內蒙古現代經濟體系建設歷程及啟示

于光軍 喬瑞

【摘 要】 本文回顧了改革開放以來內蒙古現代經濟體系建設走過的征程，總結內蒙古發展奮進積累的寶貴財富和經驗。提出構建為現代經濟體系建設提供支撐與保障的政府體系對策建議：自治區要在“新路徑”上動腦筋、下功夫，破除封閉、靜態的工作思路；各級政府要在進一步轉換職能，營造公平競爭的營商環境上花力氣，求成效；要學會在財政政策上做文章，集中社會發展、創新能力建設兩個方面優勢，為構建現代經濟體系提供高質量服務。

【關鍵詞】 政府；積極作用；現代經濟體系；對策建議

1978年，在十一屆三中全會改革開放精神的指引下，內蒙古開啟了社會主義現代經濟體系建設征程，改革開放以來，內蒙古產業結構豐富、實力增強，經濟實力快速提升，正在逐步擺脫“欠發達”面貌，為新時代打造祖國北疆靚麗風景線奠定了扎實基礎。黨的十九大提出了推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，不斷增強我國經濟創新力和競爭力的總體要求。這一要求也是我們以新思想為指導，回顧內蒙古現代經濟體系建設歷程，總結內蒙古發展奮進積累寶貴財富的新視角。

一、新時代我國現代經濟體系建設中政府主體地位已發生變化

改革開放以來，我國現代經濟體系建設取得了明顯成效，立足于我們現在所處的新時代，以什么樣的視角回顧我國現代經濟體系建設歷程，如何認識我國經濟體系建設過程中積累的經驗，這是在新時代背景下進一步推進現代經濟體系建設需要思考的問題。

經濟體制的基本內涵是處理政府與市場的關系、完善社會與市場的關系，盡管在處理這兩個關系時的出發點隨社會基本矛盾的演變而有所不同，但我國經濟體制改革的基本目標一直圍繞著提高百姓福祉、滿足人民群眾的物質需求和精神需求，這是改革開放以來始終如一的主基調。

改革開放初期，在計劃經濟的總框架下，黨中央以國民經濟快速恢復，提高物質供給水平，擺脫短缺經濟局面為目標，實行“有計劃的商品經濟”，著手調動企業勞動者、管理者和廣大農牧民的生產積極性。政策的切入點，一是放開制度束縛，激發人民群眾的創造性，動員全國人民投身經濟建設的潮流之中；二是基于計劃經濟時代社會權力高度集中于政府的現實，改革措施指向依靠政府權力實施地方經濟體系建設，要求各級政府“一切以經濟建設為中心”。

1992年在國民經濟體系逐步建立的基礎上，黨的第十四次全國代表大會上做出了“圍繞社會主義市場經濟體制的建立，加快經濟改革步伐；進一步擴大對外開放，更多更好地利用國外資金、資源、技術和管理經驗”的決定，明確了我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制，對經濟體系建設做出了優化產業結構、加速科技進步、加快地區經濟發展，促進全國經濟布局合理化建設要求。提出了以經濟建設為中心，下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率等要求，開啟了將轉變政府職能作為改革開放核心內容的時代。此后，在國家強盛、人民富裕的改革出發點，和一切以經濟建設為中心，發展是第一要務等工作原則下，各級政府在經濟體系建設的積極作用不斷增強，尤其是旗縣區基層政府，全力投入培育新產業、新企業的創立成長，為經濟建設、地方企業發展保駕護航，向具有發展潛力的市場主體傾注社會、經濟資源，探索資源轉化的有效途徑，經濟體系建設掀起了新的熱潮。

這一時期，我國經濟體系建設的途徑，就是以政府承擔經濟建設主體責任，不斷推出有利于企業創立發展的各項政策，以產業建設推動經濟體系建設完善。與以市場化推進為主的省區相比，政府主導更適應內蒙古資源富集、地處偏遠、社會發育較為滯后的基本區情。不僅能克服社會資本力量積蓄不足、市場運作技能技巧不足的缺陷；也能夠有效地集中力量，整合資源配給、財政支持、稅收優惠等政策，實現經濟體系建設的目標。

