新時代氣象服務分類方法和運行機制研究*

石蓉蓉 苗長明 王東法 孫佳怡 廖良清 高亮

(浙江省氣象局,浙江 杭州 310002)

0 引 言

氣象服務的科學分類,是促進新時代氣象服務分類發展的基礎。在氣象服務的分類理論研究方面,馬鶴年等按照氣象服務是否具有公益性將其分為基本公益氣象服務(公益無償服務)、附加公益服務(成本補償性有償服務)和商業性氣象服務。矯梅燕將氣象服務劃分為3類:基本公益氣象服務、增值性公益氣象服務和一般專業服務。李良序從公共產品理論入手對氣象服務進行分類,以氣象服務產品屬性劃分為純公共氣象服務、準公共氣象服務和私人氣象服務。在我國氣象服務實踐中,一般將公共氣象服務看作由決策氣象服務、公眾氣象服務、專業專項氣象服務和氣象科技服務(或加上防災減災服務)等方面組成的體系。隨著社會經濟的發展,“人民對美好生活的向往、社會主義現代化強國的要求與氣象發展不平衡不充分之間的矛盾日益突出”*中國氣象局劉雅鳴局長在中國氣象局黨組中心組黨的十九大精神擴大學習研討班上提出。這些不平衡不充分的問題主要表現在:氣象職能作用發揮不平衡不充分,公共氣象服務和專業氣象服務界限不清、體制不順、制度不健全,氣象服務產品供給針對性不強、無法充分滿足社會多樣性需求等。因此,如何科學劃分氣象服務類別,如何平衡好為國家安全和為地方經濟社會發展提供優質公共氣象服務之間的關系,提供政府主導的普適性公共氣象服務和市場主導的更廣泛更精細的專業化氣象服務之間的關系,發揮氣象服務中氣象部門主體作用和社會參與氣象服務之間的關系,成為了擺在我們面前亟待回答的問題。

1 新時代氣象服務分類

1.1 氣象服務分類方法

新時代氣象服務發展面臨的形勢、挑戰和需求都對氣象服務分類發展提出了迫切要求。根據服務產品屬性、服務受益對象的覆蓋面(公共屬性)以及服務產生的效益,將氣象服務分為3類:基本公共氣象服務、準公共氣象服務和非基本氣象服務。其中,基本公共氣象服務屬于基本型公益性服務,采取點對眾的方式,面向最廣大受眾進行以減輕氣象災害風險和天氣負影響的氣象服務;準公共氣象服務屬于成本補償性服務,一般采取點對多或點對點的方式,向政府、有關行業主管部門和部分群體進行以減輕氣象災害風險和天氣負影響為主的氣象服務;非基本氣象服務屬于商業性服務,采取點對點的方式,向企業等特定用戶提供以減輕天氣負影響和增加天氣正效益的氣象服務(見圖1)。

1.2 基本公共氣象服務

1.2.1 定義。基本公共氣象服務是指為保障公共安全基本需要、滿足社會公眾基本需求,由政府主導,使用各種公共資源或公共權力,由各級氣象機構向社會公眾、政府、行業主管部門、企業、農民群體等提供的氣象信息服務(注:部分引自GB/T 27961-2011)。

圖1 氣象服務分類方法示意圖

1.2.2 內容。基本公共氣象服務包括天氣實況信息,短時、短期、中期天氣預報,氣象災害預警信息,氣象科普信息,基本為農氣象服務等。

1.2.3 特點。基本公共氣象服務具有普惠性、公益性、動態化、基本型和全媒體供給等特點。

(1)普惠性。基本公共氣象服務是全民都享有底線水平以上的基本服務,其服務對象的公眾屬性最明顯,其追求的就是人人享有、處處泛在,服務覆蓋面最廣。其中,農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,我國農民工總量占全國就業人口的37.1%，其中本地農民工占全國就業人口的15%(國家統計局2018年統計公報),為農民提供的普惠性農業氣象服務也屬于基本公共氣象服務范疇。

(2)公益性。基本公共氣象服務屬于公共產品,具有公共產品的非排他性和非競爭性屬性,是由各級氣象部門無償提供給受眾的公益性服務,恰恰體現了氣象作為經濟建設、國防建設、社會發展和人民生活的基礎性公益事業的屬性。

