政府信息公開申請的接收程序機制

梁志衛

《政府信息公開條例》自2008年實施以來，通過申請政府信息公開的形式獲取其所需要的信息成為依法行政的重要方式。各級政府及其職能部門也都依法設置了政府信息公開工作機構，安排專人負責處理政府信息公開申請。行政機關在保障人民知情權、打造陽光政府方面取得的成績有目共睹。但由于制度的缺失特別是程序制度的缺失，行政機關在處理依申請公開的程序性事項時（特別是依申請公開政府信息申請收受環節）無章可循，以致行政機關常在信息公開復議訴訟中遭遇“滑鐵盧”。《政府信息公開條例》僅有三條與依申請公開的程序有關，分別是第二十三條征求第三方意見、第二十四條答復期限、第二十五條申請公開與自身相關的若干事項的出示有效身份證明材料，但這些規定也僅是原則性的規定，并未對政府信息公開申請的收受、補正等程序性事項作出明確、具體的規定。收受、補正程序規定的粗放，致使行政機關在處理信息公開申請的初始階段舉措失當：將信訪、咨詢當做信息公開申請，適用《政府信息公開條例》規定作出答復，從而將信訪事項不當的引入復議、訴訟，造成行政資源的浪費;或者將信息公開申請當做信訪、咨詢處理，錯誤適用《信訪條例》等規定作出處理，以致在復議訴訟中敗訴。以正當程序理念為指引，對行政機關在政府信息公開申請接收環節多發的問題做一梳理，以期對行政機關處理依申請公開政府信息工作的高效開展有所裨益，進而從源頭上降低信息公開爭議的發生率。

一、政府信息公開接收程序現狀

在政府信息公開語境下，政府信息公開接收程序指的是申請人將政府信息公開申請提交給行政機關，行政機關對該申請進行初步甄別，確屬政府信息公開申請的，則分流辦理，如存在內容描述不明確的，與申請人溝通、通知補正，這是一個動態過程。類似于行政復議的受理、行政訴訟的立案，與《政府信息公開條例》第二十條第一款中的“受理”、第二十四條中的“收到”意思一致，只是接收比“受理”更準確、比“收到”外延更廣。接收是辦理政府信息申請的起點，一般情況下接收即收到，隨即開始計算答復期限。但不能否認，受申請人文化水平、表達能力等因素的影響，名為政府信息公開申請實為信訪、咨詢或者看似為咨詢、信訪實為政府信息公開申請的情況屢見不鮮。當此之時，行政機關對來文內容的甄別、分流、處理，將直接影響法律程序的適用。如適用不當的法律程序作出不當處理，則面臨敗訴風險，不可不慎重對待。

《政府信息公開條例》第二十一條第四項確立了補正制度，但將更改、補充告知作為答復的一種，屬于將程序性事項做了實體化處理。在行政復議的受理環節，對行政復議申請材料不齊全或者表述不清的，行政復議機構可以通知申請人補正，不符合受理條件的則不予受理;行政訴訟的立案階段，也有對不符合起訴形式要件的起訴做一次性告知的補正程序，不符合立案條件的，不予立案或立案后裁定駁回。政府信息公開申請的接收程序，與行政復議受理、行政訴訟立案一樣，屬于政府信息公開行為的起始階段，不過在政府信息公開法域內，不存在不予受理環節而已。將補正納入涵蓋政府信息公開申請的接收環節，方符合正當程序原理。

二、政府信息公開申請接收途徑的基本類型

行政機關接收政府信息公開申請的途徑即是申請人提出申請的途徑，提供暢通有效的接收途徑是行政機關的義務。《政府信息公開條例》第二十條規定，公民、法人或者其他組織應當采用書面形式（包括數據電文形式）或口頭形式提出政府信息公開申請。隨著互聯網技術的日新月異，傳真、電子郵件這些曾經頗為新穎的“書面形式”尚未“唱罷”，政府網站在線平臺、微博客戶端、政務微信公眾號已然“登臺”，大有成為行政機關接收政府信息公開申請、提供行政服務“主渠道”的趨勢;即使是傳統的郵寄方式，隨著物流業的異軍突起，郵政企業EMS與其他快遞企業齊頭并進，逐步將平信推入了郵政歷史的舞臺。平信、快遞、傳真、電子郵件已然成為行政機關接收政府信息公開申請的最基本的方式。因此，行政機關如通過政府信息公開指南等對外公布可以通過微信客戶端等方式申請的，應認定這是行政機關的服務承諾，對自身具有約束力。