本世紀初，經歷過三十多年的經濟建設，我國社會基本矛盾已經發生根本性變化。2013年，黨的十八屆三中全會上，黨中央做出了全面深化改革的戰略部署，提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標。2017年，黨的十九大，中央明確新時代深化改革的目標是進一步完善讓市場成為資源配置的主體的制度。隨著改革的不斷深化，國家施政理念、政策落實從行政指令、國家和各級政府審批監管，轉向簡政放權，政府責任集中于法制社會建設、生態環境保護、經濟安全保障、社會保障等社會運行規制，調控經濟的手段轉向運用稅收、利率、財政政策等宏觀調控手段引導市場；省區以下各級政府接受更加嚴格的中央政令，從經濟體系建設主體職責轉向改善營商環境、激活地方經濟活力的支撐、保障、服務型政府建設。中央全面深化改革的各項政策，明確了政府“發揮積極作用”的領域和職責所在，已經從經濟建設的主體轉向現代社會體系建設的主體。

改革開放以來，我國從政府包辦一切經濟建設的計劃經濟體制，發展到市場成為資源配置的主體的中國特色社會主義市場經濟體制，推動我國現代經濟體系建設從初級階段走向更加豐富的高質量發展階段。改革開放初期，在我們提出“市場經濟體制”時，參照的“市場制度”是世界上很多與我國社會主義基本制度根本不同或存在較大差異的國家所實行的制度，在改革發展的實踐和理論探索中，我國牢牢抓住國家經濟實力增強、人民生活質量提升這一政策選擇和制度安排的出發點，經濟體系建設的內涵從滿足國內百姓衣食住行需要，發展到迎接國際競爭和部分發達國家的挑戰。所強調的一直是不斷滿足人民群眾精神和物質需求，不斷釋放勞動者、投資者致富動力，完善法治環境，激勵社會投入更多的資本。這樣的動力驅動激發起全社會的積極性、創造性，主動尋找一切發展的機會，一切以發展為目標，以獲得財富、改變落后面貌為目標，趕超發達國家，面向世界巨無霸企業、面向一切競爭對手，突破體制機制障礙，“迎難而上，開拓進取，取得了改革開放和社會主義現代化建設的歷史成就”，構建起居于世界領先水平的現代經濟體系。

在改革開放的進程中，各級政府在與人民大眾共創美好家園的努力中，探求實踐中有利于生產發展、百姓溫飽的制度創新，在黨中央對實驗、試驗的鼓勵下，學習先進經驗，結合本地區實際創新推進，按照國家政策的方向，以“發展為第一要務”為原則，帶動形成全社會奮發有為、不甘落后的滾滾浪潮，各級政府有為、善為，是改革開放我國經濟建設的主旋律，也是我國經濟體系建設發展壯大并取得穩固國際市場地位的重要經驗。

二、政府配置資源的產業建設模式奠定了內蒙古現代經濟體系的基礎

改革開放以來，內蒙古現代經濟體系建設取得了歷史性的飛躍。在黨的方針政策指引下，內蒙古全區各族人民在經濟建設大潮中，以市場需求為導向，發揮政策優勢，依托資源優勢、區位優勢，不斷夯實優勢產業基礎，不僅取得了經濟高速發展，整體社會面貌也發生了歷史性改變，正在逐步擺脫“欠發達”區情，迎接新時代的新發展。

計劃經濟時期，內蒙古已經建成為我國重要的能源原材料產區。改革開放初期，在鋼鐵、煤炭、木材、糧食、毛紡等基礎原材料生產的產業基礎上，內蒙古將發展輕工業，調整產業結構，改變輕重工業比重作為經濟發展政策的著眼點，這一直是我區產業結構調整的目標之一。

