改革開放以來云南開放型農業發展研究

廖桂蓮 張體偉

改革開放40年，是云南開放型農業發展的40年。云南開放型農業在改革探索中逐步形成發展的新格局，呈現出發展的新態勢。有必要總結云南開放型農業在改革40年中積淀的經驗，針對存在的現實問題進行系統的剖析并提出解決辦法，以促進云南農業高質量發展。

一、發展歷程及舉措

改革開放40年來，云南農業歷經改革初期商品經濟的探索、市場經濟體制的建立、入世17年來的融入國際以及高原特色現代農業的扎實發展等四大歷史階段，通過“引進來”和“走出去”，充分利用“兩種資源、兩個市場”，逐步形成開放型農業發展新格局。

(一)1978-1991年：改革初期的云南開放型農業

在改革開放初期的十余年間，中國不斷探索改革并取消了農產品統購統派制度，逐步建立起計劃經濟為主、市場調節為輔的農副產品流通體制。改革初期，云南在抓好糧食生產的同時，開展甘蔗、烤煙、茶葉、蔬菜、水果、中藥材和畜禽、水產品等多種農副產品的經營。1979-1982年，云南進行“調整、改革、整頓、提高”，使全省農業得到持續和迅速的發展，農業在改革中取得良好效果，農村政策逐漸放寬，農民向非農居民銷售的農副產品總額逐年增加，1978年為5221萬元，1983年達3.57億元。1983年4月，云南提出“六五”計劃后三年要加快經濟體制改革的步伐。1984年推行農副產品購銷制度改革，擴大市場調節。1985年取消糧食統購，改為合同定購；取消集體林區木材統購，開放木材市場；鼓勵發展鄉鎮企業；經濟體制改革逐步由生產領域擴展到流通領域，逐步提高農副產品的收購價格。1987年云南省委、省政府發布《進一步發展戶辦、聯戶辦企業》的通知，逐步完善統一經營和分散經營的雙層經營體制，在全省農村初步形成以農產品為龍頭的國營、集體和個體的流通服務體系，組建云南省蔬菜聯營公司，建設元謀、通海、華寧等外銷商品蔬菜基地。到1988年調出省外的蔬菜達14.5萬噸，僅元謀縣的外調量就占全省的43.8%。隨著對外開放的擴大，全省農產品出口創匯增加，農副產品在出口商品中占24%，主要以烤煙、蔬菜、茶葉、松茸、豬鬃、兔毛、中藥材等為主。到1990年全省農副產品成本收購總額達71.79億元。[注]云南省地方志編纂委員會：《云南省志》(卷8 經濟綜合卷)，昆明：云南人民出版社，1995年。1978-1991年，全省農業對外合作邁出新步伐，不斷引進鮮花低溫浸提技術、飼料微機控制配料等國外先進技術和設備，接受澳大利亞等國提供的優質牧草種籽、種牛、種羊和實驗室設備、農機具以及技術培訓等。這些舉措，初步奠定了云南農業開放的格局。

(二)1992-2000年：市場經濟發展初期的云南開放型農業

1992年以來，中國市場經濟體制初步確立，市場機制在資源配置中的作用日益凸顯，為云南現代農業開放發展奠定了制度基礎。按照國際國內市場導向，云南積極探索發展貿工農一體化外向型農業，努力開拓國內外市場。云南省出臺《關于進一步擴大對外開放的決定》，明確農業和生物資源開發是引進外資的重點領域，組建茶葉、煙草等外向型企業集團，以貿工農一體化、產加銷一條龍的經營形式，把云南農業引向市場經濟。20世紀90年代初以來，云南充分利用地理區位、自然資源、技術經濟條件的優勢，把“引進來”和“走出去”緊密結合起來，與周邊國家開展了雙邊、多邊和民間等多種渠道的農經技術合作。1992-2000年期間，云南不斷推進國際農業合作交流，先后實施了山地農業管理合作項目(YUM項目)、小額信貸扶貧項目、德國援助造林項目、社會林業項目、亞行-全球環境基金技援ADB-GEF“生物多樣性保護與農業產業化發展”項目、荷蘭政府援助云南森林保護與社區發展項目(FCCDP)以及世行、聯合國各組織農業合作項目等；引進了國際上普遍流行的參與式農村評估技術(PRA)、農村快速評估技術(RRA)等。社區參與式理念在云南的引入及快速發展、創新，使社區農戶、地方政府及其他利益相關者參與到項目活動中的積極性及主動性較國內其它項目大大提高了。通過國際組織農業合作項目的實施，一定程度上促進了涉農部門機構能力建設，培育和造就了大批國際農業合作人才。

