鄉村振興背景下上海市農民集中居住模式分析
——以松江區為例

蔣丹群 JIANG Danqun

1 研究背景

上海郊野地區相較于城市地區在基礎設施、公共服務設施建設等方面的發展相對滯緩。受限于嚴格的農民建房管控政策，上海的農村發展、農民生活環境與周邊江浙一帶相比也較落后。而農民集中居住是實現城鄉一體化的重要途徑，它既為提升農民居住品質提供綠色通道，同時也有利于破解大都市發展空間瓶頸與建設用地指標趨緊雙重難題。

農民集中居住涉及大量農戶安置和巨額資金補償，從已有經驗來看，上海大多數街鎮政府都依賴于粗放布局的農村宅基地撤并后節余雙指標（新增建設用地指標和耕地占補平衡指標）換得的土地財政收益，實現資金平衡。為盡可能多地爭取土地財政收益，政府一般選擇節地率高的進城進鎮集中安置的模式。因此，現在的建設用地指標和發展重心依然向城鎮傾斜，農村地區仍然缺少關注和發展動力。

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，上海市委市政府對鄉村振興工作作出重要決策部署。在鄉村振興戰略實施的大背景下，農業、農村發展迎來了新的機遇，農民集中居住應更加積極地探索新的方向。

2 農民集中居住模式

上海市借助市級土地整治項目[1]、郊野公園規劃[2-3]、郊野單元規劃[4-5]等土地綜合整治平臺，通過宅基地置換[6-7]手段，疊加城鄉建設用地增減掛鉤政策工具，形成一批特色各異的農民集中居住案例。根據地域特征、驅動機制、運作模式的不同[8-10]，基本可分為進鎮集中安置和村內平移歸并兩類。

2.1 進鎮集中安置

進鎮集中安置，是指按照相關政策和規劃，農民自愿以城市開發邊界外的宅基地換取城市開發邊界內統一規劃建設的安置房。安置小區內配備完善的公共服務設施，以提升居住質量，并設置一定比例的商業配套用房，用于集體經濟組織的“造血”。原宅基地統一拆除復墾，產生新增建設用地指標和耕地占補平衡指標（即雙指標）。安置房建設可使用預撥的雙指標，有3年封閉運行期，待原宅基地復墾驗收歸還周轉指標后，節余的雙指標用于城鎮土地出讓，土地出讓收益可平衡項目資金需求。

2.2 村內平移歸并

村內平移歸并，是指在農民自愿的前提下，將布局零散的宅基地平移搬遷至村莊規劃設計的村內集中居住區，通過統一規劃、統一設計、統一建設，改善農民居住環境，農民戶籍身份和宅基地性質保持不變。原宅基地經過綜合整治后，與周圍耕地集中連片，實現規模化耕作。這種模式的資金籌措方式一般是政府支持+村民自籌，政府出資完成市政基礎設施建設，農民承擔部分安置房建造成本。

表1 兩種集中居住模式的比較

2.3 兩種模式比較

兩種模式都是通過整治宅基地，將農民分別搬遷至城鎮建設區或村內集中安置區，主要目標也都是為了改善農民居住環境、促進土地集約利用。相對而言，進鎮集中安置更注重土地集約成效和城鄉統籌，村內平移歸并則更重視農村地區的未來發展和活力激發（表1）。

究其根本，農民集中居住是政府主導的一項民生工程，而資金是影響政府選擇推進模式的關鍵因素。節余雙指標通過城鄉建設用地增減掛鉤實施規劃確定的出讓地塊區位來決定土地出讓價格的高低，也充分影響了地方政府的積極性。

3 松江區農民集中居住實踐

松江區地處上海市西南，行政面積604.62 km2，下轄6個街道、11個鎮和1個工業區。2016年底常住人口176.02萬人，地區生產總值1 040.45億元，三次產業結構比重為0.7：52.0：47.3。2016年底，全區建設用地規模為290.98km2，其中農村宅基地37.72 km2，已提前進入存量規劃時代。