改革開放以來，內蒙古在我國短缺經濟的市場背景下，依靠勞動、土地和資本等生產要素的投入，實施“資源轉換戰略”，依托資源優勢，抓住國內市場對能源原材料需求的快速擴張、現代工業體系對國土空間的需求高漲等市場機會；利用政府掌控資源的優勢地位，政府主導向社會資本、區外資本高強度配給能源、土地資源。國家實施西部大開發戰略之后，大大改善了內蒙古交通運輸條件，提升了內蒙古區位優勢，進一步強化了能源原材料產業、農畜產品加工等產業發展優勢。圍繞資源開發產業建設和城市擴容，內蒙古搶抓投融資體制改革試驗、金融體制改革試驗、西部大開發優惠政策、東北等老工業基地振興優惠政策、國家促進民族地區又好又快發展優惠政策等國家戰略和優惠政策機遇。通過設置煤炭資源配置、園區建設中的土地優惠等一系列招商引資、吸引區內外投資的優惠條件，提高能源原材料等基礎產業水平；以政府為建設主體動員全社會發展以奶牛養殖為主導的現代畜牧業，推進乳業、肉類加工等地方民生產業建設，激勵農畜產品加工快速發展，實施國土整治、農牧業基礎設施建設項目，提高耕地牧場的土地產出水平，擴大產業基礎薄弱地區的經濟規模。多種舉措推動城鎮規模擴張，政府主導引進資源開發、食品加工、商貿流通、房地產、金融服務等多領域的國內大型現代化企業，借力證券市場、股權融資市場培植本地優勢企業發展壯大。

在本世紀初經濟基礎基本鞏固，經濟增速躍升全國首位之際，內蒙古為了改變“一煤獨大”的產業格局，曾經在生物制藥、電視、汽車、照明設備、醫療設備等多產業領域，采取推進電力市場機制改革、發揮能源優勢等舉措，完善招商引資政策，推進戰略新興產業發展，時至今日，形成了內蒙古現代經濟體系的基礎格局。

從內蒙古現代經濟體制建設的實踐看，內蒙古經濟發展建設離不開政府的傾力推動。上世紀末，為全面推進產業升級，內蒙古在國家政策下，快速推進能源原材料領域的規模化產業升級，各級政府在清理小煤窯、小水泥等規模小、技術落后、污染嚴重的行業整頓過程中，加大行政措施落實力度，一手抓扶持優勢企業快速發展和組織面向國際國內大型企業的招商引資，一手抓“小、亂、差”企業的關停并轉，政府建設金融平臺、設置產業基金、提供財政支持，動員市場資本推動，在社會管理領域強化市場環境整治、生態環境整治，快速形成了與我區自然資源相匹配的產業體系。本世紀初，內蒙古瞄準國際國內市場，不斷加強向支柱產業的政策傾斜力度，采取“抓大放小”策略，為優勢企業提供進一步發展的金融、優惠政策保障；注重招商引資的產業發展引導作用，用給予發展空間、財富預期、能源等資源保障吸引投資。發揮地處邊疆的對外開放區位優勢，實施“北開南聯”、“向內向外雙向開放”、營造“八面來風、全面開放”的開放發展格局，在開放中學習先進省區、先進企業的發展經驗，補齊我區社會商業文化、商業運營技能技巧薄弱的短板。大力推進完善城市功能、提高城市品位的城市現代化建設，高水平引進房地產、金融、網絡信息、文化創意等生產性服務業和生活性服務業企業，為戰略新興產業、現代服務業體系建設提供優質空間和平臺。在國家資源開發政策不斷調整的大背景下，各級政府抓住城市建設這個重要的行政資源來源，以企業盈利、產業發展、地方富裕為著眼點，創新發展模式，以一系列“久久為功”的改革、建設、發展努力，形成了如今以核心城市、優勢產業、現代企業、高效農牧業為基礎的現代經濟體系架構。

站在新的歷史方位上，用“繼續把人民群眾對美好生活的向往作為我們的奮斗目標”的視角，回顧內蒙古在構建社會主義市場經濟體制進程中的經濟體系建設，十分明確的是內蒙古社會經濟生態環境的全面發展、百姓生活質量的全面提升得益于內蒙古優勢產業生產能力的快速提升，取決于內蒙古的經濟體系建設的總體水平的不斷進步。而在這一過程中起主導作用的是內蒙古各級政府的奮發圖強和積極作為。

