日本農業海外拓展的路徑和對我國的啟示

張越強 楊文婧

摘 要：日本是一個人多地少且資源匱乏的國家，海外農業開拓是保障糧食安全的需要。日本農業海外拓展的路徑經歷了從積極尋求海外糧食供應到建立多元化的國際開發合作體系，農業海外拓展的深度和廣度在不斷增強。日本農業在海外拓展中，采取了訂單農業、聯合經營、并購以及租賃或購買土地等多種形式。日本農業海外拓展的路徑與形似，對我國當前農業“走出去”戰略的實施具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：日本；海外拓展；農業；投資；啟示

日本是一個人口眾多且資源匱乏的國家，從明治維新以來，日本政府就一直致力于農業的海外拓展。在二戰之前，日本在中國東北、朝鮮、北美、拉美等地區進行了大量的日本移民進行農業拓殖活動。二戰結束后，日本同樣面臨著糧食不足的問題，推進其農業走向海外是日本政府解決糧食不足的主要思路。戰后的日本農業海外開拓，實際上就是促進農業“走出去”。日本推行的農業“走出去”戰略，是日本海外投資的基本方式。我國當前也正在大力推進農業“走出去”戰略，農業海外投資的規模日漸擴大。由此，研究日本農業的海外拓展路徑與形式，對我國農業“走出去”戰略的實施具有重要的啟示作用。

一、日本農業海外拓展的路徑演變

（一）積極尋求海外的糧食供應

在上世紀70年代之前，日本為了保護國內農業發展，對糧食采取了限制進口制度。到了70年代，由于民眾飲食結構的改變以及國內糧食供應的不足，限制進口的方式受到沖擊。加上日元升值的原因，進口食品價格大大低于本國產的食品價格，其國內農產品競爭力大減。為了更好地保障糧食安全，日本政府還是將目標轉向海外，積極推進農業海外開拓。具體而言，采取了如下的政策：第一，通過修改“糧食、農業及農村地區基本法”，放寬農業海外直接投資的限制。第二，對農業海外投資的企業實施財政支持。日本農林水產省下設的海外農業開發協會，作為一個政府組織，其每年有固定預算用于開發海外農業市場。第三，加大海外農業援助的力度。從上世紀70年代開始，日本政府將“農業國家安全”作為對外援助的重要方略，主要是對農業加工業供應商、農業原材料生產的相關企業提供無償援助。第四，實施農業“開發—進口”計劃。實施這個計劃的目的就是為了更好地保障其國內農產品的供應，拓寬農產品的進口渠道。日本政府通過與海外農業生產者簽訂合同的形式，確保其農產品出口到日本。在上述政策的鼓勵、指引和扶持下，日本大量的農業企業、食品加工企業及農業流通企業紛紛在海外開始投資建廠。這樣既可以繞開某些國家對農產品出口的限制，同時也可以利用東道國的土地、勞動力及采購成本等優勢，大大提升了日本國內的糧食安全。

（二）推進全球范圍內的糧食安全合作

進入上世紀90年代后，全球人口持續增長，發展中國家經濟加速發展，糧食安全成為一個全球性問題。日本開始關注全球糧食安全，將本國糧食安全納入到全球糧食安全體系中。1999年，日本頒布了新的“農業基本法”，將其糧食安全納入農業政策的調整范圍之內。該法明確規定，努力推動包括技術、金融、勞動力等方面的國際合作，促進發展中國家農業的穩定發展，以提升全球糧食的自給率，保障日本糧食供應的安全。2001年，日本政府又頒布了“農業基本法實施規劃”，該法律規定，為了保證日本糧食進口的穩定以及緊急狀態下的糧食安全，在擴大糧食進口來源多樣化的同時，通過向發展中國家提供技術合作、金融支持、財政合作等方式來確保日本參與到全球糧食安全體系中。