(三)2001-2010年：入世后10年間的云南開放型農業

云南抓住中國加入世界貿易組織的機遇，加大了農業對外開放力度，推進一批特色農產品出口基地和示范區建設，發展出口創匯農業，促進全省外向型農業朝產業化方向發展。云南加快農業“走出去”步伐，鼓勵云南有實力的農業龍頭企業到周邊國家開發利用土地和勞動力資源，把農產品生產、加工基地建在國外，以降低成本，提高農產品國際市場競爭能力，積極拓展國際市場。另一方面，云南積極實施“早期收獲計劃”、零關稅下中國-東盟自貿區農產品貿易項目、“蔬菜換成品油”項目，開辟“云品”外銷新途徑。

(四)2011-2018年：高原特色現代農業發展階段的開放型農業

云南獨特的氣候、物種、區域等優勢正逐步轉變為產業優勢和競爭優勢。2011年11月召開的云南省第九次黨代會報告提出，要大力發展高原特色農業，打造優勢特色農產品品牌。2012年8月省委常委會審議通過了《關于加快高原特色農業發展的決定》。與此同時，云南正式將開放型農業作為六大發展重點之一，制定了《云南開放型農業發展“十三五”規劃》，加快實施開放型農業發展戰略，建設跨境農業經濟合作帶，打造一批外向型云品生產基地、特色農產品出口加工物流園區和種子種苗繁育基地。2016年底，云南省政府辦公廳發布的《關于促進我省農業對外合作的實施意見》明確提出，要建立健全農業對外合作聯系會議制度。新時期，云南以農產品出口基地、加工物流園區為依托，進一步促進農業的開放；以交流合作為橋梁，推動農業技術合作；以裝備為載體，推動資本合作；以跨境合作為平臺，構建安全屏障，促進全省農業對外合作交流?？梢姡_放型農業戰略的實施，助推了云南高原特色農業邁入對外開放合作快車道。

二、發展態勢

改革開放40年來，云南高原特色農產品出口貿易呈現持續增長態勢，且連續多年穩居西部第一，農產品已躍升為云南第一大出口商品。尤其是步入高原特色現代農業發展新時期后，云南堅持“打高原牌、走特色路”，逐步利用好國際國內兩種資源，對外農業投融資能力持續增強。同時，為進一步推動農業開放發展積累了諸多寶貴經驗。

