職業農民培育：日本的經驗及對我國的啟示

李瑤 萬蕾

中國和日本同為東亞小農的典型代表，現代化程度雖不同，但是人多地少的農業資源稟賦基本相同，在農業發展方向上也具有共同之處，同樣面臨著農業人口老齡化和后繼無人等問題。日本在制定完善農民培育法律保障、重視職業農民資格認定、引導新務農者進入農業、優化職業農民扶持方案等方面的一些經驗做法，對于我國鄉村振興背景下大力培育新型職業農民，推進農業現代化具有一定的借鑒意義。

一、日本農業基本情況

日本是一個人多地少，農業資源較為匱乏的山地島國，國土面積37.8萬平方公里，其中耕地面積449.6萬公頃（2015年），約占國土面積的11.9%。全國總人口約1.27億，其中農業人口數量不足200萬（2016年）。從自然條件看，日本的農業資源條件與我國相比并無優勢，僅沿海平原地區適宜農耕，土地貧瘠、耕地細碎化嚴重，人均耕地面積小；從勞動者年齡結構看，農業從業人員平均年齡高達67歲，艱苦的勞動環境、無固定休息日、收入不穩定令年輕人對農業敬而遠之，高齡化和后繼無人情況嚴重，但日本農業的現代化程度卻遠遠超過我國，并呈現出以下特點：一是農業經營規模小，戶均經營耕地2.2公頃；兼業農戶比重大，專業農戶和以農為主的兼業農戶比重僅為25%；二是農戶經營組織形式多樣化，生產方式以精耕細作為主，農產品商品率高達95%以上；三是農業社會化服務質量高，農協功能多樣全面，涵蓋了農業生產、農產品購銷等各個領域，90%以上的農戶加入了農協；四是農林牧漁全面發展，生產結構趨于協調。總體而言，日本農業實現了現代化，農戶收入水平超過了城市家庭，農村基礎設施和公共服務與城市相差無幾。

上世紀中后期，日本也曾面臨城鄉差距擴大，農業生產成本上漲、進口壓力加大，部分鄉村衰落，農民就業困難等挑戰。為了協調經濟的平衡發展、穩定農村秩序、提升農業的商品價值，日本政府在開展農地整合、推動農業經營方式轉變、調整農業科技進步方向的同時，把發展農業教育、培養職業農民作為振興農業農村、挽回農業經濟地位下降的有效措施。

二、日本農民教育培訓情況

（一）農民教育培訓體系

日本農民教育培訓由國家統籌規劃，農業與教育部門分工指導和協作的完善體系，主要有三部分。

1.文部科學省系統的培育部門。文部科學省是日本國內負責教育事務管理的政府部門，主要包括農業高中和大學農業教育階段。農業高中是日本文部科學省下轄的一種職業高中教育，設有農業機械、園藝、畜產等學科，專門培養直接從事農業的學生，學生畢業后大都直接從事農業生產經營活動。大學農業教育主要是綜合大學的農學部，以培養農業高科技人才和教學人員為培養目標，畢業生雖一般不直接從事農業生產經營，但卻是農民培訓師資的重要來源。

2.農林水產省和各縣所管轄的培育部門。主要開展農業非學歷教育，提供繼續教育和深造機會，實施農民進修教育和培訓。農林水產省下屬的農業大學注重培養懂技術、善經營的農業骨干管理人才，以培育優秀的農業后繼者為主要目標。都道府縣管轄的農業職業學校重點加強農民的生產技能和生產效率的提升，培養既懂農業種植和養殖，又熟悉農業經營和流通知識技能的經營管理人才。

3.地方農業技術普及教育部門。以農業改良中心和農民協會（農協）為主。農業改良中心以普及農業知識和技術，通過開設講座、集中培訓、組織現場經營交流，對農民實施短期或長期繼續教育。農協以參加農協組織的農民為對象，開展形式多樣的農業教育活動，在組織農業技術指導和普及農業科學知識等方面發揮著重要作用。

日本完善的農民教育培訓體系，大大擴展了農民受教育面，拓寬了學習途徑，增加了受教育機會。統計顯示，應屆畢業生直接從事農業或轉職農業的經營者中，分別有77%和39%曾在學校接受過農業專門教育；務農人員中，在農業改良中心和農協進修培訓的比例分別為43%和38%。