進入新世紀以來，在日本農業海外開拓新的政策指引下，日本企業、公私合營組織開始大規模的向海外進行農業投資，亞洲、非洲地區是新的投資重點地區。其實，早在1990年初期的時候，日本就有意將其農業投資的重點區域北美、拉美轉向亞洲和非洲，日本食品加工企業開始在亞非國家設立農產品加工企業、飲料生產企業，在這些地區農業投資的比重也在不斷上升。比如對中國的農業投資，從1992年以來就處于不斷上升的勢頭，中國部分地區的果蔬產業為日本資本所控制，成為日本果蔬低價供應國。到2003年，中國向日本出口的新鮮果蔬占到了日本總進口值的50%，達到了45億美元。在非洲的投資也不斷增長，2006年日本經濟產業省和日本貿易促進會將其國內實施的“一村一品”計劃引入非洲地區，推動了非洲地區農業的發展，并為這些國家提供信息咨詢、專家派遣等援助。部分企業在非洲大規模租賃土地，繼續實施日本一貫的“開發—進口”計劃，保障其國內農產品供應。

（三）多角度推動國際農業開發合作

第一，建立官民合作的農業海外投資機制。在過去的10來年時間內，大型的跨國農業集團及跨國食品加工企業，甚至是一些主權投資基金，在發展中國家購買或租賃土地，建立自己的農業供應庫。日本也有大量的企業參與到這一過程中，但是單個的企業力量是有限的，無法與歐美大型跨國農業集團競爭。為此，日本政府提出了建立官民合作機制。2011年日本政府在“海外農業投資促進會議”上要求外務省和農林水產省為牽頭機構，聯合財務省、金融廳、經濟產業省、日本國際協力機構（JICA）、日本國際合作銀行（JBIC）、日本貿易振興機構（JETRO）等部門，出臺相關的政策促進日本農業海外投資的發展。最后出臺了三項支持政策：改善東道國投資環境、擴大對海外投資的進入支持以及加大對東道國的農業技術援助。

第二，推動多邊農業投資規則及機制的建立。2009年，日本率先提出了“負責任農業投資規則”（RAI規則），并呼吁各國遵守這個農業海外投資規則。該規則的主旨是，國際農業開發和投資必須透明；投資國應當尊重東道國的權利與法律；投資項目必須符合東道國的發展戰略及環境政策；不得加劇東道國的糧食不安全等等。2010的G8會議正式認可了RAI規則。為了使得該規則能夠獲得更大范圍內的認可，日本政府積極與國際農業開發基金會、世界銀行、FAO、聯合國貿發會議等機構合作，并通過世界銀行、亞洲開發銀行及FAO等組織在發展中國家建立示范農業投資項目和投資工程。事實上，負責任的農業投資規則已經獲得了國際社會的廣泛認可。

第三，建立雙邊或多邊農業合作機制。在20世紀70年代，日本就與巴西政府簽署了“日本與巴西農業共同開發合作協議”，這是一個雙邊性農業開發條約，為日本大規模在巴西進行農業開發提供了法律保障。經過多年的實施，日本在農業雙邊合作開發機制中獲取了豐富的經驗，日本逐步將這種做法延伸到與其他國家的農業合作中。如日本與莫桑比克、蘇丹等國家愛簽訂的“農業合作開發計劃協定”就是一種典型的雙邊農業合作計劃，利用日本國際協力機構，日本政府每年投資750萬美元、1000萬美元在莫桑比克、蘇丹進行農業開發。此外，近些年來，日本加大了自由貿易協定（FTA/EPA）的談判工作，將農業合作納入到自由貿易協定中，如與墨西哥、澳大利亞等國家簽訂的FTA就有農業合作的相關內容。從2009-2015年，日本政府簽訂的專門性雙邊或多邊貿易協定以及自由貿易協定中的農業合作項目，這些項目的總投資高達4億美元，大大提升了日本的糧食安全度。

二、日本農業海外拓展的具體形式

（一）訂單農業

所謂的訂單農業是指日本的農業企業與某個國家的農場、農業企業或農民簽訂供貨合同，在合同履行期間為這些農場、農業企業或農戶提供資金、技術、農業機械等方面的支持，確保這些主體生產的農產品出口到日本，保證日本農產品的供給。客觀而言，日本農業企業在日本經營農場受到法律的限制，收益比較低，通過訂單方式反而能夠降低成本。從上個世紀70年代開始，日本農協中央會及其下屬的綜合商社，在當地購買糧食等谷物出口到日本就是訂單農業的前身。目前，日本與泰國、印尼等國家的農場、農業企業簽訂了大量的訂單合約，如泰國的雞肉、黃瓜等每年有大量的出口到日本。此外，日本還與美國、巴西、中國等國家的農場或農業企業簽訂了種植供貨協議。