(一)逐步構建起國際農業合作新格局

改革開放40年來，云南實行農業“走出去”和“引進來”，促進了全省開放型農業的發展。中國-東盟自由貿易區、大湄公河次區域合作、“孟中印緬合作論壇”“云南-老北”“云南-泰北”“云南-緬北”以及“昆明-河內”“昆明-曼谷”“昆明-仰光”3個經濟走廊等區域、多邊和雙邊涉農合作機制已建立并正在逐步完善。云南海外投資公司及國家開發銀行與老撾、孟加拉國、斯里蘭卡等國相關部門分別簽署了《農業合作諒解備忘錄》，形成了國際農業合作的新格局。[注]江惠瓊等：《“橋頭堡”戰略下云南農業對外開放與合作研究》，《中國農學通報》2012年第26期。同時，云南加大在境外開展高原特色農產品品牌推介活動，促進了云南農產品出口貿易，為農業企業開拓境外市場提供了平臺。云南已與東南亞、南亞、歐盟、北美等地區的國家以及日本、中國香港、中國臺灣建立了良好的農業合作關系。同時，云南以農業示范園區為橋梁，近年來與柬埔寨、老撾、緬甸合作建設4個農業科技示范園，在老撾、緬甸建立8個動物疫病監測站，與周邊國家交換、試驗品種264個，推廣示范適宜品種38個，示范面積近9.75萬畝，培訓相關國家的科技人員和農戶近萬人次，[注]楊濤源：《云南農業加快融入“一帶一路”》，《云南經濟日報》2017年10月20日，A01版。在緬、老北部地區穩步推進種植或帶動種植罌粟替代項目，進一步暢通了農業技術輸出與引進渠道。另外，云南還加強與以色列在花卉育種、栽培技術、灌溉及溫室設施設備等領域的技術及貿易合作。

(二)農產品出口貿易及創匯持續增長

改革開放40年來，云南已培植并形成產業帶的出口農產品是“兩煙”、蔬菜(夏秋蔬菜和冬早蔬菜)、優質水果、花卉、茶葉、咖啡、香料、中藥材、野生菌等。云菜、云果、云煙、云菌、云花、云茶等高原特色農產品已初具規模，且“墻內開花墻外香”，倍受國外市場青睞，出口額呈現逐年增長的態勢。云南省農產品出口額由1978年0.19億美元增長到2017年48.04億美元，而農產品出口額占全省外貿出口額的比重則由1978年的27.54%增長到2017年的42.03%(詳見表1)，云南農產品已躍升為云南第一大出口商品，遠銷118個國家和地區。尤其是進入21世紀以來，云南省農產品出口額由2001年的2.89億美元增長到2017年的48.04億美元，年均增幅達19.20%，而同期全國農產品出口的年均增幅為10.16%?？梢娫颇媳热珖昃龇叱隽?.04個百分點(見圖1)。云南占全國農產品出口總額的比重呈現逐年增長態勢，由2001年1.81%，持續增長到2017年的6.39%(見圖2所示)。2016年云南農產品出口額比位居西部第二的廣西的19.50億美元高出129.23%，分別是同期新疆、四川、海南、陜西、甘肅、貴州、重慶等省市的5.88倍、7.01倍、8.57倍、8.24倍、12.90倍、9.28倍、8.02倍，云南省農產品出口額連續多年穩居西部第一。

表1 全省農產品出口額增長變化情況 單位：億美元、%

數據來源：云南統計局編《云南統計年鑒》(1978-2017年)。

圖1 2002-2017年云南與全國農產品出口額增速的比較(%)

數據來源：商務部《中國農產品進出口月度統計報告》(2002-2017年)。

圖2 2001-2017年云南農產品出口額占全國的比例增長情況(%)

數據來源：商務部《中國農產品進出口月度統計報告》(2002-2017年)。

從云南的農產品出口量看，已由2010年68.21萬噸，增長到2016年的205.43萬噸，增長了201.15%。從農產品出口結構看，云南水果、蔬菜、煙草及其制品是農產品出口的三個最主要品種。蔬菜、水果出口額近年來已雙雙超過煙草而成為全省第一、第二大宗出口農產品(見表2)。從農產品出口額看，2016年全省水果出口額為18.67億美元，比2010年增長了1473.57%；蔬菜出口額高達12.15億美元，比2010年增長了160.92%；煙草出口額達4.68億美元，比2010年增長了23.95%?？梢?，云系滇牌農產品倍受國外市場青睞，出口量呈現連年增長勢頭。

