治生態文化。第一，主流意識形態被侵蝕。城鎮化打破了城鄉二元結構，傳統的鄉村受到市場化浪潮的沖擊，帶來文化的多樣性，同時不良的社會思潮抬頭，宗教控制農民思想，集體主義等傳統的主流思想被排擠，形成愚昧的文化氛圍。第二，傳統價值規范淪陷。鄉規民約和倫理道德在鄉村社會轉型中被打破，在法治和契約尚未健全的背景下，農村的政治精英責任意識淡薄，無視群眾訴求，淡化規矩意識，喪失黨性觀念。第三，原有共同體文化瓦解。鄉村社會推崇的集體主義價值觀曾經在很長一段時間內主導著村莊共同體，表現出團結互助、鄰里和睦、參與協商的和諧氛圍。近幾年，農村黑惡勢力抬頭，鄰里關系冷漠，農村不良的倫理道德文化沉渣泛起，瓦解著農村共同體生態文化的基石。第四，腐敗性政治文化蔓延。取消農業稅后，國家通過項目制向農村輸送資源，由于缺乏有效的監管，為權力腐敗留下了空間，在經濟人理性的刺激下，村干部無視法理，將村民賦予的公權異化為徇私舞弊的私權，腐敗行為泛濫，演變為“腐敗有理”的畸形文化，腐敗政治生態文化成為鄉村振興的阻滯力量。

（四）組織維度：基層黨組織功能弱化

農村黨組織是農村各項事業的領導核心，其自身的發展決定農村政治生態的優劣。自鄉鎮政權退出鄉村社會以后，基層黨組織的功能逐漸弱化，其主要的表現如下[8]：第一，自身能力素質低。家庭聯產承包責任制的推行極大解放了農村剩余勞動力，大量的青年外出務工經商，留下來的黨組織成員年齡結構偏大，文化程度低，學習能力弱，帶頭發展的積極性差，嚴重削弱黨組織的戰斗堡壘作用。第二，組織內部生態紊亂。由于缺乏嚴格的考核和監督機制，造成黨組織內部紀律渙散，民主生活會擱淺，黨內的民主集中演變為村支部書記的個人專權，甚至形成“塔西陀陷阱”。第三，政治領導和錄用功能弱化。從當前實踐看來，黨組織很難把村民動員起來達成一致的集體行動，政治領導能力下降。市場經濟浪潮下，大多有知識、有頭腦的農村青年選擇外出務工，導致其不愿加入農村黨組織，政治錄用人才的功能也在削弱。第四，服務群眾和利益整合功能弱化。隨著農業稅費取消，基層黨組織并未完成向服務型組織的轉型，因無利可圖，而從農村的生產和生活中退出，干群關系疏遠。同時，基層黨組織不愿意介入村莊糾紛，很少主動協調群眾糾紛和緩和村民矛盾，利益整合功能弱化。

三、雙重消解：鄉村政治生態嬗變的原因分析

我國傳統鄉村社會沿用一套自治性的、倫理本位的治理模式，這種內生性的治理模式不依靠法律制度，也不依賴官方組織，主要依托宗族社會機制和倫理教化機制，這就是黃宗智（2007）概括的以“半行政方式”為特征的低成本、低負擔卻高效率的“簡約主義”模式。新中國成立到農業稅取消之前，政治動員成為鄉村治理的主要模式，特別是1958年推行的“政社合一”的人民公社，將生產與社會管理統一掌握到政府組織手中，鄉村社會完全喪失了自治的空間。人民公社解體后建構的鄉鎮體制主要是為汲取工業化和現代化發展需要的資源，鄉村社會依然遵循的是權威主義的治理模式。農業稅費改革以后，國家政權由“汲取”向“懸浮”轉變，鄉村的社會環境發生重大變化，引發農村政治生態的一系列嬗變。

（一）內生性鄉村治理體系消解

1.新舊交替：鄉村內生性治理元素弱化。傳統的中國鄉村社會基于內生性治理體系，由鄉紳、鄉賢主導，依靠倫理本位、村規民約和宗法禮治，即習慣法加以維系。在我國鄉村地區，習慣法在建設和維護社會秩序、調節和化解社會矛盾等方面起著國家制定法無可替代的作用。對于我國農村地區而言，習慣法的出現早于國家制定法。當前，習慣法正逐漸消失，而國家制定法尚不完善，轉型期特殊的時代背景將兩者交織在一起，無可避免地出現沖突和對峙的局面。隨著我國農村普法力度的加大，對傳統的內生性治理元素如族規、家法等是一種致命性沖擊。同時，隨著戶籍制度改革和城鎮化的推進，鄉村精英大量流失，作為鄉村內生性治理的核心元素喪失，嚴重削弱其在鄉村治理體系中的效果。

