城市管理的空間準則探究
——基于中美規劃指標與城管條例的比較

許聞博 王興平 XU Wenbo, WANG Xingping

0 引言

隨著中國城鎮化進程的不斷深入以及我國增長主義城市規劃與擴張型城市發展模式的逐步轉型[1]，城市建成空間的管理日漸成為城市工作關注的重點。通過對比當今城市管理的工作發展需求與管理過程中的現實困境，可以發現許多城市頒布的城市管理條例、城市管理辦法和城市管理實施細則等具體法規已經無法滿足城市管理的需求，具體表現為部分地區建成環境持續衰敗、城管執法沖突頻發，以及不同事權部門“多龍治水”等亂象。缺乏準確、統一、有效且符合城市空間規律同時能在空間維度發揮指導作用的城市管理準則，正是眾多城市管理困境的根源之一。

一般來說，廣義的城市空間的管理應該包括物質空間形態、功能業態和行為狀態3個維度，即對空間形象、空間效率、空間秩序的管理與平衡，主要涉及城市規劃部門和城市管理部門，同時也涉及交通、環衛等其他部門。現階段，我國城市規劃部門的城市空間管理職能主要體現在規劃與建設項目的審批方面，城市管理部門的職能則主要關注市容市政設施維護與市貌養護方面，均屬于物質空間形態的管理層面，只在一定程度上涉及功能業態與行為活動狀態（圖1）。在具體的城市活動中，功能與活動往往是耦合的，卻并不一定符合物質空間本身的規律。因此，這一類開發建設導向的規劃方案、城市管理條例面對日趨復雜的城市建成區的功能—空間矛盾，越來越暴露出其局限性。

城鎮化進程早于我國的西方國家通過制定有效的規劃與管理條例來進行城市空間管理。本文試圖通過對我國現行的規劃指標體系和典型城市管理條例的分析，尋找其在空間維度的先天不足以及由此帶來的管理與執法困境，并將其與美國城市規劃—管理的典型指標和條例進行對比，以期能在辨析制度差異的基礎上，分析兩種指標體系和管理路徑的異同，對我國城市管理的空間準則的建設與完善提供有益的參考。

1 規劃部門的空間管理準則盲區

縱觀我國建國以來的城市規劃發展歷程，從20世紀50年代以來逐漸形成的城市總體規劃，到1980年代中期通過借鑒區劃等國外技術形成的控制性詳細規劃，再到范圍與內涵不斷豐富的城市設計，其主要任務都是指導城鄉空間的建設，適應我國快速城鎮化和國民經濟發展的需求[2]。目前在我國城市規劃體系中，與城市空間管理最為密切的城市規劃類型是控制性詳細規劃。在我國引入控制性詳細規劃技術體系之時，便只保留了與空間開發相關的指標（包括用地面積、用地性質、建筑密度、建筑高度限制、容積率、綠化覆蓋率、建筑退界、規劃人口、出入口方位、停車車位、建筑形式、建筑色彩）。

從城市規劃的實施與管理層面來說，目前我國城市對空間使用與空間行為的管控存在盲區。一方面，城市規劃管理的對口職能部門為各級規劃部門，通過核發“一書兩證”來管理城市用地的使用與建設項目的實施，城市規劃的管理職能也只是停留在物質空間的建設層面，并未深入到空間的使用層面。與此同時，控規本身也更關注寫字樓、住宅、商業綜合體等實體空間的開發是否滿足指標性的規定，對于空間活動場所營造的關注相對不足；而注重空間品質營造的城市設計成果并沒有法律效力。因此，在我國城市空間建設與管理中存在以下兩類明顯問題。

一是對于微觀物質空間環境的導控明顯缺失。如場地的鋪裝、廣場座椅、電話亭、景觀燈等城市環境小品建設，在現階段并不屬于城市規劃部門審批與管理的范圍[3]。

二是對于空間使用功能業態和空間行為狀態管理的缺失。如對街邊商業空間的管理中，規劃部門并不能明確劃分其業態的具體門類，更難管理由此延伸出的行為活動狀態。但事實上，超市、銀行、餐飲、修車行等各類商業空間的使用狀態和外部性先天具有較大差異，對空間品質影響巨大，缺乏業態管控導致城市空間品質的提升成為一大難題。

