文化創意外溢的識別與財稅支持研究

文/焦子強 崔玉琪 馬寧靜 秦可緣，北京工商大學經濟學院

1 文化創意產業的財稅支持發展現狀

2005年以來，尤其是2009年國務院發布《文化產業振興規劃》以來，文化及相關產業迅猛發展，逐步成為拉動消費結構升級和經濟增長新的亮點，推動了我國經濟增長模式由以出口導向、生產制造為核心向倚重內需導向和消費服務的轉型，加速了消費結構由基礎物質消費向精神文化消費的轉變。尤其是近十年來，文化創意產業在各地都顯現蓬勃發展的新勢頭。雖然財稅支持政策起到了良好的促進作用，但仍然存在許多問題，支持績效不如預期理想，需要有針對性的積極探索。

1.1 我國文化創意產業發展趨勢

目前以文化產業為代表的第三產業逐步成為拉動消費結構升級和經濟增長新的亮點，推動了我國經濟增長模式由以出口導向、生產制造為核心向倚重內需導向和消費服務的轉型，加速了消費結構由基礎物質消費向精神文化消費的轉變。尤其是近年來，文化創意產業的發展在各地都顯現出大好的新勢頭，這其中離不開國家政府對文化創意產業的政策扶持。盡管目前對此的財稅政策仍不完善，但也有可借鑒之處，國家也正處在積極地對這一產業政策的探索階段中。

2008-2017年中國文化及相關產業增加值及其占 GDP比重（億元）（數據來源：國家統計局）

在2008到2017的十年間，文化及相關產業增加值翻了將近五倍，其占GDP的比重也是逐年上升，依其發展將繼續呈上升趨勢。文化創意產業園區主要分布在六大區域，由此形成了中國六大文化創意產業集群：環渤海文化創意產業集群（北京）、長三角文化創意產業集群（上海、南京、杭州和蘇州）、珠三角文化創意產業集群（廣州和深圳）、滇海文化創意產業集群（昆明、大理和麗江）、川陜文化創意產業集群（西安、成都和重慶）以及中部文化創意產業集群（長沙）。另外，山東、安徽、福建、天津、河北和河南等地也正處于文化創意產業發展期。文化創意產業園區數量由2000年的48家增加到2015年的2506家，園區面積在2015年已達到34125萬平方米。目前，全國規模以上文化及相關產業5.9萬家企業，2018年上半年實現營業收入42227億元，比上年同期增長9.9%。文化及相關產業9個行業的營業收入均實現增長。其中，新聞信息服務、創意設計服務、內容創作生產、文化傳播渠道均實現兩位數增長。按區域來看，東部地區規模以上文化及相關產業企業實現營業收入32443億元，占全國76.8%，而西部地區企業迅速發展，近三年增速遠超其余地區，現增速已達13.4%。

我國通過各種專項資金，如國家出版基金、新聞出版“走出去”專項資金、文化產業發展基金、民族文字發展專項資金等，重點扶持具有中國民族特色的文化藝術、演出展覽、電影、電視劇等傳統文化產業以及動漫、網絡游等新興業態文化產業的產品和服務的出口。在這些政策的鼓勵和扶持下，文化企業在對外文化交往和貿易中的作用日益凸現，為中華文化“走出去”作出了貢獻。

針對新興業態文化產業，我國在所得稅、增值稅、關稅等方面采取了優惠政策。例如，文化項目建設用地減免土地使用稅；經營性文化事業單位轉制為企業，自轉制注冊之日起免征企業所得稅；動漫企業職工培訓費支出可稅前扣除；文化產品出口按照國家現行稅法規定享受出口退（免）稅政策；出口圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片按規定享受增值稅出口退稅政策。經認定獲得進口免稅資格的動漫企業，其進口商品免征進口關稅。

以北京為例，北京市最早設立文化產業類專項資金,為其他城市提供了政策模板。專項資金支持方式分為貸款貼息、項目補貼、政府重點采購、獎勵、貸款擔保、創業投資引導基金。大力扶持中小文化創意企業發展，增加了企業的投資信心與底氣，擴寬了企業的發展道路。在專項資金的基礎上，北京市在2018年建立了企業股權融資、債權融資和財政支持資金對接的“投貸獎”聯動體系。該政策降低了文創企業融資成本。