松江區以黃浦江為界，呈現出鮮明的地域特征。黃浦江以北（以下簡稱“浦北”）的城鎮區位優越、經濟發達，屬于快速城市化區域。黃浦江以南（以下簡稱“浦南”）的城鎮距離上海中心城較遠，肩負農業生產和生態保育的重責，經濟發展受限。

3.1 既有實踐

在建設用地指標極度稀缺的存量規劃時期，松江區積極推進城市開發邊界外低效建設用地減量化，包括城市開發邊界外現狀工業用地上污染企業的清退和零星農村宅基地的撤并。浦北城鎮在解決農民集中居住后節余的雙指標潛在經濟價值較高，土地出讓可以獲得高昂的收益，實現資金平衡；浦南城鎮受區位限制，土地出讓取得的土地增值收益依舊難以平衡前期資金投入。

為了保障浦南地區農民集中居住工作的順利推進，松江區政府專門制定了針對性的政策，通過設置差別化的財政補貼制度和雙指標有償使用制度，在區級層面搭建節余雙指標流轉平臺，以80萬元/畝的價格收購浦南地區的節余雙指標。同時設立專項資金，以10萬元/戶的標準對浦南地區農民集中居住提供區級財政補貼。

3.2 效果評價

松江區農民集中居住試點得益于各項政策的不斷創新，一定程度上突破了既有的管理機制，已涌現出“以房換房” “貨幣安置”等多元安置模式。在政府主導作用下，農民搬遷進鎮后，老年人、兒童等不同年齡結構的人群需求得到考慮，相應的養老設施、基礎教育設施也已納入規劃。農民真正實現了住有所居，甚至財產增值。農村地區經過土地綜合整治，耕地面積大幅增加，生產效率明顯提高，生態環境顯著改善。鎮域建設用地總量遞減，空間布局進一步優化，為城鎮發展提供了指標和空間。

然而，依靠土地財政支持農民集中居住的模式不具有可持續性。隨著城鎮可新增空間日益縮減，可出讓的土地將越來越稀缺，地方政府急需尋求經濟增長新動力，取代一次性的土地出讓收益。農民進鎮上樓后，原承包地一般流轉給集體經濟組織，再由集體經濟組織發包給種糧大戶耕種，大力發展家庭農場。松江區家庭農場對經營者的年齡、技能、身份設置準入條件，原集體經濟組織只有少數成員能競爭上崗，其余農業勞動力退出。由于城鎮生活成本較原居住地有所提高，每年780元/畝的耕地流轉費對于城鎮生活標準而言杯水車薪。這些失地農民面臨著再就業問題，需由地方政府組織職業培訓，落實就業崗位。對于一些外來務農人員，目前除了疏散尚無更好的對策。大量農民離開農村后，農村人氣銳減，如何保持鄉村活力也亟需思考。

4 鄉村振興試點新探索

為響應國家鄉村振興戰略，建設與卓越的全球城市相匹配的鄉村，上海市規劃和自然資源局提出要打造具有時代特征和現代生活元素、傳承江南文化內核、秉承江南山水格局、富有江南田園印象、彰顯江南鄉居特征、令人心生向往和鄉愁所系的“匠心極致、品質至臻”的江南田園。經過前期調研、區政府申請、綜合比選，松江區泖港鎮黃橋村依托得天獨厚的自然環境和地理區位，成功入選上海市“新江南田園”鄉村振興首個試點。

4.1 黃橋村基本概況

黃橋村位于松江區泖港鎮北部，距離上海市中心約50 km，北依黃浦江，南臨中心河，東靠上海繞城高速，西接黃橋港，村域面積3.29 km2。

黃橋村是《松江區保護村選點規劃》確定的保護村，地處黃浦江上游斜塘、圓泄涇和橫潦涇交匯處，素有“浦江第一村”的美譽。黃橋村現代農業優勢突出，“楹聯”文化盛行，村內北部擁有成片水源涵養林，更有浦江源溫泉度假村、黃橋門休閑農莊等鄉村旅游資源（圖1）。