三、政府信息公開申請的接收主體

行政機關哪個部門接收政府信息公開申請，是政府信息公開申請接收環節要解決另一問題。各級行政機關已經按照《政府信息公開條例》的要求建立健全了政府信息公開工作制度，發布了《信息公開指南》，確定了接收機構，如重慶市人民政府官方網站的信息公開指南板塊即公布了各區縣的政府信息公開工作機構是政府信息公開申請的接收主體。公民、法人或者其他組織如申請政府信息公開，須按照相關公開指南的要求和指引，以規范的形式向規定的受理機構提出。但在實踐中，出現了申請人向行政機關的法定代表人或者政府信息公開工作機構以外的內設機構郵寄信件的或者向行政機關或內設機構對外公布的專用郵箱發送電子郵件，甚至是在信訪材料中夾雜政府信息公開申請的提交方式。此時，有的行政機關將其當做私人信件進行處理，或者視作信訪件。司法實踐中，司法機關以是否符合法定申請形式為標準，確定了政府信息公開申請的接收主體。最高人民法院在袁某明訴江蘇省人民政府信息公開案[（2017）最高法行申17號]中指出：“行政機關對不符合法定申請形式、未依法通過政府信息公開工作機構提出的信息公開申請，可以根據具體情況作出相應處理。”“對于符合形式要件，且屬于該行政機關公開的政府信息范圍的申請，即使申請人未向政府信息公開工作機構提出申請，而是向法定代表人、其他內設機構提出，行政機關仍應以及時保障知情權和減輕申請人負擔為原則，轉本機關政府信息公開工作機構處理。”“對于明顯不符合政府信息公開申請的形式要件，又不依法向政府信息公開工作機構提出，且又具有信訪性質的申請，行政機關未予回復或者按照信訪信件處理后，申請人又以行政機關不履行政府信息公開法定職責為由提起的訴訟，因其并不具備訴的利益，其訴訟請求亦不具有權利保護的必要性，人民法院應當釋明告知其通過信訪渠道反映。”據此確定，對符合政府信息公開申請形式要件的申請，除《政府信息公開條例》及行政機關確定的政府信息公開工作機構外，法定代表人、其他內設機構也應接收。需要注意的是，即使是來文以信訪、咨詢的形式提出，從合理行政、服務政府的角度出發，行政機關仍對來文作出實質判斷，對來文進行甄別、分流，而不宜以形式審查為由視之為信訪或咨詢件等。

四、政府信息公開與信訪或咨詢的區別

政府信息公開與信訪分屬不同的制度設計，其功能定位迥異。政府信息公開保障的是申請人的知情權，解決的是關于政府信息“是什么”“有無、公開與否”的問題;信訪是行政機關對信訪人反映的情況予以處理，解決的是“為什么”“怎么辦”的問題，政府信息公開與信訪有不同處理程序。在實踐中，常有申請人有意無意的混淆政府信息公開與信訪的關系，提出形式上是信息公開申請但實質是表達對行政機關個別行為的不滿，致使政府信息公開工作出現一定的“信訪化”。當此之時，行政機關要關注當事人的真實訴求，一一甄別，避免將信訪做公開或將公開做信訪處理。前者容易將信訪事項轉化為政府信息公開爭議，從而陷入信訪-政府信息公開-行政復議-行政訴訟的怪圈，不但打亂了四者不同的法律程序，浪費行政、司法資源，還不利于矛盾糾紛的及時化解;后者，容易因適用法律依據錯誤而產生敗訴風險。