1.2 從外溢性角度分析現行財稅支持政策存在的問題

1.2.1 文化產業財稅支持粗獷，未建立合理的分級體系。2009年國務院發布了《文化產業振興規劃》，首次明確將文化產業設為國民經濟支柱性行業。中國的文化產業起步較晚，在市場中發育不完善。在大型的文化產業中，政府參與度過高，沒有充分發揮民間資本和本行業專業人員的作用。種種原因導致了政府對文化產業的財稅支出非常粗獷，花費的成本太高，使得很多財政支出落地實際效果不理想，這就要求建立合理的文化分級體系。一個合理的文化分級體系可以使文化產業發展更加的順暢，一個有效的制度框架可以使管理更有效率，擁有更廣闊的發展前景。根據外溢性的強弱，將文化類別進行不同等級的劃分。科學的建立文化等級體系。政府需把握好大方向，對外溢性強的文化項目，加強文化傳播和財政支持。政府理性支出，合理分配。

1.2.2 對文化產業的財稅支持強度仍待增強。政府要對文化產業進行財政支持，規劃好資金的使用，合理使用資源提高使用效益。對于外溢性強的文化項目，在英國開展了增值稅退稅計劃。英國從2001年起對大英博物館等國家級文化機構實行免門票制度，訪客數量急劇增加。為補償這些機構的門票損失，英國政府對它們實施“增值稅退稅計劃”，返還其被政府收取的增值稅。2016年起，英國政府開始進一步降低該政策門檻，將其推廣至更多的文化機構。相較于英國，我國的文化產業的稅負較重，從當前的稅收政策來看，現行稅收優惠僅涉及到出版、電影、音像制品、軟件開發等行業，稅收優惠范圍窄，余下的外溢性強的文化產業得不到財政優惠政策，無法發揮財政政策對外溢性的推動作用。從增值稅來看，中國圖書、報紙、雜志的出版稅率高達12%，增值稅過高，而在英國，英國政府對增值稅采取不征收的方式。這就大大減少了成本，人們更樂于接受。如果中國增加了財政對于文化產業的支持強度，中國可以憑借人口多、文化底蘊豐厚、經濟來源廣，從文化產業中可以獲得不俗的市場效益，社會外溢性也會不斷提高，稅基的擴大也能保證稅收收入實際并不會減少。

1.3 部分文化創意產業財稅支持尚不完全

（1）動漫。我國的動畫在近些年發展迅猛，出現的不少優質的動畫作品，盡管如此，我國同發達國家相比，我國動畫的影響力還是遠遠不夠的。由于動畫的對象多半是幼齡兒童，這也就意味著對于下一代的意識形態具有重要的塑造作用，對一個獨立社會以后的發展方向有著深遠影響，因此動漫的社會效益遠大于個人效益，政府應該加大扶持力度。美國是動漫產業的發源地，美國政府很早的看出了動漫的重要性并慢慢發展形成了“美國動漫模式” ——大而全的集團壟斷原創發展模式，這些強大的集團背后都有著政府的支持。相比于國內市場而言，“據保守估計，目前動畫片的制作成本一般為1～2萬元/分鐘，三維動畫的成本更高，最低成本也不低于1萬元/分鐘。而電視臺購買動畫片只愿意花費200～1000元/分鐘，有時甚至不付錢只給一定時段的隨片廣告。”資金的短缺使得國內動漫產業發展堪憂，政府應給予重視，提高對動畫產業的財政支出。

表1 中國制作完成的國產動畫的數據匯總表

（數據來源:國家廣電總局關于全國電視動畫片制作發行情況的通告①）

雖然在2018年4月頒布了《關于延續動漫產業增值稅政策的通知》，明確在2018年5月1日-2020年12月31日，對動漫企業一般納稅人銷售自主生產的動漫軟件，按照16%稅率征收增值稅后，對其增值稅實際稅負超過3%的部分，實行即征即退政策。但是政府財政對動漫產業的稅收優惠還是遠遠不夠的，在提高財政支出的同時也應有相應的獎勵政策。

（2）影視業。影視作為一種媒體，可以以低廉的成本傳播大量的信息，且直觀易于接受。由于這一特性，影視業很容易產生外溢效應又或者是外溢成本，鼓勵好的影視作品傳播也就變得勢在必行。在世界上看，我國影視業起步較晚，但是隨著改革開放，發展勢頭迅猛，在產量基數巨大的情況下也出現了不少的佳作。與此同時，行業沒有明確分級的弊端也隨之而來。電影或影視作品在完成前，無法明確其能否通過審核，因而很可能在大量投入后血本無歸。在這種風險下，間接加重了“劣幣驅逐良幣”的現象，使得大量粗制濫造，看低觀眾智商，甚至低齡化，劇情幼稚化的作品充斥市場；大量的制作成本被花在請流量明星、話題明星上，本身作品的投入則一再被壓縮，其文化價值內核不斷壓縮，外溢效應向外溢成本轉變。