在我國現有城市管理體制中，由此產生的問題一般會直接傳導至城市管理部門，尤其是城管執法的末梢，帶來目前所顯現的城管執法過程中的一系列困局。

2 城管部門面臨空間管理依據不足之困境

城管部門是城市管理的末端，負責具體的城市環境養護與執法。近年來，城管執法中遇到的矛盾與沖突受到越來越多的關注，自由裁量等行為更是遭受了巨大的社會爭議。筆者認為，自由裁量執法方式的盛行在某種程度上是執法依據不夠明確的體現，而空間依據的不明確更是導致“城管—小販”等沖突的主要制度根源之一。因此，本文試圖分析我國現有的典型城管執法條例，分析城管執法的空間依據的現狀與問題。

通過梳理發現，與城市空間管理相關的城管條例一般分為兩類：一類是普通的城市管理政策，內部包含部分空間信息，如南京市城管局頒布的相關政策（表1）；另一類是專門面向城市公共空間的管理條例，如《陜西省城市公共空間管理條例》（表2）。通過梳理這兩類條例的特征，發現存在以下兩個方面的問題。

一是政策表述抽象，空間表述與界定模糊，缺乏對具象空間場景的指導價值。文件中大多只是泛泛提到“道路、廣場、綠地”等空間載體，而沒有對空間內具體的行為活動、邊界與范圍做出規定，容易因自由裁量而誘發矛盾沖突。

二是條文制定往往將各類管理的對象進行高度濃縮概括，對執法空間進行簡單化處理，無法適應多樣的城市空間管理需求。如統一的道路空間使用準則，可能并不能同時滿足新城規范化建設的空間和老城復雜空間的需求，不能對各類城市空間進行全覆蓋，也容易喪失政策本身的指導價值。

圖1 我國城市空間管理3個維度的架構關系

3 美國城市管理中的空間準則

3.1 城市規劃層面的空間管理準則

在規劃指標層面，本文重點討論LBCS系統（Land based code system）對城市空間管理的積極意義，并在規劃實施層面討論區劃條例在城市空間管理中發揮的作用。

LBCS系統是由美國規劃師協會建立的、最新的土地分類標準。這套標準分別從5個維度規范一個規劃地塊的特征，分別是行為活動、使用功能、建筑結構類型、場地開發特征和土地所有權（表3）[10]。

這5個維度的空間描述，完全涵蓋空間形態、功能業態、行為狀態3個主要方面，并且考慮到空間從開發到使用的全生命周期。其中，對于行為活動指標的設置是值得討論的，也是下文要分析的重點。

LBCS的行為管控指標將人的活動分為9個大類，并在此基礎上分為若干的中類以及小類。這是對人的行為活動進行全覆蓋式的分類，不僅涉及城市中的活動，也包含在鄉村以及生態地區的活動。其中，9個行為活動大類分別為：（1）居住活動，（2）購物、商務或貿易活動，（3）制造活動以及資源消耗型的活動，（4）與社會機構或基礎設施相關的活動，（5）交通運輸活動，（6）大型人員集聚活動，（7）休閑活動，（8）與自然資源相關的活動，（9）無人類活動或其他無法歸類的活動（表4）。

表1 南京市若干城管條例的空間屬性評價

表2 《陜西省城市公共空間管理條例》的空間屬性評價

表3 LBCS標準確定的5個分類維度

通過分析其中類與小類的指標劃分，可知行為活動的外部性（行為妨害）是其分類的主要依據。如在居住空間中，家庭化的長期生活和短期的租住生活必然對該地區的社會空間構成產生影響，家庭化的生活方式與集體居住的生活方式必然也對周邊環境存在不同的影響；資源的消耗與對公共服務設施的使用強度等。再如，同樣是商務辦公空間，銀行等人員流動頻繁的辦公空間與鐘擺式人流集聚的辦公空間的特征也必然有所差異。這種差異不僅體現在功能空間自身的差異性，更表現出對外部空間的不同需求與影響。

但需要注意的是，在美國的發展與規劃權力集中于地方的背景下，LBCS用地分類系統并不具有全國性的統一的法定效力，只是對各個地方規劃的編制起到一定的指導作用，并最終間接作用于區劃、宗地細分等地方法規。如紐約的區劃條例中，將城市空間分為18個用途組，不僅包含對土地開發性質的控制，還包含對空間使用業態和行為活動狀態的考慮（圖2）。

圖2 標注各類空間用途的紐約區劃地圖

表4 美國LBCS標準對空間行為管理的部分細則

3.2 美國“城管”與公共空間行為管理標準——以街頭小販為例

無獨有偶，美國城市同樣有“城管”存在。在美國各州、郡和縣都設有名為“Code Enforcement（法規實施）”的行政執法機構，與我國的“城管”部門的職能頗為相似。以街頭小販為例，討論美國“城管”在執法時的空間行為管理標準。