三、新時代要求內蒙古經濟體系建設模式轉向創新驅動

內蒙古現代經濟體系建設初期，在產業基礎薄弱、市場空間巨大的建設背景下，經濟體系建設模式是依托資源開發，構建與資源稟賦相匹配，能更有效實現資源優勢向經濟優勢轉化的經濟體系，支撐建設的力量是政府制定并主導執行的各項政策對資源開發投入的激勵和支持。由于資源的公有和地方政府所擁有的管理、處置、收益權限，政府作為成為建設現代經濟體系最有效的力量。

進入新經濟時代，內蒙古現代經濟體系建設面臨三個重大變化。一是我國社會基本矛盾的變化，決定了我國市場需求正在迅速由純粹的物質型消費品需求，轉向科技文化復合型消費需求，滿足精神需求的消費在消費結構中所占比重越來越大，資源開發產業由擴張期進入提質期，對人才、科技的需求超過對資金、資源擁有量的需求。二是政府職能轉換，社會和中央對各級政府提出的要求集中于提高政府服務于百姓的能力和效果提升。三是社會主義市場經濟和法治社會背景下，資源配置的權力和收益的規范逐步完善，以行政權力支配資源的空間大幅度收縮，并高度規范。這種變化，為內蒙古現代產業體系建設模式轉換提出的要求，是政府不再刻意直接發力經濟體系建設，而是要轉向為企業、投資者提供良好的投資環境間接推動；只要將政府關注點轉向補齊社會發展的短板。對于內蒙古而言，短板集中于支柱產業基礎格局對外開放力度不足，在國家全面對外開放的大格局下獲得發展機會的能力不足；科技創新體系建設支撐現代經濟體系建設的能力不足；以及在公共支出壓力加大背景下，區域發展不平衡帶來的全面提升百姓生活質量的力量分散。

內蒙科技創新對現代經濟體系建設支撐能力不足，現有環境對高端生產要素的匯聚集聚能力薄弱問題，是內蒙古“欠發達”區情所帶來的必然結果，也是內蒙古一直致力于克服、改善的長期目標。如何破解這一長期困擾內蒙古發展的問題，在新形勢下，按照習近平總書記“越是欠發達地區，越需要實施創新驅動發展”的思想，探究新路徑是解決問題的關鍵，即能夠真正實現營造公平有序的市場營商環境，完善區域發展支撐條件，加大對科技創新能力建設的傾斜和支持力度，提高科技對經濟增長的貢獻率。

市場經濟體系中的區域協調發展，實質不是內蒙古東西部經濟的均衡發展，而是要著力構建協調平衡的支撐現代經濟體系的環境，是內蒙古各盟市在服務現代經濟體系能力上的均衡與協調。新時代，發展的不平衡不充分是我國社會的主要矛盾，黨的十九大所強調的不平衡、不充分，是社會發展、社會制度體系建設的不平衡、不充分。從經濟體系建設需求角度分析，是各地經濟體系建設環境、條件的不協調。國家從實施西部大開發戰略，到東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略，至黨的十八大，黨中央提出建設“一帶一路”倡議和京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略，推動形成東西南北縱橫聯動發展新格局，至黨的十九大，強調加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局。從國家建設內容看非常明確著力促進區域社會領域協調發展，從而保障生產要素在區域間配置的暢通，能夠有效促進各區域現代經濟體系建設。