2.斷裂之癥：鄉村內生性治理基礎削弱。取消農業稅后，鄉村社會治理結構發生重大變化，鄉村組織和國家政權逐步退出農村社會，鄉村內部之前被壓制和潛伏的各種離散力量紛紛發聲，內部基本秩序受到威脅。在城鎮化的推動下，農民更加原子化，基層黨組織弱化、農業生產遲滯、社會心理退化，農村的資本存量變成流量，鄉村公共價值缺失和公共秩序失范導致農村與整個社會的發展呈現斷裂之癥，鄉村內生性治理基礎被削弱。

（二）嵌入式鄉村治理體系消解

1.從獨立到依附：縣與鄉關系的改變。財政稅收決定政府的行動空間，也是政府行為選擇的依據。在農業稅費改革之前，鄉鎮政府可通過收取各種稅、攤派和費來獲取收入，以維持自身的生存和機構的正常運作[9]。取消稅費后，鄉鎮政府財政稅收的獨立性喪失，主要依靠縣級政府，縣和鄉的關系由獨立變成依附。沒有財政的支持，鄉鎮政府治理鄉村的能力就會削弱，對鄉村政治系統的良性運行視而不見。政績是鄉鎮領導人事調整的主要評判標準，而政績主要取決于縣級政府下達指標的完成情況，壓力型體制下，鄉鎮干部不得不將工作的重心轉移到縣級政府的指標完成上。再者，在機構部門設置上，鄉鎮行政執法主體多為縣級的派出機構，由其職能部門直接管理，鄉鎮權力被剝奪。可見，無論是財政、人事還是權力，鄉鎮都受限于上級，工作重心已經偏離鄉村社會，甚至對鄉村政治生態建設有心無力。

2.從粘合到懸浮：鄉與村關系的改變。農村稅費改革之前，為了從農村汲取支持工業化發展的資源，鄉鎮政府出于農戶分散、直接汲取成本過高等考慮，主要借助村干部力量收取稅費，雙方形成利益共同體，鄉鎮干部和村干部走動頻繁。同時，為了保證農業稅費獲取的便利，鄉鎮干部對農民的訴求可以說是“有求必應”，鄉鎮政府和村社關系密切。稅費改革后，鄉鎮政府沒有太多的財政提供鄉村公共服務，勢必削弱鄉鎮政府在農民心中的合法性和政治認同。鄉鎮政府和鄉村的關系發生變化，由之前的粘合變為分離，鄉鎮政權基本上懸浮于鄉村社會，由此導致農村不穩定因素增多，主要體現在群眾上訪增多、農民的集體認同感下降、政府公信力缺失、鄉村公共秩序紊亂。

四、外部嵌入與內生整合：鄉村政治生態優化的路徑指向

農業稅費改革后，基層政權的運作方式發生改變，由之前的“汲取型政權”向“懸浮型政權”轉變。同時，城鎮化背景下，鄉村治理的環境基礎也發生變化。鄉村振興背景下，在培養內生性治理力量、尊重村民自治的前提下，還需通過外部力量的嵌入，形成嵌入和內生的有機統一，通過建構多元化的鄉村治理模式，夯實鄉村政治生態優化的基礎。

（一）嵌入外部力量，健全村民基層自治

實踐檢驗發現：單純依靠完全的村民自治很難實現鄉村政治生態系統的良性運行，完善嵌入式治理機制可有效彌補完全自治的弊端。外部力量嵌入打破鄉村封閉的政治系統，在健全村級治理結構的基礎上，促進鄉村治理范式變革。第一，健全大學生村官長效機制。創新村官的社會保障和人才培養制度，鼓勵大學生村官扎根基層，從而形成一支穩定的鄉村建設隊伍。在對大學生村官的實踐培養上，著重提升核心能力素質和創業能力，同時，應該以制度創新為引領，建構符合鄉村振興戰略實施的鄉村新型權力結構[10]。第二，完善駐村第一書記制度。第一書記委派的基本原則是選派優秀的年輕干部到村任職，委派單位要加大對第一書記政治待遇和經濟待遇支持力度。駐村的第一書記要樹立真正為農民“做好事、做實事”的理念，不能因為“服役”時間短而消極怠工。第三，優化包村干部制度。包村干部要認真履行包村的工作職責，及時了解和掌握該村的工作情況，協助村支部和村委解決一些村民反映的實際問題，為村民搞好服務，同時向派出單位提出工作或幫扶建議。在干部績效考核上，上級組織部門可將包村情況作為其職務晉升、人事調整的依據。