(3)動態化。基本公共氣象服務是與當地經濟社會發展水平相適應的,因此其服務內容邊界是動態調整的。一般來講,經濟社會發展水平高的區域,其基本公共氣象服務的種類較為豐富,并隨著社會經濟的發展不斷擴大服務產品種類。

(4)基本型。基本公共氣象服務是點對眾的服務,其產品不是針對個性化需求的產品,而是基礎型產品,滿足的是群體的共同需求。

(5)全媒體供給。一般來講,基本公共氣象服務均屬于氣象信息服務。由于基本公共氣象服務的普惠性和廣覆蓋,因此要借助最廣泛的數字媒體進行氣象信息傳播。目前,由氣象部門提供的媒體氣象服務主要包括中國氣象頻道、中國天氣網、中國天氣通、各地氣象官方微博、微信、手機客戶端、氣象服務網站等。同時,也借助電視、廣播、報紙、網絡、公共顯示屏等社會傳播設施進行氣象信息的傳播和服務。

1.3 準公共氣象服務

1.3.1 定義。準公共氣象服務是指為保障社會安全需要,減輕政府氣象防災減災救災成本,保障政府及行業主管機構履行公共服務職能,增加部分群體獲取氣象服務的便捷性,增加天氣對公眾生活的正效益,使用各種公共資源或公共權力,以各級氣象機構為主向政府、行業主管部門、部分群體提供的氣象信息服務和技術服務。

1.3.2 內容。準公共氣象服務主要包括決策氣象服務、重大活動氣象保障服務、公益性專業氣象服務以及特定渠道的氣象服務(例如聲訊和短信氣象服務)。內容涵蓋天氣實況信息,短時、短期、中期天氣預報,氣候服務,氣象災害預警信息,交通、海洋、旅游、水文、生活指數等公益性專業氣象服務等氣象信息服務和人工影響天氣等技術服務。

1.3.3 特點。準公共氣象服務具有針對性、效益傳導性、準公共屬性和成本補償式等特點。

(1)針對性。相比基本公共氣象服務,準公共氣象服務的服務對象更聚焦,對服務產品針對性的要求更高。區別于基本公共氣象服務產品的基本型,準公共氣象服務的產品內容更加注重天氣對防災減災、重大活動、行業履職等影響分析。

(2)傳導性。準公共服務的對象盡管大都是政府、行業主管部門,但政府和行業主管部門根據氣象服務采取防災減災措施和行動,履行的是公共服務職能,氣象服務最終的受益對象卻是社會大眾,服務效益具有傳導性。

(3)準公共屬性。相較于基本公共氣象服務的非排他性和非競爭性,準公共氣象服務的非排他性和非競爭性是不完全的。比如,聲訊和短信氣象服務盡管是非排他性的,但其消費的邊際成本并非等于零,用戶需要支付費用才能消費,盡管這部分費用非常之少;再比如公益性專業氣象服務在消費上具有非競爭性,但卻可以輕易做到排他。

(4)補償式。準公共氣象服務滿足的是地方經濟社會發展需求,產品的制作成本應該來自于地方財政支持。特別是行業主管部門防災減災需求的服務產品的制作以及人影天氣技術服務等,目前較多采取的是政府購買的方式對氣象服務提供者進行成本補償。

1.4 非基本氣象服務

1.4.1 定義。非基本氣象服務是指為減輕天氣對企業生產經營的負面影響、增加天氣對企業生產經營的正效益及滿足個人個性化需求,由氣象事業單位或氣象信息服務企業利用氣象部門向社會開放共享的基本氣象數據,提供的個性化、專業化、精細化、定制化的商業性氣象信息服務和技術服務。

1.4.2 內容。非基本氣象服務即目前所指的專業氣象服務(《氣象服務分類術語》(GB/T 27961—2011)專業氣象服務:為經濟社會特定行業和用戶提供的有專門用途的氣象服務)。內容涵蓋天氣實況信息,短時、短期、中期天氣預報,氣候服務,氣象災害預警信息,影響預報服務等,其產品更注重天氣對企業生產經營的影響預報。

1.4.3 特點。非基本氣象服務具有定制式、商業化、非公共屬性、專項性研發成本大(組織針對性的技術研發和人力投入)、獨享性預期收益高(預期能夠獲得相應的減損和增收效益)等特點。

