凝聚共識 健全機制 強化保障 打贏打好污染防治攻堅戰

陳登烈

堅決打好污染防治攻堅戰，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史使命，意義重大、任務艱巨、影響深遠。習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上從黨和國家事業發展全局出發，對加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰作出重大部署，為建設生態文明、建設美麗中國指明了前進方向、提供了根本遵循。重慶市沙坪壩區全區上下扎實推進污染防治攻堅戰，取得了初步成效。但在具體工作過程中，還存在許多共性問題，亟需高度重視。

一、當前污染防治攻堅戰存在的主要問題

（一）“生態優先、綠色發展”共識有差距

在GDP考核壓力下，伴隨著經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出，抓經濟手硬，抓生態環保手軟的現象未得到根本改變，粗放的生產模式尚未根本扭轉。在維穩壓力之下，基層政府對于污染企業的整治還存在投鼠忌器之慮，對于各類小散亂污企業重拳出擊容易引發局部穩定問題，由于認識上的不夠深入，在采取措施上往往不夠堅決果敢。在國際國內經濟發展大環境下，部分企業對于實體經濟發展與環境保護的關系缺乏正確的認識，對企業的環保整治還存在觀望和拖延現象。

（二）環境管理體制機制還不夠健全

雖然出臺了環境保護責任規定、問責、生態補償等制度，但權責劃分還不夠明確，不夠精細。縱向上看，如大氣、水污染防治等工作，市、區層面職責沒有明確的劃分和界定，均按照屬地管理原則由區級負責，但部分市級重點工程項目施工揚塵、噪聲污染，部分由市級平臺公司負責的污水管網建設、污水處理廠擴建的工作區級管理協調難度極大。橫向上看，如正在推進的農村人居環境整治中，城管部門作為生活污水處置的主管部門只負責城市區域生活污水處置管理，城鄉建設部門作為黑臭水體整治的牽頭部門也僅負責建成區黑臭水體整治，農村生活污水處置、黑臭水體整治等責任尚需進一步完善。

（三）生態環境指標約束力有待增強

考核制度是決定污染防治攻堅取得實效、生態文明建設落地生根的關鍵性制度。目前沙坪壩區鎮街、部門生態環保考核分值占經濟社會發展實績考核分值提升至8%～15%，充分體現了沙坪壩區委、區政府對生態環保工作的高度重視。國家層面也印發實施《生態文明建設目標評價考核辦法》，明確提出“生態文明建設目標考核結果作為各省、自治區、直轄市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據”。但在實際操作中，生態環境指標政策文件不夠具體明確，一些操作層面的條款處于空白狀態，缺乏有效的約束，如《生態文明建設考核目標體系》《綠色發展指標體系》中“非化石能源占一次能源消費比重”“能源消費總量”“新增建設用地規模”“資源產出率”等大量指標為市級部門按照國家指標進行分解核算，區縣層面既無法明確考核對象，也無法明確對應的考核任務，只能將市級考核結果運用至區級考核中，不能充分發揮生態環境指標考核“指揮棒”“風向標”作用。

（四）環境問題歷史欠賬多解決難度大

目前存在的復雜環境問題，很大部分是長期欠賬逐步形成的。過去存在的規、建、管脫節，對溪流沿線各類生產性項目管制不嚴，對污水管網等基礎設施投入嚴重不足，導致現在面臨的環保問題十分突出。老廠區、老場鎮普遍存在污水主干管超負荷運行、污水管網缺失破損、雨污不分流等問題。新開發樓盤也存在配套管網未同步建成投用無法滿足排污需求等問題。要全面實現污水管網全覆蓋、完成污水處理廠提標擴容等工程項目資金籌措難度大，建設周期較長，因此梁灘河沙區段短期內實現穩定達標、建成區穩定消除黑臭水體難度較大。此外，土壤污染防治等工作才剛剛起步，污染防治任務非常艱巨。

（五）常態化投入機制尚未形成

盡管近年來各級政府對生態環境保護的重視程度不斷提高，總體而言生態環境保護投入力度較以往也有大幅增加，但仍缺乏常態化的投資增長機制。國家層面、市級層面均已出臺流域、生態補償方案、生態損害賠償制度等，但普遍存在規范過于原則、補償方式單一，資金渠道較為狹窄等問題。同時，存在重政府財政補償，輕市場補償的現象，現有補償主要依靠國家或地方財政轉移支付，不僅加重政府負擔，也無法保證生態補償措施持續運轉。據了解，重慶市污染防治攻堅3年計劃投資約800億元。經估算，我區2018-2019年在污水管網建設、污水處理廠提標升級、大氣污染治理、土壤污染修復、監管、監測能力建設等方面需投入約30億元。而我區每年的財政收入約60億余元，可支配收入約30億元，在當前地方償債壓力巨大、舉債風險倍增，市場主體熱情未充分激發的背景下，僅靠政府財政投入讓我們難以為繼，污染防治不得不選擇關鍵性、短期性工程先行實施，導致部分長遠的、持續的污染治理工程措施無法及時落實，污染防治成效難以保持。