相比之下，國外的分級制度明確，根據明確的分級，國家政府給予支持，受眾也有明確的區分，制作方也有清晰明確的施展拳腳的空間。在泰國，設推廣級、所有級、建議級、禁止公映級。推廣級的定位是能鼓舞或激勵人們觀看的有教育引導類作品，可在全國推廣，甚至向海外出口。所有級，則是面向所有觀眾，無任何需要芥蒂的信息，如低齡兒童劇。建議級則又分四個等級，分別是13歲以下觀眾觀看的影視作品；15歲以下觀眾觀看的影視作品；18歲以下觀眾觀看的影視作品；20歲以下觀眾觀看的影視作品。禁止公映級，則是明確含有大量暴力、血腥、恐怖、性愛等能引起人強烈不適的內容。泰國對這幾個級別都有明確的內容定義，對制作方、受眾有清晰的界限區分，滿足不同年齡、不同階層、不同需求的人對影視產品的精神需求而互不干擾。同時，也根據其題材，文化輸出的能力提供資金支持，扶持本國文化的發展與輸出。在我國香港，也有清晰的分級制度法規。在上個世紀，分級制經過幾年的完善，從“三級制”發展成“四級制”，將原來三級中的二級細分成二級A：兒童不宜，和二級B，青少年及兒童不宜。二級片兒童和青少年皆可在家長陪同并予以指導下觀看。所有的作品都按照此制度進行標準檢查分級，制作方也可參考標準在制作時把控尺度，明確自己的受眾范圍。在加拿大也有一套完整的分級制度，伴有全面的推動文化產業發展的稅收政策體系，為本國企業、外資企業、合資企業分梯級給予優惠，并有成熟的審核認證部門為作品作出清晰定位分級，推動本國文化的發展與傳播。

（3）出版業。出版業是一個國家的文化產業傳統的、重要的組成部分，是國民精神消費的主要來源，其外溢效應顯而易見。出版業在我國也沒有明確的分級，這就加大了編著者的工作量與難度。對于作者而言，沒有明確的分級，則意味著，受眾必須是全年齡，即使書籍標明了觀看的適宜年齡，翻看的人的年齡也可能是限制之外的。作品的創作內容會受限，創意力會被限制，傳播渠道也會受限。且我國的稅負對于作者們來說是不小的壓力。我國對出版業的稅率是13%，高于國際普遍稅率水平許多，有24個國家的出版業繳納增值稅不超過一般應繳稅率的一半，9個國家免交增值稅。我國沒有對作品IP價值進行分級，也沒有對作者的營收能力進行分級。小眾作者需要繳納個人所得稅、增值稅，其受眾小、市場小，其資金壓力是巨大的，對其創作動力是壓制的。沒有清晰的分級界定，只靠行業內各單位的自我把控，尺度各不一樣，最終的結果也難以預料。

1.4 財稅支持力度的針對對象不合理

國家在文化產業投入大量資金給予支持，關注文化創意產業背后的社會效益，但是資金落實對象存在問題。資金大多流向了已經有所建樹的大企業，效果只是錦上添花；大多數尚未在市場上取得重大反響的民營中小微企業并沒有得到很好的幫扶，發展初期資金缺乏，且貸款門檻高、經營成本高、盈利期遙遠，這些都限制了小型企業的發展。與此同時，國企和大型企業的充足資金支持，使其文化產品有足夠的籌備期與宣傳期，有能力等待產品帶來利潤，這是中小企業遠不能及的。文化創意產業重在一個“創”字，而且絕大多數無法形成專利，單純以無形資產的形態存在，沒有完整的價值評估體系，銀行貸款困難，但在企業的成本中卻占據了大量資金，納稅時無法抵扣，大大提高了稅負水平，企業更是舉步維艱，難以發揮其應有的社會價值的傳播。

2 外溢效應的識別及指標劃分

2.1 財稅支持外溢性產業的理論依據

在社會實踐中，社會總體利益與個人利益總會發生沖突，當社會效益大于大于個人效益時，我們稱其外溢效應；與之相反，則稱其為外溢成本。該概念最開始應用于公司間與經濟學上，但慢慢被公共物品等注重社會效益的產業所延伸引用。文化產業與公共物品有很強的相近性，因為前者借助于其社會價值帶來盈利，所以帶來社會效益是前提；后者則專注于滿足社會需要，出發點就是創造社會效益，因此文化產業也具有很強的外溢效應，符合財稅支持的初衷。