咨詢一般是公民、法人或者其他組織針對具體事項就如何理解適用相關法律、政策，如何處理相關業務而向行政機關提出疑問，由行政機關經過實質理解和判斷后作出解答，一般表現為某某情況如何適用某某法律、對某項業務實施監管的行政機關是什么、對某法某條款怎么理解等等。而政府信息是在申請人要求公開之前已經客觀存在，不需要行政機關再做主觀性的分析或者加工處理。實踐中，有的行政機關未能準確區分咨詢與政府信息公開，將咨詢件按照政府信息公開程序進行答復。此種操作，雖不能認為是錯，但確實不利于將有限的行政資源用于處理無限的政府信息公開申請。

五、政府信息公開申請的程序補正方式

信息公開申請內容不完備或者不明確、不具體的，如果不與申請人進行溝通、確認，可能會導致行政機關不能準確提供相關政府信息，從而引發爭議。因政府信息公開申請不明確、不具體而與申請人進行溝通、確認，了解申請人的真實意思表示，確定政府信息公開申請內容，即為補正。《政府信息公開條例》第二十一條第四項規定，政府信息公開申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充，由此確立了補正制度。由于“內容不明確”屬于不確定概念，實踐中多有行政機關濫用補正程序，過度要求申請人補正的情形。因此需要規范行政機關行使補正權。結合《政府信息公開條例》第二十條關于政府信息公開申請的形式和實質要件規定及司法實踐，可以確定這些情形下可以補正：一是申請內容不明確、具體，需要進一步說明、確定。申請內容描述不明確、具體，影響行政機關對相關信息的確定、檢索、查找。在內容不明確的情況下，行政機關應當及時與申請人進行溝通、確認。需要注意的是，要處理好群眾語言習慣與法律專業語言之間的關系，只要申請中對內容的描述能夠被準確理解、識別而不會發生歧義，行政機關即應對該申請作出答復。二是申請人的身份、獲取信息的用途等與信息是否公開有直接聯系，但申請中缺乏相應要素的，除《政府信息公開條例》第二十五條第一款所規定的申請公開與申請人自身相關的稅費繳納、社會保障等事項需要出示有效身份證明或者證明文件外，行政機關多會采用“與申請人自身生產生活科研等特殊需要無關”作為不予公開的理由。但且不說行政機關能否充分證明相關政府信息“與申請人自身生產生活科研等特殊需要無關”，即使能夠證明，在未要求申請人進一步明確并補充信息用途等證據材料的情況下，即作出不予公開答復，難謂程序正當。

當有需要補正情形發生時，行政機關應采用書面方式通知申請人補正，也允許以電話等非正式方式溝通，但此等非正式溝通方式在爭議發生時不易舉證。至于行政機關在何時發出補正通知，《政府信息公開條例》并未作出規定。為保證有充裕的時間處理補正后的申請，結合政府信息公開申請辦理期限一般為15個工作日的規定，應以1到5個工作日之間為宜，越早發出補正通知越好。給予申請人的補正期限，屬于指定期限，具體由行政機關權衡，但不宜過短。通知申請人補正后，涉及補正程序對答復期限的效力。《政府信息公開條例》僅規定征求第三人意見的期限不計算在答復期限內的規定，并未規定補正程序的效力。法定期限的變更，有中斷、中止、延長三種形式。三種形式各有優劣，司法實踐也未見有相關判例。從防止行政機關濫用補正程序，降低敗訴風險的角度講，中止似乎較合理。補正次數，參考行政復議受理環節的補正、行政訴訟立案環節的一次性告知，政府信息公開申請的補正，以補正一次為宜，因為補正程序的啟動，多數情況下并不是解決事實問題，而是進行程序博弈，一次補正不符合要求，多次補正也未必符合要求。如允許多次補正，除消耗程序資源、激化矛盾外，并沒有實質意義。

政府信息公開是項實踐性極強的工作，法律規定如何詳備、理論如何成熟，行政機關在具體操作中仍會遇到種種疑難問題，實踐中仍需具體問題具體分析。

作者單位：廣東省深圳市人民政府法制辦公室

責任編輯：宋英俊