（六）污染防治能力建設相對薄弱

受機構編制控制制約，當前大部分地區生態環境保護能力雖有提升但仍然比較薄弱。以沙坪壩區為例，鎮街生態環境保護無專門機構和專職人員，兼職人員變動頻繁，基層環保機構與鎮街面臨的環保壓力極不適應。部分承擔生態環保重點工作部門間存在職能職責交叉，沒有專門科室專職人員負責生態環保工作，工業園區、管委會未設立環保工作機構。環境行政執法車輛和人員力量配備不足，區環境行政執法支隊目前在編人員僅有27人，難以適應繁重的環境執法監管工作需求和污染防治精細化工作要求。

二、打贏打好污染防治攻堅戰的對策建議

（一）深入踐行綠色發展理念

踐行綠色發展理念，建設生態文明，需要國家的頂層設計，也需要各地各部門的身體力行;需要政府的大力倡導和推行，也離不開廣大人民群眾的思想認同和自覺行動。要深刻認識污染防治攻堅戰是經濟高質量發展的必然要求，也是實現經濟高質量發展的重要途徑。保護好綠水青山，修復好綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山。要切實落實環境保護責任規定，嚴格領導干部生態環境損害責任追究，研究制定體現不同功能區特點和生態文明要求的考核辦法，運用黨紀、行政、法律等手段，全面壓實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”。加大環保宣傳教育力度，調動各種宣教資源，營造全民建設生態文明氛圍。

（二）健全生態環境管理體制機制

統籌頂層設計。以自然資源稟賦、環境容量、歷史背景等因素來綜合考量區域、流域頂層設計，形成科學、合理、有序的空間開發格局，同時提升規劃執行的剛性，使產業發展、開發建設和環境保護統籌協調。完善生態環保目標責任體系。環境管理的主體要由單純依賴政府管理發展到政府、企事業單位、社會組織、居民共同參與，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，縱向要進一步理順中央、省（市）、縣、鎮（鄉）等各層級監管責任，橫向要進一步明確各職能部門、轄區企業、高校、社會單位參與生態環保管理的責任范圍，加強職能部門之間的統籌協調，設立協調機構統一領導，如生態文明建設委員會，定期召開協調會議，通報部門工作進展，推動工作落實。

（三）增強生態環境指標約束力

進一步提高生態環境保護在績效考核中的權重，建立健全符合生態文明建設要求的領導干部考核目標體系、考核辦法、獎懲機制，強化考核結果在各級班子和領導干部獎懲和提拔中的運用。將生態環保納入執紀監督問責工作重點，抓好各相關部門、單位的責任落實。對工作不力、履職缺位、搞口號環保、數字環保、假治理、走過場，平時不用力、臨時一刀切等不作為、亂作為、慢作為行為，特別是對生態環境損害負有責任的人員及時啟動問責程序，嚴肅問責到位，做到終身追責。

（四）加快解決突出環境問題

山水林田湖草是一個生命共同體，生態是統一的自然系統。要以改善環境質量為核心，統籌落實大氣、水和土壤三大領域的行動計劃，突出抓重點、補短板、強弱項，以加快基礎設施建設為抓手實施水污染防治;以治理臭氧、PM2.5為突破口，強化大氣污染防治;以摸清底數、修復污染地塊為著力點，加強土壤污染防治，協同推進三大領域污染防治攻堅。對于歷史遺留問題，要統籌安排，綜合施策，制定切實可行的整改計劃，逐年進行消納。

（五）拓寬資金籌措渠道

創新污染治理財政投入機制。健全生態環保經濟政策體系，資金投入向污染防治攻堅戰傾斜，比如在財政收入增量、政府土地出讓收入、環保稅收等使用安排方面提高污染治理資金占比，污染治理投入幅度要與財政增長幅度相匹配。探索市場化的生態補償制度，建立系統、動態的流域、生態補償標準，完善排污權、水權、碳匯交易等市場化補償機制，鼓勵及引導民間資本的參與，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的多元投融資渠道，增強補償的適應性、靈活性和針對性。比如針對工業園區，化工、火電等重點行業，探索在電價、水價中征收生態補償費用。提高生態環保項目融資能力，大力發展綠色信貸、綠色債券等金融產品，探索生態旅游項目經營權、林權等運營型資產抵押、收費權融資，利用污水垃圾處理等預期收益質押貸款等。

（六）提升監管能力和水平

優化人員編制結構，將人員編制向基層和一線傾斜，解決基層環保工作的用編需求。同時，監管模式要從被動忙于末端治理向主動強化源頭治理轉變，對污染企業釜底抽薪，對落后產能猛藥去疴。采取交叉執法、夜間執法、周末執法、更換車輛等方式對環境違法行為進行查處，建立監測與監管執法聯動快速響應機制，由點及面，由各自為戰向部門、區域聯動，由突擊戰向持久戰轉變，實現污染防治一盤棋。

作? 者：重慶市沙坪壩區人民政府副區長

責任編輯：馬 健