（二）聯合經營

為了降低農業投資風險或是為了更好地利用東道國的政策法律優勢，日本企業與東道國企業共同出資來進行聯合經營。因為很多國家法律禁止農業外商獨資企業形式，聯合經營是一種常態。在聯合經營模式中，東道國一般提供土地，日本農業企業主要負責資金、技術及基礎設施。在投資比例上，各國法律限制不同，一般而言發展中國家均要求其本國企業占到投資比例的51%或以上，日本農業企業則為49%或以下。2010年，日本最大的農業企業住友公司與澳大利亞最大的小麥公司埃默拉爾德公司簽訂了聯合經營協議，成立新的住友—拉爾德公司，該公司每年固定向日本出口小麥500萬噸小麥。

（三）并購

并購是一種常見的海外投資方式，日本的農業企業也比較熱衷于海外并購，通過并購直接或間接控制海外的農業企業，從而取得對該企業農產品經營及貿易的控制。日本是世界上最大的玉米進口國家，但是近些年中國也從海外進口大量玉米，給日本造成了一定的壓力。為了保證玉米的進口量，日本丸紅公司在2010年宣布以5800萬美元收購日本德克薩斯農業公司的10座谷物存儲倉庫，使得丸紅公司直接獲得了從美國農業生產者處購買玉米和大豆。2012年丸紅公司又出資36億美元收購了日本第三大谷物商和能源上加維龍（Gavilon）公司，是該公司歷史最大的一次并購案，從此丸紅公司擠身于世界上最大的谷物供應商行列。2007年日本第二大農業企業麒麟公司宣布并購澳大利亞第一大奶制品及果汁生產商——聯邦谷物公司，2008年并購了澳大利亞天天農場，獲得了穩定的乳制品、果汁等產品的進口權。

（四）購買或租賃海外土地、農場

在海外購買、租賃土地或農場已經成為發達國家海外農業開拓的一個重要方向。經過多年的發展，日本的海外農場遍及巴西、俄羅斯等20多個國家。如日本火腿公司（Nippon Meat Packers）是最早進入澳大利亞的農業企業，在澳大利亞購買了多家牧場，并設有30余家屠宰場，其所生產的牛羊肉產品占到了澳大利亞肉制品市場的15%，并通過其母公司出口到日本市場或是亞洲其他國家。在租賃土地方面，日本農業企業的力度也比較大，丸紅公司從上世紀70年代就開始在菲律賓租賃土地用來種植香蕉、菠蘿等熱帶水果，到2012年該公司在菲律賓租賃了7.8萬公頃的土地，是外資公司租賃土地規模最大的。

三、日本農業海外拓展對我國的啟示

（一）政府層面：做好政策支持

第一，海外農業拓展本質上是為了保障自身的糧食安全而采取的戰略。農業投資具有較高的風險，在很多時候是政府主導的行為，與一般的企業單純追求利潤還不一樣。因此，推進農業海外開拓，需要政府的大力支持和政策保障。日本政府在推進海外農業投資過程中，事先與很多國家簽訂了雙邊協議或是多邊經貿協議，為農業海外拓展奠定了政策基礎。加之，日本很多非政府組織如協力機構也發揮了重要的作用。對我國而言，農業要“走出去”，政府事先也需要與東道國政府建立合作關系，為中國農業企業“走出去”提供多方位的支持。具體而言：首先，我國政府應該與農業投資的東道國政府加強政策溝通，簽訂農業合作協議，盡量保持農業海外投資的穩定和持續性。當中國農業企業在東道國投資受阻或是遇到風險糾紛的時候，政府應該及時出現，以政府協商的名義來解決問題，確保中國農業企業的合法利益。此外，公共部門、社會組織與企業也需要加強合作，盡量減少農業“走出去”的風險。

第二，要做好農業企業海外拓展的信貸和稅收支持。農業海外投資一般周期長、資本需求量大，政府應該為農業企業提供信貸、稅收或金融等方面的支持。盡管我國對于農業企業“走出去”有政策支持，但農業企業面臨的雙重稅收問題依然是存在的，不僅嚴重挫傷了中國農業企業“走出去”的積極性，更會使得中國農業企業在海外市場競爭中處于劣勢。因此，針對中國農業企業海外拓展中的雙重稅收問題，建議國家對于中國農業企業在海外投資獲得的產品返銷國內的時候，給予免關稅或減免進口增值稅，或是通過“先征后退”的形式，確保我國農業企業返銷回國內的商品與國外企業具有同等的市場待遇。此外，對于到海外進行投資的農業企業，各級政府還可以給予信貸優惠以及多元化的金融產品支持，幫助企業提升其投資以及抵抗風險的能力。從這個角度看，優惠的稅收、信貸政策，不僅可以鼓勵中國農業企業到海外拓展，還可以提升我國農業企業控制海外農業資源的規模。