表2 2010-2016年云南主要農產品出口量增長變化情況 單位：噸

數據來源：云南省農業廳編《農村經濟統計資料簡明手冊——全省農業工作會議參閱材料》，2017年2月。

表3 2010-2016年云南主要農產品出口額增長變化情況 單位：萬美元

數據來源：云南省農業廳編《農村經濟統計資料簡明手冊——全省農業工作會議參閱材料》，2017年2月。

(三)在農業領域與周邊國家和地區開展相互投資的勢頭日益增強

改革開放以來，尤其是步入高原特色現代農業發展新時期之后，云南與南亞東南亞等國家和地區開展農業相互投資。云南利用國內金融資源，引導金融機構為符合政策導向的農業企業“走出去”提供信貸和出口信用保險等金融服務，開設了以“融商通”“融保通”“融稅通”“融匯通”四個金融產品組合，既降低了企業融資成本，規避了匯率風險，還解決了“走出去”企業融資難和國際化經營風險高的問題。經過多年的努力，云南在國際農業投資合作方面取得了顯著成效：一是從農業利用外商直接投資看，云南農業利用外資能力得到明顯提升，據統計數據顯示，在1999-2016年期間，云南農業累計利用外商直接投資項目數達346個，協議利用外資12.54億美元。二是從農業對外投資看，截至2017年10月，云南在國(境)外農業投資企業數量達123家，名列全國第一位，累計投資額達7.40億美元。在境外合作建設原料基地410萬畝，[注]楊濤源：《云南農業加快融入“一帶一路”》。農業龍頭企業對外開展農業投資的能力進一步增強。

三、積累的經驗及面臨的問題

改革開放40年來，云南發展開放型農業積累了一些寶貴經驗。同時，云南開放型農業發展還面臨著國際國內兩種資源利用不充分，兩個市場統籌失衡，開放型農業合作協調機制不健全，政策配套不到位等難題。

(一)積累的經驗

縱觀改革40年，云南開放型農業發展新格局的形成，主要與農業開放政策支撐引領分不開，與外向型龍頭企業培育帶動分不開，與堅持發揮獨特區位優勢和打造云品滇牌優勢分不開。

1．堅持政策支撐引領，構建開放型農業經濟

加快云南農業發展，優勢在區位，出路在開放。云南農業對外開放取得實效，得益于長期堅持政策支撐引領、構建開放型農業經濟的不斷努力。改革開放以來，云南省委、省政府相繼出臺并貫徹實施了《關于進一步擴大對外開放的決定》《關于進一步做好農業對外開放工作的若干意見文件的通知》《關于促進我省農業對外合作的實施意見》等一系列政策文件，為推進云南農產品對外貿易、農業對外投資合作和國際農業技術交流合作，奠定了良好的政策支撐基礎，為云南農業“走出去”提供了較好的制度環境。

2．堅持農業“引進來”與“走出去”并重

改革開放以來，云南長期堅持“走出去”同“引進來”相結合，提升了全省農業的國際競爭力。通過農業裝備、育種資源、管理理念、技術培訓“引進來”，在開放型農業發展上狠下功夫，云南不僅加快了全省農業科技進步和農產品產業化經營的進程，而且還促進了全省農業產業結構的戰略性調整。同時，開放型農業作為高原特色現代農業的“六大內容”之一，不僅打造出了跨國農業產業鏈、跨境農業經濟帶，還推動了云南農業技術和裝備、化肥薄膜等農資全方位“走出去”，加大了技術、裝備輸出力度，推進了云南及周邊國家和地區農業現代化建設。加強農業供給側結構性改革，培育新動能，加快了全省農業結構戰略性調整。大力實施“走出去”戰略，促進了國際農業產能合作。

3．堅持以企業為載體，促進農業國際化、市場化和現代化

云南發展開放型農業，是從全球戰略出發，統籌利用好國際國內兩種資源、兩個市場，統籌對內發展和對外開放，瞄準國內外市場需求，以企業為載體，以產銷對接為抓手，充分利用農博會、農交會、茶博會等平臺，赴歐洲、北美、東南亞、南亞、中東以及中國港澳臺地區進行專場推介，全力開拓國內外農產品市場。加大農產品出口力度，提升全省農業外向度，拓展云南農業在國內外市場的發展空間，推動云南農產品向國內、國際兩個市場拓展，不斷提高云南農業的國際競爭力，促進全省農業可持續發展。