通過梳理可以發現，美國小販經營活動需要一系列的申請和審批，涉及消費者事務局（街頭消費組織）、環保局、財政局、園林局、警察局等多個部門，內容包含食品的衛生、攤販位置、鋪位尺寸、器具擺放等方面。而在空間與業態層面，也會對小販做出嚴格的限定，一般可分為兩類。

一類是條文性的原則性的規定，如紐約市法典第89篇規定：攤位必須離開路沿0.4 m，攤位與橫道線的延長線也得保持3.1 m距離，離大樓入口處6.96 m，離十字路口、地鐵口3.48 m，離收費電話亭1.74 m，離各類學校69.6 m，離公共市場174 m。如果附近有商店，那么攤位離開店門的斜線距離不得少于6.8 m。攤車不得擺在比12英尺（約3.6 m）還要窄的人行道上，每個攤車長度不得超過10英尺（約3.0 m），兩個攤車之間的距離不得小于20英尺（約6.0 m），不得緊靠任何建筑物墻壁，不得遮擋商店的櫥窗，不得緊挨消防龍頭、交通標志等公用設施等。基本原則是不得妨礙交通、侵犯他人利益以及帶來危險后果等。

另一類是對于具體空間范圍和空間業態做出的明確限定。為規范流動攤販擺攤設點的行為對空間使用造成影響，紐約市消費者事務局（NYC DEPT of Consumer Affairs）頒布了《禁止攤販、藝人以及其他第一修正案提及的供應商占用街道的規定》。該條例明確規定了各個板塊中各個街道禁止擺放攤位的區段和時間段。如交通功能為主的主干路兩側禁止在工作日的早上8點至下午6點擺放攤位等（表5）。

同時，紐約市消費者事務局還頒布了允許在街頭經營的業態目錄（表6），避免某些業態與周邊功能空間沖突而產生城市問題。

由此可見，美國街頭攤販依靠的正是嚴格的審批與管理秩序。其正規化手續雖然繁瑣，卻能得到有效的管理，保障個人的合法權益，在一定程度上兼顧了空間使用的規范性和空間的秩序與效率。更為重要的是，這個空間依據是相對穩定且透明的，容易被公眾所廣泛認知，能夠通過周邊居民的反饋進行空間的適時調整，提升空間布局的合理性。同時，城市管理者有明確的管理依據，并通過法律予以解決，避免了與街頭小販的直接沖突。

4 中美城市管理空間準則的對比與討論

4.1 規劃指標： 土地用途和用地性質之辨

我國城市規劃體系在發展的過程中，一定程度上借鑒了美國的規劃體系，尤其是在控制性詳細規劃層面，與美國的區劃（Zoning）制度頗有淵源[13]。在美國的規劃實踐中，傳統的區劃仍然視土地用途為劃區的依據，但自1965年聯邦高速公路管理局和住房部頒布《標準土地利用分類模式（SLUCM）》以來，活動為主、所有權和覆蓋物為輔的分類維度成為城市土地利用分類的主流模式。LBCS分類正是繼承了這一分類思想[14]。

我國城市用地的管控職能依托控制性詳細規劃的一系列指標完成。與LBCS標準對應來看，目前控規的相關指標主要集中在場地的開發特征、使用功能以及建筑結構類型3個方面。LBCS系統與我國目前的控規指標體系的明顯差距就體現在對空間行為的導控方面（表7）。嚴格來說，美國區劃中的土地用途應兼具使用功能與空間行為的雙重內涵，既從經濟屬性上確定其開發的性質，也從空間活動外部性的角度對行為提出要求。如紐約區劃中對C2用途組的解釋為“提供廣泛且必須的地方性服務，不包括可能因顧客不定期光顧而破壞零售界面的商店。被允許的服務機構不得對周邊居住區產生負面影響[15]。”我國規劃中對應的用地性質的意涵，顯然更加偏重于土地開發時所建設項目的經濟與功能屬性，對其在業態與行為維度可能產生的負外部性的考慮相對缺失。