改革開放以來，內蒙古由于區位差異、資源稟賦等原因造成區域發展不平衡、整體發展不充分的問題較為嚴重，主要表現在東西部之間城鄉之間經濟發展不均衡，其根源在于東西部、城鄉之間社會發展不均衡；以起點和過程不公平為標志的機會不平等，這是公共政策選擇上的偏差。近年來，本著“發展成果由人民共享”的理念，自治區政府在不斷強化職能，完善區域協調發展機制，制定區域社會政策，縮小和改善“機會不平等”，構筑區域動態協調機制和發展模式。通過城鄉統籌建設、新農村新牧區建設以及結合脫貧攻堅等公共領域建設，改善農村牧區水、電、路、網等基礎設施局面，持續不斷改善村容村貌，著手“鄉村振興”新謀劃；在民生保障方面，加大財政資金在就業、醫療、教育、養老等領域的投入力度，使基本公共服務均等化水平持續提高。但對比改革開放以來的努力和新時代的新思想，促進協調發展的思路還保留著以行政區為單位、以人口住地為目標的封閉、靜態狀態，緊緊圍繞人、著眼于人的發展思路還沒有與人口流動、人口布局調整的客觀現實對應上。

對外開放能力建設在內蒙古經濟體系建設中，長期受制于內蒙古產業結構以中間投資品為主的生產格局。而縱觀全國，“中國從一個相對封閉的經濟體轉變成為與世界經濟深度融合的、日趨開放的經濟體。”[1]對外開放在推動在我國經濟高質量發展中將會繼續擔負重大的推動作用。十九大報告強調要“推動形成對外開放新格局”，意味著我國經濟要在現實基礎上走向全面開放。2018年10月31日結束的中央政治局部署經濟工作的會議指出，“當前我國經濟形勢是長期和短期、內部和外部等因素共同作用的結果。”由此可見，已經深度融入經濟全球化、一體化的中國經濟在國際經濟秩序進入新一輪重整期、世界經濟發展動力明顯不足的外部環境中，與世界經濟不斷融合相互影響是不可避免的。從我國對外貿易方式、貿易結構和對外直接投資規模等標準來看我國只是一個貿易大國，距離貿易強國還有一定距離。“堅定不移推動高質量發展”勢必要求我們從貿易大國走向貿易強國。這會使我國經濟在對外經濟合作的貿易政策、制度環境乃至法律法規上朝著“世界貿易強國”的方向邁進。市場體系的深化，會讓內蒙古現代經濟體系直接成為世界經濟的一部分接受來自世界的競爭，面對對外開放新的機遇和挑戰，內蒙古現代經濟體系建設需要完善產業體系建設，加大對外經貿的體量和質量，在“一帶一路”倡議和“中蒙俄經濟走廊”建設獲得更大的份額，形成內蒙古現代化經濟體系中對外開放的新格局。

四、構建為現代經濟體系建設提供支撐與保障的政府體系

回顧過去是為了更加清楚地知道我們現在所處的歷史方位，是為了更加堅定地走在實現偉大夢想的道路上。2017年10月黨的第十九次代表大會上，習近平指出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”。面對新時代發展，黨中央提出要繼續把人民群眾對美好生活的向往作為黨和國家的奮斗目標。圍繞實現這一目標，黨中央提出的供給側結構性改革、簡政放權、“放管服”等一系列改革，明確了各級政府職能，以及政府在完善社會主義市場經濟體制中的作用方向。

對內蒙古而言，用新發展理念指導內蒙古現代經濟體系建設，重點需要在三個方面有所突破。

第一，自治區要在“新路徑”上動腦筋、下功夫，破除封閉、靜態的工作思路，要把人口流動的社會現實作為促進社會發展總體水平提升的重要現實條件，把握住人口流動的動力，利用好人口流動帶來的社會布局調整動力。人口流動的趨向是流向功能完善的城市，這是人心所向，之所以有所阻礙，一是社會政策指向就近安排在本行政區的城鎮，二是以農牧民為主體有遷移意愿的人口有失去生活來源的顧慮，三是中心城市擔心加大一般公共支出負擔而設置障礙。這些阻礙的解決在中央深化改革的總體設計中，已經被作為重要的改革領域，如消除行政界線，實施更大范圍的社會保障跨省統籌，農村土地“三權分置”，“三個一個億”的配套政策等等。能否實現人口的集聚，已經不是制度問題，而是決策問題。內蒙古人口規模相對小，土地可拓展空間大，促進核心區城市建設已經有制度和機制保障，抓好落實，將人口集中于呼和浩特、包頭，即可以減輕盟市中心城市社會發展壓力，也可以形成社會發展的增長極，助推核心城市的現代經濟體系建設。