4．堅持發揮獨特的地緣優勢和“云品”“滇牌”優勢

云南作為中國的西南門戶，長期以來注重發揮全省的農業資源、地理區位和農業技術裝備的優勢，堅持“打高原牌、走特色路”。全省著力發揮對內對外開放經濟走廊、沿邊開放經濟帶、瀾滄江開放經濟帶和金沙江對內開放合作經濟帶的輻射帶動作用，補齊農業開放發展的短板，合理布局開放型農業產業，優化農業資源配置，擴大農業結構戰略性調整的空間，著力打造“云系”“滇牌”農產品。大力建設出口加工基地，促進“互聯網+”現代農業等新業態發展，堅持延伸產業鏈、打造供應鏈、形成全產業鏈，已初步形成了政府引導、企業為主體、科研支撐的多層次、寬領域的農業對外開放格局。

(二)面臨的問題

1．農產品進出口失衡，未能充分利用國外農業資源

以2016年為例，這年云南的農產品出口額為44.7億美元，而農產品進口額僅有7.4億美元，進口額遠低于出口額。與鄰近的廣西相比，云南的農產品進口額也比廣西少得多。僅從2006-2016年農產品進口額來看，2006年云南的農產品進口額僅相當于同年廣西農產品進口額的8.80%，后來雖然逐年增長，到2010年相當于廣西的58.05%，但此后又逐年下降，到2016年僅相當于廣西的19.55%。這說明云南未像廣西那樣充分利用國外的農業資源。云南并非所有農業資源都豐富，大米、大豆、水果等資源就不足，同樣面臨資源環境的壓力，因此，應從長遠的戰略高度未雨綢繆，加大進口國外農產品的力度，實現對外貿易的平衡發展。

表5 2006-2016年云南與廣西農產品進口額占比變化情況

年份云南(萬美元)廣西(萬美元)云南占廣西的比例(%)2006年8288.9094238.708.802007年15675.60119310.5013.142008年33782.70186276.8018.142009年48274.30172879.2027.922010年108454.60186821.7058.052011年119885.60275816.0043.472012年165784.70431809.0038.392013年160303.40408263.4039.262014年151556.00438955.3034.532015年80928.40419191.0019.312016年74241.40379830.4019.55

數據來源：商務部《中國農產品進出口月度統計報告》(2006-2017年)。

2.開放型農業合作協調機制不健全

國際農業合作機制不健全，云南農業境外投資和資源合作開發利用的國際環境并不寬松，影響了云南“兩種資源、兩個市場”的開發利用。缺乏境外農業投資風險評估機構，農業企業難以有效地判斷海外農業投資風險，難以準確獲取投資國的農業產業政策和相關信息，很大程度上制約了云南農業企業境外農業資源開發合作的推進。全省農業“走出去”缺乏統籌協調、戰略規劃和宏觀指導，發展開放型農業的合作機制、協調機制、管理體制和農產品外貿體制尚未健全，難以形成政策統一、步調協調、合作流暢的格局，導致項目多部門管理，審批程序繁多、耗時長。

3.缺乏相關配套的開放型農業政策

缺乏國家財政對開放型農業發展的專項補貼政策。中國一部分涉農企業在境外開辦農場所生產的農產品由于當地無法消納而需要返銷到國內時，面臨在生產國需繳納農產品出口稅，到國內時需要繳納進口稅、增值稅和銷售稅，不利于提高農業企業對外投資的積極性。尤其是在支持禁毒境外替代種植項目時，遭遇對境外替代種植農產品進口配額不足的政策“尷尬”。云南農業對外投資面臨保險險種嚴重不足等問題和困難，制約了云南開放型農業發展水平的提升，不利于云南農業“走出去”。