（二）日本支持農民培育的政策措施

日本支持農民培育的政策措施除了《食品、農業和農村基本法》明確的措施外，還包括環境保全型農業認證制度和認定農業者制度。

1.環境保全型農業認定制度。日本重視農業生產中的環保以及農業科研與教育的投入，通過環境保全型農業認證及相應優惠措施積極推廣使用環境保全型農業新技術。主要包含有機農產品認證和生態農戶認證兩種。

（1）有機農產品認證。《農林物資規格化和質量表示標準法》規定，有機農產品進入日本市場，必須在農林水產省注冊的認證機構進行認證。有機認證制度在很大程度上促進了農民科技水平的提升。

（2）生態農戶認證。擁有0.3公頃以上的耕地、年收入達50萬日元以上的農戶，通過生態農戶認證，可在政策、稅收和貸款等方面得到政府支持。在金融優惠方面，生態農戶能從指定的銀行獲得額度不等、貸款時間最長可達12年的無息貸款；在資金扶持方面，生態農戶在購置農業基本建設設施時，可享受50%的資金扶持，這些資金由政府或農業協會提供；在稅收減免方面，生態農戶第一年可享受7%～30%的減免，第2～4年內還可享受酌情減免。

2.認定農業者制度。1993年，日本廢除原《農用地利用增進法》，重新制定了《農業經營基礎強化促進法》，開始實施“認定農業者制度”，對符合條件（農業經營改善計劃）的“個別經營體”由市町村行政首長認定為“認定農業者”，在法律上將其定位為“農地保有合理化法人”，并給予 “農地保有合理化”項目支援，政府的多種政策性補貼資金以及貸款優惠政策向認定農業者傾斜。具體而言，經過認定的農業者在獲取土地、購買農業生產設備等方面需要資金時，可獲得國家、縣、市給予的利息補助，實現低利融資；土地調整方面，由農業委員會對認定農業者實行農地調整支援，以利于農用地的聚集使用；低利資金支持包括農業經營基礎強化資金、農業改良資金、農業近代化資金等。此外，如果認定農業者的經營達到一定規模，則其享受的農機和設施折舊比例相應提高，稅制上亦可享受優惠，并可接受經營管理方面培訓及研修，以提升自身經營和管理能力。認定農業者制度自設立以來，通過認定的農業者數量不斷增加，到2010年已達到24.9萬人。

（三）農民教育培訓支持措施

近幾年，日本新推出一系列政策措施支持農民培育。2010年，日本《食品、農業和農村基本法（修訂）》規定，政府扶持農業技術教育，對農業學校進行財政補助，學校除長年有計劃地招收培養農業、畜牧、園藝方面的學生外，還定期為社會各界志愿學習農業、畜牧、園藝技術的人士提供免費的技術培訓和實習指導。日本農林水產省為鼓勵青年務農，2011年啟動實施包括收入增長、技術和管理培訓、農機設備配置、農業用地安排、農業咨詢等在內的若干支持措施。其中，對45歲以下從事農業者提供青年務農補助金（準備期）和青年務農補助（經營開始型）；45歲以下青年農民在都道府縣承認資格的農業學校、先進農戶和先進農業法人等處接受培訓，培訓期間可獲得150萬日元/年，最長2年的補助；對于認定的新務農者，提供150萬日元/年，最長5年的補助。此外，給予開展新務農者培訓的機構最多120萬日元/年，最長2年的補助。