(1)定制式。非基本氣象服務是點對點的氣象服務,服務對象的具體化使得服務產品趨向個性化。需要根據用戶的特定需求,將氣象要素融合到用戶生產經營、商業活動和個人活動要素,形成個性化的定制式服務產品。

(2)商業化。服務主體是氣象事業單位或氣象信息服務企業,主體必須具備提供氣象資源分析應用的能力、擁有一定專業的技術人才保障,客體是利用氣象資源的企業或個人。主客體間存在著合作合同關系,是一種經濟商業活動。

(3)非公共屬性。區別于基本和準公共氣象服務,非基本氣象服務不具有公共產品的屬性,其具有排他性和競爭性。

(4)專項性研發成本大。非基本氣象服務對應基本公共氣象服務,其定制化的特點對氣象服務的科技研發投入提出了更高要求。需要氣象數據深度融合企業生產數據、個人活動數據,通過大數據分析,實現天氣預報服務向天氣影響預報服務的轉變。從這個意義上講,非基本氣象服務是以專業人才和知識為“資本”、以數據為基礎、以研發為支撐的氣象“科技服務”。

(5)獨享性預期收益高。非基本氣象服務通過“一對一”的個性化定制式服務,不僅能保障企業生產和商業活動免受氣象災害損失,而且還能利用氣象資源增值增效,通過深入挖掘的天氣信息能為企業帶來更大“競爭”優勢。從這個意義上講,非基本氣象服務是具有市場活力的獨享性“商品”。據中國氣象局公共氣象服務中心近年來開展的分領域行業氣象服務效益評估顯示:2010年電力行業總產值3.3萬億元,氣象服務減災增效73.56億元;2011年公路交通領域總產值5596億元,氣象服務減災增效61億元;2016年林業總產值6.49萬億元,氣象服務減災增效4660億元。

2 新時代氣象服務的多維關系分析

新時代氣象服務分類方法有助于進一步厘清政府氣象和市場氣象的關系、部門氣象和社會氣象的關系、國家氣象和地方氣象的關系(見圖2)。

圖2 新時代氣象服務多維關系示意圖

2.1 政府氣象和市場氣象的關系

政府氣象與市場氣象的關系研究,分析的是氣象服務的運行機制。從氣象部門的事業屬性來講,政府氣象應該承擔滿足公眾基本需求和滿足政府、相關行業主管機構履行公共服務職能需求的基本公共氣象服務和準公共氣象服務,非基本氣象服務作為滿足個性化需求的高層次、定制式的競爭性有償服務應該由市場機制來運行。從目前的情況來看,市場化機制剛剛起步,國省市3級氣象事業單位、全國320家國有氣象服務企業以及越來越多的民營企業參與市場競爭,我國氣象服務商業化進程已經開始,中國氣象服務產業總體呈現快速發展狀態。但是商業化進程中存在以下問題:一是國強民弱,氣象部門仍然是非基本氣象服務的主力軍,政府氣象和市場氣象的邊界仍然不清晰;二是市場化法律保障和監管體系不健全,中國氣象服務市場培育策略和市場發展思路還不太完善,對市場主體的規范化管理能力薄弱,服務標準未建立;三是氣象部門內的體制機制問題仍然是制約發展的主要因素,事企不分,針對非基本氣象服務的利益分配機制、激勵機制、考核管理機制、人才保障機制不健全,部門發展和國家改革不同步,國有氣象服務企業事業單位化等問題突出;四是非基本氣象服務的資源集約化水平不高,以湖北為代表的深入專業化和浙江為代表的前店后廠式都存在各自的缺陷,服務規模小、低、散。

2.2 部門氣象和社會氣象的關系

部門氣象與社會氣象的關系研究,明確的是分類氣象服務的供給主體以及如何有效配置資源開展氣象服務。目前,氣象部門承擔了基本公共氣象服務、準基本公共氣象服務以及非基本氣象服務的大部分,社會參與氣象服務的程度不高。第六次全國氣象服務會議提出:“深化氣象服務體制改革,重要的是引入市場機制,打破壟斷,構建主體多元的氣象服務體系,使氣象服務資源實現優化配置”,社會化參與的機制是氣象服務增加有效供給、推進氣象服務供給側改革的關鍵因素。從長遠發展來看,部門氣象和社會氣象之間應該是沒有壁壘、相互融合的,氣象部門、社會組織、氣象服務企業以及研究機構之間不是競爭關系,而是合作關系。