（二）構筑多方聯動，填補權力監督真空

村民自治的制度設計有自身的弊端，而鄉村社會的結構性變遷也弱化了對村干部的監督，在基層政權外部監督薄弱和村社內部監督虛化的背景下，應構筑多方聯動機制，填補權力監督的真空[11]。第一，實行“紀檢下鄉”機制。村官貪腐的根源是缺乏對村官權力的監督約束機制，通過發揮紀律檢查部門的監督執紀功能，發揮威懾作用，可有效解決農村違法違紀問題，從根本上扭轉“小官巨貪”的現象。第二，加強村民監督委員會建設。《村組法》中明確規定了“村民監督委員會”的職責和功能，民主監督要真正發揮村民主體的作用，監督委員會的人選應由本村有聲望、有公信力的人擔任。監委會真正運行起來的前提是建立透明的村務信息公開制度，特別是對村集體“三資”使用情況的信息供開，以此確保村官權力在陽光下運行，保證村民的知情權[12]。第三，建立網絡化的權力監督機制。除了紀檢和村民監督委員會外，應將黨的巡視監督制度拓展到農村，通過創新黨風廉政巡查，實現鄉村巡視監督常態化。另外，新聞媒體、企業和社會組織理應發揮監督的責任，最終通過多方聯動，壓縮鄉村權力腐敗的空間，斬斷腐敗生物鏈，修復鄉村政治生態。

（三）強化黨性修養，提升基層黨建質量

鄉村是黨執政治國的基本場域，我國430多萬個鄉村基層黨組織是黨的組織體系的末梢，是鄉村政治生態優化的關鍵，推進全面從嚴治黨向基層延伸是重建風清氣正政治生態環境的必然。第一，提升黨員的黨性修養。針對當前鄉村黨員文化素質低、理想信念不堅定等問題，各級黨組織要加強對黨員思想政治和科學文化教育，通過生動活潑的黨性教育強化黨員的紀律和服務意識并內化為一種自覺的行動。第二，優化黨員結構。當前鄉村黨員結構嚴重失衡，主要表現在學歷普遍較低，女性數量較少，老齡化現象嚴重。黨員結構不合理是造成基層黨組織功能弱化的主要原因。因此，必須大力發展年青黨員和女性黨員，通過內部培養和外部吸納的方式優化黨員結構，提升基層黨組織鄉村振興的活力。第三，嚴格落實各項政治規矩。黨內制度建設可有效約束黨員干部的行為，要通過健全黨員干部的任免報告制度、民主生活會制度、干部培養培訓制度和科學的考評制度，強化黨員干部廉潔從政意識，提升規范管理能力，從根本上優化鄉村政治生態。

（四）挖掘優秀文化，凈化政治生態環境

挖掘我國傳統優秀文化能夠為鄉村政治生態優化奠定思想基礎，進而促進鄉村政治生態系統的良性運行。中華傳統文化中的積極因子可以培育鄉村治理主體的政治美德，成為政治健康發展的載體[13]。第一，培育新型鄉賢文化。通過建立鄉村精英回流機制培育新鄉賢成長的環境。退休的老干部、老教師、老黨員等都是鄉村振興的主體，他們具備良好的科學文化素質和思想政治素質，發揮這些群體的積極性能夠孕育出鄉村政治生態需要的現代文化場域[14]。第二，促進村社文化回歸。鄉村優良的政治價值是村民自治制度健康運行的保障，必須重塑集體主義為核心的思想價值形態，通過價值感化培育村民有序參與、尊重權利、團結互助的鄉村治理理念。倡導促進鄉村經濟進步和文化建設協同發展的理念，在鄉村市場經濟制度不完善的背景下，通過發揮文化的深層次力量，形成誠實守信、互利共贏的經濟發展格局。第三，重視主流文化建設。通過建構網絡化的黨組織發展結構，為整合政治文化載體提供便利。鄉村生態文化發展需要強有力的財政支持，加大鄉村健康文化的資金投入，能有效增強黨組織思想宣傳的效力。主流文化建設也需要基層黨組織介入鄉村思想文化的塑造過程之中，徹底深入基層，扎根農村。

（五）全面依法治村，完善農村法治體系

全面依法治國為鄉村政治生態優化指明方向。古希臘偉大哲學家亞里士多德認為：“法治是使已經成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好法律。”只有實施全面依法治村，才能建立公正、透明、正義和民主的鄉村治理秩序。第一，正確處理習慣法和制定法之間的關系。鄉村特殊的政治場域決定了其自身的治理既要符合傳統的內生的規則秩序，又要遵守現代法治，將尊重歷史和現實有機結合起來。村民自治要發揮政府治理和民俗治理的雙重效應，破除習慣法和制定法之間的壁壘，建立良性的互動耦合機制。第二，加大普法宣傳教育。鄉村的普法宣傳要做到內容和形式的統一，在豐富法治宣傳內容的同時，創新宣傳的形式，做到法治建設常態化。要加強對村民特別是村干部的教育培訓，借助現代媒體網絡，提升受眾群體的法治觀念和法治能力。第三，整合法治服務資源。單純依靠政府部門力量進行法治教育和宣傳遠遠不夠，在鄉村現代治理理念的指導下，應形成以政府為主導，高校、社會組織、新聞媒體和企業等眾多主體廣泛參與的法治服務模式。通過資源的整合為鄉村提供多元化的法治服務，形成良好的鄉村法治風尚。

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【責任編輯：張亞茹】