第三，做好農業企業海外拓展的風險防范機制。整體看，農業海外開拓在制度設計上應該以政府主導為主，農業企業作為具體的實施機構。在運作形式上，也必須因地制宜，保持靈活變化。目前，我國正處于農業海外拓展的起步時期，投資主體一般是民營企業，風險承受能力及經濟實力較弱。隨著國際農業合作的不斷發展，除了經濟、政治風險之外，還可能會遇到各種各樣的問題，如技術壁壘、貿易壁壘等。因此，中國農業企業到海外拓展，政府要借鑒日本的經驗，做好頂層的制度設計，事先幫助企業預知各種投資風險，提升中國農業企業應對海外農業拓展風險的能力。

（二）產業層面：做好規劃支持

中國農業企業在海外拓展和投資過程中，由于缺乏與投資區域的溝通，存在部分重復投資、分散投資以及投資規模較小的問題，無法發揮中國農業企業海外投資的規模和協同效應。為此，中國農業企業應該按照國家提出的農業“走出去”戰略做好整體的部署和規劃，合理制定國內農業企業海外投資的政策指導和具體的投資、拓展方案，明確投資的重點區域以及投資發展目標，對投資風險較大的地區，做好風險預警與指引，同時在這個過程中要做好海外的投資評估，指導企業有針對性地避開風險。這就要求中國國際農業交流協會（CAAIE）和中國產業海外發展協會（CODA）為有意向到海外投資的農業企業做好協調和溝通工作。中國國際農業交流協會作為行業組織，應該承擔起行業協會的職責，為中國農業企業海外投資做好戰略咨詢和規劃，加強中國農業海外投資的科學研究，為中國農業海外投資做好信息咨詢和服務。中國產業海外發展協會應該就中國農業企業海外投資做好投資指引，強化投資過程中的協同行為，進而更好地提升中國農業海外拓展的規模效應。

（三）企業層面：構建農業援助與農業開拓的雙贏體系

日本農業在海外開拓中，農業援助起到了很大的推動作用。日本政府從上世紀50年代以來，就始終將對外農業援助看成是日本農業走出去的一種宣傳方式。一方面，日本向亞非拉廣大發展中國家提供農業援助，提升了這些國家的糧食自給率和保障水平，提升了全球范圍內的糧食安全。在確保這些日本潛在農業進口國的糧食安全后，才能夠保證日本的糧食安全。同時，在農業開發過程中，日本選擇合適的地區，在充分協商談判的基礎上明確雙方的利益共同點，對此進行針對性的援助，借此對日本開放農業市場。當農業市場開放后，日本農業企業進入該國投資就正當其時。從這個意義上看，日本的農業援助和農業海外開拓是一個雙贏的體系。客觀而言，很多發展中國家擁有豐富的土地資源和廉價的人力資源，但這些國家缺乏資金與技術，使其自身的農業發展陷入了困境。因此，與發展中國家進行農業合作，必須先滿足這些國家農業發展的要求，滿足這些國家糧食安全的需要。在滿足其需要的基礎上，等其市場開放后，在進入該國進行農業開拓和投資。我國對外援助歷史也有60多年，與廣大的發展中國家建立了較好的關系，也建立了完整的援助體系。我國可以利用這些合作關系和援助體系，充分推動中國農業企業進入這些國家進行投資和開拓，以解決中國的糧食安全問題。

此外，我國農業企業在農業海外拓展過程中，必須考慮東道國的實際情況和需求，在幫助對方發展的同時實現自身的需要，達到雙贏互利。日本在農業海外開拓初期，就認識到這個問題的重要性。比如日本政府要求日本農業企業應該避免在同一個國家同一個地區進行密集投資，避免給當地民眾造成誤解。我國農業企業在投資工廠盡量做到管理、勞務的本地化，實現共同繁榮。可以適時地推出低利率的信貸模式，給當地農戶發放貸款，獲得了當地農戶的信任，進而更好地適應農業海外拓展的本土化策略。

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