2.3 國家氣象和地方氣象的關系

國家氣象與地方氣象的關系研究,分析的是中央事權與地方事權的分類界面,明確的是氣象服務發展的長效保障機制。從國家氣象的角度,保障的是基本公共氣象服務的發展;準公共氣象服務是滿足地方經濟社會發展和安全保障需求的針對性服務,因此應該由地方氣象得以保障。目前,按事權劃分的財政保障機制還未真正建立,氣象部門還需要從事非基本氣象服務,參與市場競爭獲得的收入反哺氣象事業的發展。隨著國家事業單位改革深入,事業單位將不允許興辦企業,國有氣象服務企業將從氣象部門剝離,這種反哺機制也將切斷,經歷陣痛,氣象事業的可持續發展亟需建立科學合理的事權化保障機制。

3 新時代氣象服務分類發展運行模式

市場化的運行機制、社會化的供給機制以及事權化的保障機制等3種機制構成新時代氣象服務分類發展的運行模式。

3.1 市場化運行機制的構建:政府氣象和市場氣象的關系處理

市場化運行機制的構建,解決的是政府氣象負荷太重,非基本氣象服務可持續健康發展的問題。所謂政府的歸政府,市場的歸市場。從整個服務市場和服務產業來看,要通過建立完善的法規標準體系和市場監督體系、開放氣象基礎資料、壯大氣象國有企業、培育民營企業等舉措,建立有序競爭、良性發展的服務市場機制。從氣象部門內部的發展和改革來講,隨著事業單位的改革,事企分開,國有氣象服務企業的剝離,氣象部門將回歸基礎公益性事業,全力發展基本公共氣象服務和準公共氣象服務。參考國外發展的模式和國家改革的需要,未來,氣象部門只從事基本氣象業務和公益性服務(包括基本和準公共氣象服務),將商業性的非基本氣象服務完全交給企業承擔的模式。但在改革的過程中,會存在過渡期,過渡期內,氣象部門在確保公益性基本公共氣象服務和補償性準公共氣象服務的前提下,兼營商業化服務,同時鼓勵民營企業從事商業化氣象服務,鼓勵公私氣象公司之間展開公平競爭,在管理機構有效監管的前提下,形成多種資本競相競爭的局面。

3.2 社會化供給機制的建立:部門氣象和社會氣象的關系處理

社會化供給機制的建立,解決的是氣象服務有效供給不足的問題。從部門氣象和社會氣象的關系來看,最理想的模式是兩者之間打破邊界,以氣象事業單位、市場和社會組織等為多元供給主體,實現氣象服務資源優化配置。對于基本公共氣象服務和準公共氣象服務而言,要以氣象事業單位為主體,其他多元主體參與為輔;對于非基本氣象服務而言,以氣象服務企業和其他社會組織為主體,氣象事業單位逐步退出。推進氣象服務社會化關鍵要加強政策引導,建立健全法規制度,進一步明確氣象服務社會化發展的運行規則;推進以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系建設,逐步完善激勵企業創新的政策措施,積極推動企業在重點領域創新科技成果轉化應用;加強對氣象服務市場主體行為的監督管理,完善氣象服務社會監督和評價制度。充分發揮氣象服務協會在氣象服務準入、協調、監管、服務和維權等方面的作用。健全和完善氣象服務市場監管法規和標準體系。

3.3 事權化保障機制的建立:國家氣象和地方氣象的關系處理

事權化保障機制的建立解決的是基本公共氣象服務和準公共氣象服務的可持續發展問題。國家氣象投入主要保障基本公共氣象服務,地方投資則注重準公共氣象服務的發展。要建立事權和支出責任清單,國家氣象和地方氣象相互促進,全力保障基礎性公益性氣象服務事業可持續發展。同時,在氣象服務發展上,國家氣象要為地方氣象提供技術和科技支撐,將氣象現代化建設成果惠及到地方氣象事業的發展,從而促進地方氣象的現代化。

2019年世界氣象日主題為： “太陽、地球和天氣”