全村戶籍農戶581戶，其中57戶已完成市政動遷，剩余524戶；戶籍人口2 075人，其中在村居住1 236人，外來打工人員134人；全村勞動力1 243人，包括從事農業184人，外出務工753人，其他行業306人。從人口結構、年齡構成和就業分布看，黃橋村基本以本地農民居住為主，村內人口老齡化嚴重，年輕勞動力基本外出打工。

圖1 黃橋村土地利用現狀圖

4.2 試點進展

黃橋村試點任務之一是以土地政策保障鄉村振興用地需求，結合松江區宅基地改革試點，支持開展宅基地翻建、平移試點工作，探索農民多元安置模式，開展高品質鄉村建筑風貌和村域景觀風貌設計，全面提升鄉村品質。

經過幾次多方討論，黃橋村試點已基本明確農民集中居住、公共建筑改造、鄉村風貌提升等任務，但關于黃橋村宅基地保留、平移和撤并的具體方案，市、區、鎮、村級層面長久未形成共識。

4.3 各主體近期設想

（1）村級層面

黃橋村現狀居住人口以中老年人居多，村民們懷有強烈的鄉土情結，相比遠離上海中心城的小鎮，更愿意在自然環境宜人的鄉村居住。根據2018年6月統計結果，黃橋村524戶農戶中，選擇進鎮集中安置有52戶，占10%；選擇按政策翻建、在原居住地居住的有112戶，占21%；選擇搬遷至村內平移歸并點居住的有360戶，占69%。

（2）鎮級層面

在建設用地負增長和鎮級財政雙重壓力下，主張三高沿線（高壓線、高速公路和高速鐵路）、生態敏感區內的87戶農戶進鎮集中安置，其余農戶平移歸并至黃橋村北十二勤河兩側的集中安置點。由于歸并戶數較多，集中安置點范圍和規模較已批村莊規劃有所擴大。

（3）區級層面

鄉村振興以減量化為基本前提，以集體經營性建設用地入市試點改革為有力保障，以農地集中規模化經營為有利條件。在尊重農民意愿的基礎上，盡可能推進農民進鎮集中居住最大化，節余雙指標由全區統籌，土地出讓收益反哺鄉村振興。

（4）市級層面

既關注農民集中居住節地效果，也重視鄉村產業發展和品質提升。期望黃橋村試點立標桿、見成效，形成可復制可推廣的經驗，為全市推進鄉村振興和農民集中居住提供示范。

總體而言，市、區級層面著眼遠期，面對泖港鎮建設用地倒掛的現狀，希望黃橋村農戶以進鎮集中居住為主；村級層面著眼近期，更關注自身權益，本村就地歸并的呼聲強烈；鎮級層面處于中間位置，對上需執行減量化任務，縮減建設用地總規模，對下需安撫農民情緒，消除安全隱患。

圖2 黃橋村宅基地分類引導圖

4.4 利弊分析

（1）以村內平移歸并為主的安置模式

優點：①符合農民意愿和生活習慣，群眾基礎好，工作推進阻力較小；②資金需求量低，政府財政可承受。按照戶均宅基地占地90 m2、建筑面積180 m2，建造成本標準2 800元/m2（含市政基礎設施成本）計算，每套新建農居的建安成本約為50萬元；③村民們留在熟悉的鄉村生活，農村凝聚人氣，有利于長遠發展。

缺點：①浦南地區農戶走出家門便是永久基本農田，大規模宅基地平移歸并后，村內集中安置點選址勢必會觸及永久基本農田，目前調整較為困難，項目后期無法順利落地；②節地率相對較低，近期無法完成新市鎮總規要求的減量化任務；③農村地區現狀醫療、養老等公共服務設施只能滿足最基礎的需求，伴隨老齡化加劇，規劃需針對性地補足缺口、提升能級。

（2）以進鎮集中安置為主的安置模式

優點：①節地率高，符合建設用地減量化目標和土地集約節約利用導向；②農民進鎮可享受均等化的公共服務，有利于實現城鄉統籌；③為全區發展提供建設用地指標和空間，保障重大項目實施和重點區域建設。