4.農產品貿易以初級低端產品為主

云南省出口的農產品多為技術含量低且附加值低的原材料型產品、勞動密集型或粗加工產品，進入國際市場的模式相對單一。通過直接出口的原料型農產品，需通過海外中間商進入當地市場；通過直接貼牌生產的農產品，對海外終端市場普遍缺乏影響力和控制力；這些問題的存在同樣影響了云南開放型農業的發展。

四、對策建議

(一)建立健全國際農業合作聯動機制

為了更好地服務于開放型農業的發展，云南需充分發揮農業的地緣、資源、產業、技術等優勢，創新國際農業合作機制，建立健全農業合作聯動機制。進一步完善云南與南亞、東南亞等國家和地區的農業合作機制，暢通國際農業合作渠道，進一步加強與南亞、東南亞等國家和地區國際農業產能合作，強化云南與境外農業合作的雙邊機制和多邊機制，強化與各國和地區農業政策制度的有效銜接。完善促進開放型農業發展的投入增長長效機制。進一步健全政府職能部門、行業協會、涉農企業、合作社之間的合作機制，為做大做強開放型農業提供體制機制保障。

(二)進一步創新并完善開放型農業政策

盡快創新和出臺支持開展農業合作的相關配套政策，尤其是境外農業直接投資、科技合作、檢驗檢疫、稅收、信用擔保、保險及法律援助等方面的政策法規，打好政策組合拳，以指導全省開放型農業有序發展。規范農業經營主體跨國經營、對外投資、境外工程承包、勞務輸出等活動，保護對外投資經營主體和外派勞務人員的合法權益。加大對農業“走出去”的企業在良種補貼、種糧直補、農機購置補貼、農資綜合補貼“四大補貼”的扶持力度，綜合運用農業直補、進出口配額、通關便利、信貸與出口信用保險等政策，增強云南對國際農業資源的配置能力。健全境外引進投入項目的審批、建設、稅收等優惠政策，吸引央企和省外大企業落戶云南，與云企攜手開發周邊市場。吸引社會資金進入農產品期貨市場，共同做大蛋糕，逐步引導資本“脫虛向實”，進入農業領域。支持保險機構擴大對農業企業出口信用的保險范圍，增加出口信用保險規模，由政府承擔部分補貼。[注]程國強：《中國農業補貼：制度設計與政策選擇》，北京：中國發展出版社，2011年。鼓勵保險機構增設專門針對農業對外投資的險種和外資企業投資境內的險種。組建農業涉外投融資公司，建立境外風險投資評估機構，降低農業合作風險。建立境外農業投資風險基金，為境外農業投資企業尤其是云南特別鼓勵的產業投資提供風險規避渠道。

(三)進一步鞏固開放型農業的戰略支點

以培育有國際競爭力的涉農企業為抓手，以開放型農業項目為載體，以推動農業科技創新為動力，以國際農業合作人才隊伍建設為支撐，深入實施開放型農業戰略，強化面向南亞東南亞輻射中心的農業國際產能與投融資合作。以外向型企業培育、出口基地和園區建設、國際農業產能合作為抓手，持續鞏固開放型農業戰略支點。推進農業跨國產業鏈、跨境農業產業帶、農業科技示范園、農產品出口基地建設，打造面向中南半島的糧食安全儲備基地，重點建設優質稻生產基地、花卉出口創匯產業園、優質咖啡豆精加工生產基地、特色畜禽水產品生產基地、蔗糖茶膠及香料藥材堅果基地、林產品加工基地和進出口農產品物流儲運基地，加快推進優勢特色農產品貿易園區及出口基地建設，重點建設一批面向南亞東南亞輻射中心的國際農資市場，推動農業技術、農業裝備、農業產品全方位走出去，推進國際農業產能投資深度合作。推進跨境動物區域化管理及產業發展試點，筑牢跨境動植物疫病聯防聯控安全屏障。