表5 禁止攤販、藝人以及其他第一修正案提及的供應商占用街道的規定（曼哈頓地區）

表6 紐約市消費者事務局關于流動攤販業態許可管理的列表

表7 我國控規指標體系與LBCS指標的對比

4.2 城管條例： 再論空間準則之重要性

基于前文討論可知，我國城市管理的準則依然以政府發布的行政條令條例為主，并通過末端城管執法的自由裁量實現。對于與城市空間密切相關的部分，也大多存在表述含混、空間位置精確性不高、缺乏廣泛的適用性等問題，容易誘發城管執法中的矛盾與沖突。反觀美國城管部門對城市空間的管理指標的設計，以下3個方面值得借鑒。

一是全面考慮到城市公共空間中可能出現的非正規業態，并將其進行分時分類管理；二是精確界定某些可能產生負外部性業態與活動的空間范圍，便于提高城市使用效率；三是注意到業態與行為活動的異時性與偶發性，將時間維度納入城市管理的執法末端。

總體上看，美國城管的相關條例已經基本實現了法律性條文與空間依據的有效結合，既具有法律效力，也在空間上公開透明，節省了大量的執法管理成本。而目前國內城管條例空間性較差的痼疾，已經成為影響城管執法效率甚至公信力的重要因素。用明確的空間依據執法，必然是提升我國城管執法水平的有效途徑之一。

4.3 城市規劃控制指標與城管條例關系的再思考

美國的規劃體系以區劃制度為核心，本質上是一種完善的法規體系[16]，與此同時，各類城市管理職能部門出臺的條例也是作為地方法規存在。即城市管理的法規在性質上與級別上，與區劃是基本平行的。作為完善的地方法規體系的有機組成部分，其各方面的條例一般來說都是相互銜接的，從而避免了各個管理單位在制度層面上的沖突。如城市街道上功能活動的控制和審批，必然會考慮繼承區劃劃定地塊的基本功能。與此同時，其執法單位本質上屬于法規的監察單位，而不是隸屬于某一職權部門，可以有效避免部門職權沖突的問題。

反觀我國的城市空間管理現狀，在大部門分權制的背景下，城市空間管理的職能其實被規劃、建設、城管、交通、園林、市政、環衛等多個部門所分享，而各個部門制定的管理條例，包括城市規劃，本質上是一種公共政策，只在縱向上對自身的主管部分負責，不同部門之間執法范圍重疊或存在盲區的情況時有發生（圖3）。如規劃部門制定的各類空間規劃，在城管部門的空間管理條例中并沒有落實或體現，大大削弱了規劃實施的效果。

圖3 中美城市空間管理架構比較

5 結語：我國城市管理空間準則發展展望

以紐約為例的美國城市管理的空間準則是由區劃、衛生條例、消費條例等若干地方法規組成的平行互補的系統，涵蓋了從空間建設到使用管理的各個層面。其標準和條例的設定具有較高的條文表述精確性和一定的空間范圍自明性，有利于隨機偶發的行為活動科學使用城市公共空間，并有利于減輕執法末端集中出現的矛盾。但與此同時，美國的城市空間管理實踐也存在著由法律程序啟動所帶來的時效性差、靈活性不足等問題，在城市特殊地段的空間管理準則方面也有進一步深入改良的空間。

短期來看，美國城市空間管理準則制定與運行的相關經驗，可以在以下兩個方面對我國的城市管理與治理水平提升提供借鑒與參考。（1）在現有建設導向的規劃指標的基礎上，增加對空間使用功能和行為活動的解釋，提升城市規劃編制中對功能業態與行為狀態的關注，并拓展城市規劃管理的范圍與內涵。基于此，規劃管理的范圍應從過去以“一書兩證”為核心手段的建設項目的審批，逐步擴展到城市公共空間的管理與維護，規劃管理部門應成為園林、市政、交通、工商等諸多涉及城市管理的部門的統籌者與協調者。（2）城管條例應當在現有的原則性條文的基礎上，強化其空間性，在保障空間活力的基礎上壓縮自由裁量的空間。如明確街頭攤販經營的地點、類型、時段，明確機動車、自行車停放的空間規則，限制廣場與公園內空間活動的范圍與類型等。

從長遠來看，要系統性提升我國城市空間管理的質量，還有待于進行深入探索。在廣大城市建成區，城市規劃的編制在增量空間接近枯竭的情況下，應突出存量空間的優化與管理導向。同時，探索優化規劃編制手段，制定一套面向城市空間單元管理的涵蓋建設、管理、交通、環衛、園林等多個城市職權部門的規劃技術體系，既可提升規劃管理的時效性，又可幫助城管執法依據由簡單的條文走向“空間+”版本，并在“大城管”的發展趨勢下整合多個部門的執法資源，做到城市空間管理條例與規定的“多規合一”。