缺點：①資金需求量高，進鎮集中安置涉及拆舊區搬遷宅基地建筑補貼、安置房建造成本、安置地塊土地取得成本、前期開發費用、搬遷過渡費用等，浦南地區戶均安置總費用約150萬至200萬，對政府財政造成巨大壓力；②浦南地區城市開發邊界范圍較小，鎮區可新增空間極其有限，若要滿足安置需求，須以高容積率彌補，高樓大廈林立與田園小鎮的風貌不匹配；③鎮區可利用地塊全用于安置后，產業發展空間將受到限制。

5 解決措施及相關建議

5.1 解決措施

綜合考慮兩種集中居住模式的利弊以及鎮村意愿，2018年10月黃橋村試點最終確定了整村平移歸并的安置方案（圖2）。松江區政府邀請同濟大學團隊對村內平移歸并點的總體布局和安置房型開展設計，根據集約節約用地導向，規劃限定戶均農居建筑占地不超過90 m2，戶均宅基地占地面積不超過110 m2，戶均宅基地總面積（含宅旁道路）不超過219 m2。規劃黃橋村平移歸并點規模為11.29 hm2（其中宅基地9.81 hm2，內部道路1.48 hm2），預留515戶農戶的安置空間（實際具有宅基地申請資格的戶數）。通過合理安排宅基地布局，科學設置新建農宅標準，縮減宅基地占地面積，保障農居建筑面積，從而實現節地目標，并兼顧農民權益。

5.2 相關建議

黃橋村試點在建設用地指標、永久基本農田調整等方面獲得了一定程度的政策傾斜，但不適宜大范圍推廣。根據試點經驗，農民集中居住必須因地制宜、審慎推進。

（1）分類引導集中居住

建議按照村莊布點規劃，從鎮級層面統籌農村宅基地的減量和歸并。通過政策梯度設計引導生態敏感區、三高沿線區域的農戶逐步向城鎮集中安置，村莊布點規劃確定的保留（保護）村可做適當平移歸并。按照等價原則，擴大農民選擇范圍，在保障農民家庭一套自住房的基礎上，給予農民實物安置、貨幣安置、股權安置等多種選擇。對有歸并需求的保留（保護）村明確布局引導，同時對新建農居的用地面積、建筑面積、建筑高度等參數設定剛性控制指標，體現集約節約用地規劃導向，適當布局留用地，保障集體經濟組織長效收益。

（2）適度引入社會資本

吸收江浙地區成功經驗，鼓勵有實力又有鄉土情懷的企業加入鄉村振興團隊。借助企業投資建設安置房，社會資本加入能有效減輕政府財政負擔，成熟的運營模式、先進的設計理念有助于提升鄉建品質。企業與政府、集體經濟組織合作，還能為當地提供就業崗位，吸引年輕勞動力重返鄉村，實現農民安居樂業，農村欣欣向榮。

（3）合力共謀鄉村振興

鄉村振興是百年大計，需要各級政府上下一心，凝成一股合力。區鎮層面應整合各類涉農資金，定點投入稟賦優越的保留（保護）村，為鄉村振興和宅基地平移歸并預留建設用地指標。市級層面應多傾聽基層聲音，為保留（保護）村的宅基地平移歸并、公共服務設施點狀供地打通政策渠道，向上級單位爭取微調永久基本農田的途徑。

6 結語

筆者以松江區泖港鎮黃橋村試點為例，對比梳理進鎮集中居住和村內平移歸并2種安置模式的優缺點，在鄉村振興與建設用地減量化任務并重的背景下，對農民集中居住的多情景安置模式進行探索研究，進而提出優化建議，有助于鄉村振興發展和農民集中居住實施。鑒于黃橋村尚處于試點探索階段，未來研究將結合全過程參與規劃編制及跟蹤實施，對與農民集中居住推進密切相關的規土政策進行解讀研究。