第二，各級政府要在進一步轉換職能，營造公平競爭的營商環境上花力氣，求成效。踏著改革開放的步伐一路走來，政府在處理關于和市場、企業之間的關系中，從最初的“保姆全權式”負責管理到“導師式”的指導布局再到現在的“大堂經理式”的引導幫扶，[2]隨著市場這一幼兒的不斷成長，政府的角色在一步步轉換，不同時期政府的作用也有所不同。這正是具有中國特色的社會主義市場經濟和市場經濟體制。市場經濟，說到底，是使市場在資源配置中起決定作用，使價值規律在價格決定中起主導作用，實現生產要素的自由流動和有限資源的高效配置。在這個過程中，政府應致力于做好培育市場的沃土和陽光雨露，滋養市場茁壯成長。政府制定的政策和制度要能做到對所有市場主體一視同仁，不能差別對待，開放更多行政性壟斷行業的準入，給創新創業提供更大的市場空間，使各類有創新積極性的企業得到公平公正的待遇；各地要更加積極的全面推行市場準入負面清單制度，打破行政壁壘，使要素在市場上實現自由流動，提高全要素生產率，實現資源的高效配置；加強“放管服”改革力度，進一步簡政放權，規范基層政府行為，給企業松綁，激發各類市場主體信心、活力和創造力，加強基層政府能力建設，全面提高行政服務效率和能力，提升企業和投資者滿意度，營造公平有序、微觀主體有活力的經濟建設環境。

第三，要懂得、學會在財政政策上做文章，集中社會發展、創新能力建設兩個方面為構建現代經濟體系高質量建設服務。十八大以來確定的國家治理體系現代化所確定的政府職能新要求，財政越來越成為國家治理的基礎和重要手段。黨的十八大以來，國家一直致力于建立現代財政制度，以財稅改革為目標和出發點，為推進國家治理體系現代化和治理能力現代化發揮基礎性和支撐性作用。

從中央對我國經濟調控的目標和具體措施上，更為明確地顯示出國家治理模式的變化。減稅降費，降低企業的運營成本，使企業的盈利空間增大，體現了政府對資源控制權的讓渡。據此，內蒙古未來會面臨一般預算收入與支出相比不斷下降趨勢，財政施策空間收縮局面。實行積極的財政政策以“對表”高質量發展要求，就成為考驗自治區各級政府施政能力的重要標桿。積極的財政政策不等于擴張的財政政策，在財政資金約束機制下，需要各級政府綜合考量和分析判斷當地社會發展與經濟體系建設的相互關系，要讓“取之于民”的資金真正“用之于民”，用在刀刃上。從全區情況分析，內蒙古目前還是以資源型經濟為主的省區，高新技術產業占比很小，經濟結構還很不合理；經濟的短板是“四多四少”和“受制于人的核心技術”。[3]實施積極的財政政策就需要在“調結構”和“補短板”方面精準發力，對癥下藥。當下國際國內形勢多變，要實現總書記在今年兩會參加內蒙古代表團審議時提出的“三個扎實”要求，尤其是“扎實推動經濟高質量發展”這一點，勢必在響應國家的大政方針之下，根據區情，制定符合我區發展的積極有為的財政政策，為我區經濟高質量發展提供一個穩定良好的營商環境。

【參考文獻】

[1] 曲韻.改革開放四十年·理論探索與研究（下卷）[C].北京：中國社會科學出版社，2018.141.

[2] 秋石.論正確處理政府和市場關系[J].求是，2018（2）79-82.

[3] 高培勇.轉入高質量發展階段的積極財政政策.[N]《經濟日報》，2018-10-15.

【作者簡介】

于光軍（1963—）男，漢族，吉林吉林人，碩士，內蒙古自治區社會科學院經濟研究所所長，研究員，研究方向：區域經濟學.

喬 瑞（1984—）女，漢族，內蒙古鄂爾多斯市人，碩士，內蒙古自治區社會科學院經濟研究所助理研究員，研究方向：財政學.