三、啟示建議

（一）制定和完善相關法律，全方位保障農民培育。農民培育法制化是日本職業農民培育的重要經驗，也是農民培育迅速發展的根本保障。日本的立法貫穿于農民培育的全過程，先后頒布了《農學校通則》《農業改良促進法》《農業基本法》以及《食品、農業和農村基本法》等法律法規，內容涉及農民培育相關領域和環節，并且隨著國情的變化不斷修訂。不僅保障了農民培育所需人力、物力、財力，而且不斷改革完善農民培育體系，在不同時期發揮了應有的作用。我國一直高度重視農業農村工作，2012年中央1號文件首次提出“大力培育新型職業農民”，經過7年的實踐探索，全國18個省（區、市）出臺了專門政策文件，各級財政累計投入100億元，職業農民培育制度、教育培訓體系、隊伍規模都得了長足發展。但從全國范圍看，各地工作進展不同、實踐效果也有差別。究其原因，我國職業農民培育法律制度尚未完善，尤其缺乏國家層面對職業農民培育的立法保障。建議盡快出臺一部保障職業農民培育的法規，對職業農民接受教育培訓做出相關規定和鼓勵措施，規范政府部門、涉農單位、培訓機構和職業農民自身的責任和義務，在以法律形式保障職業農民權利義務的同時，更好地規范農民教育培訓。

（二）注重青年農民的培育，保障現代農業后繼有人。由于年輕人務農意愿下降，日本農業勞動力逐漸減少并出現明顯的高齡化趨勢。日本農業生產和農業經濟發展因此受到了嚴重阻礙。日本政府認識到問題的嚴重性，加大職業農民培育力度，重點培養青年農民，培養一批年輕有為的農業生產和經營管理人才，保障農業發展可持續。日本政府尤其注重培養農業后備力量，即未來農民和青年農民，引導新務農者進入農業，2015年日本新務農者達到65030人。與此同時，中國也已逐漸進入老齡化社會，加之受到外出務工和農民職業分化潮流的影響，務農者的實際平均年齡已相對較高，農業生產經營人員中55歲及以上的占33.6%，初中及以下文化程度的占91.8%，平均受教育年限不到8年。留守老人、婦女、低文化勞動力成為農業生產經營的主要群體。“誰來種地”問題逐漸凸顯，因此，也應在職業農民培育政策制定和工作開展過程中，將對象傾斜或限定在青年農民范圍，從而保證農業發展后繼有人。

（三）重視職業農民資格認定，通過證書規范引導農民職業行為。日本對職業農民實施資格認定制度，建立了嚴格的認定條件和程序，并制定完善的管理體制和保障機制。目前的資格認定主要是農業者認定和生態農戶認定，農業者或農戶只有參加培訓并通過資格考試才能獲得相應證書，這些證書直接與支持政策掛鉤。我國新型職業農民培育工作中，也實行了資格認定制度，與培訓、考試相掛鉤，并根據技能重點不同，將新型職業農民分為生產經營型、專業技能型和專業服務型3種類型，基本與日本等發達國家現行的做法具有異曲同工之處。在今后的工作中，可考慮構建新型職業農民職業分類體系，將職業農民的各類崗位或工種納入國家職業資格目錄。同時，規范職業農民資格認定程序，明確認定時間、認定程序、考核考試方法等具體事宜，實行新型職業農民證書動態管理制度，通過嚴格的準入機制和退出機制，保持新型職業農民隊伍的生機和活力。

（四）完善相關支持政策，不斷優化職業農民扶持方案。農業的弱質性決定了職業農民的培育離不開國家的扶持。經過多年的探索，日本國內的對農民支持政策已經由價格支持向收入支持轉變，不僅資助支持農民培訓，還通過資助支持務農者創業，保證培訓資助政策的效果，并在本國不同發展時期，根據國情及時調整給予農業和農民的扶持政策。目前，我國職業農民的扶持政策措施扶持力度不足，存在著區域差異。重視職業農民培育經濟基礎較好的地區，新型職業農民的優惠扶持政策比較完善；但在重視程度不夠、經濟條件一般的地區，優惠扶持政策不完善、受益范圍窄。建議構建包括產業扶持政策、創新創業服務、金融信貸與保險、社會保障在內的職業農民就業創業扶持政策體系，完善產業發展支持政策，支持職業農民領辦興辦新型農業經營主體；優化完善創新創業服務，落實各類支持創新創業的政策措施到職業農民頭上，鼓勵引導職業農民參與多種創新創業活動。強化金融信貸與保險支持，加大對職業農民的金融信貸支持力度，著力解決保險抵押物范圍過窄的問題，幫助職業農民降低生產風險。健全完善社會保障制度，推進職業農民與城鎮居民和職工社會保障政策統一，建立健全社會保障銜接機制。

（作者單位：中央農業廣播電視學校）