文化創意產業，其核心在于“創新”，而創新則意味著風險，龐大的先期投入與難以衡量成本的腦力勞動、盈利期長意味著風險，產品真正面向市場時的受眾接受程度也是未知，這很大程度上制約了文化創意產業的發展，因此其發展亟待合理的財稅支持。

一般政策工具作為滿足一定財政目標而采取的財政手段與措施，能夠為文化創意產業的發展提供各種支持；與此同時，文化創意產業的充分發展也能反哺財政收入，繳納大量的稅負滿足財政支出，因此對文化創意產業這種極具外溢效應的產業提供稅收支持有其必要性。

2.2 文化創意產業外溢性的識別及分級體系

2.2.1 外溢的識別標準

為保證外溢程度的識別有支持力，制定了以下標準：

（1）經濟、文化環境對其需求力度。文化創意產業的外溢性由于通過其精神內核表達，因此需要與經濟、文化環境相適應。比如，國內的繪畫展與雕塑展集中在北上廣等發達地區，其根源原因在于人們能否欣賞其內在價值，過于超前的文化產品，不但不能發揮其外溢效應，還會造成社會資源的浪費；與此同時，過于迎合大眾的低質量文化產品，同樣會導致外溢成本的增加。

（2）對內的消費數量。一個文化創意產業被消費的越多，它所蘊含的文化價值才能傳播的更廣，使受眾面更加廣闊，外溢效應更大，文化產品被的消費數量直接影響著外溢效應對于整體社會的福祉。與此同時，文化創意產業作為一種“產業”，其本質就要求其獲得利潤，只有合適恰當的盈利才能保證一個企業的正常運作，一個企業被消費的數量決定者它的生死存亡，因此消費量越大，外溢效應也越強，對于企業的發展也能提供更多的資金，二者相輔相成。

（3）對外的輸出額及國際影響力。當今社會，經濟全球化的同時文化也在進行全球化，各種文化是被逐漸同化亦或者兼收并蓄，是一個緊迫的問題。交通與網絡的便利不可避免的就是文化的相互輸出，被迫接受的一方在這種軟實力的較量中必將失敗，也就意味著政治話語權的逐漸失去。因此文化的對外輸出與文化的國際影響力對于每個獨立社會而言，外溢作用不言而喻。

2.2.2 文化創意產業分級體系

文化創意產業作為一個大的集群，其行業涉及復雜，且相互滲透，籠統的財稅支持不但會浪費大量資金，政策的實際落地后效果也難以保證，因此想對文化創意產業合理綜合分級，這就需要首先對文化創意產業分類。根據其位于生產鏈的環節將其分為核心產業、外圍產業、邊緣產業。核心產業包括文學、繪畫、影像娛樂、動漫、環境藝術等從事根本性研發創新的產業，他們大多參與無形資產的設計研發，而不從事實際生產；外圍產業則為文化旅游業、新聞出版業等，這些行業其“創新性”有所不足，但在市場中占據了極大份額，本身發展大多已經成熟；邊緣產業則為圖書館業、博物館業等，主要為核心產業的精神產品提供呈現場地或傳播渠道，絕大多數屬于公共產業，不缺少財政支出。

與此同時，除了外溢程度的劃分與產業分類，其風險程度與盈利能力也是必須考慮的問題。由于財政資金的有限性與特殊性，資金應盡可能的將其效益最大化，因此風險的評估與盈利能力的評估不可或缺。

表2 文化創意產業的綜合劃分

3 文化創意產業的財稅政策建議

為了保證財政資金的有效利用，應對盈利能力強且風險小的行業減少財稅方面支持，避免財稅支持過重。如：外圍產業，外圍產業作為傳統行業，經營時間長，大部分目前規模較大，組織架構較為成型，財稅支持意義較小。

同時，加強對盈利能力低、外溢程度高、風險程度低的行業的支持力度。邊緣產業因為多為公共設施，資金來源主要即為財政支持，在此不贅述。而動漫產業作為一個新興行業，深受年輕一代追捧，對心智還未成熟的青少年有著深遠影響，外溢性的正負效應都極強，因此推出符合正確思想引導，帶有中國烙印的動漫作品有其深遠意義，加大此方面的財稅支持意義極大。

外溢程度、盈利能力、風險程度普遍傾向中、低的產業，則說明目前人們的鑒賞能力、文化素養尚不達標，需要對其進行一定的財稅支持，保證其維持在一定程度，逐漸滲透到人們的精神生活。

而音像娛樂業，本身外溢性極強，但是由于近幾年商業化的過度發展，出現了泛娛樂化，大量低素質文化產品充斥市場，外溢成本逐漸凸顯，尤此評級局限于中等；可與此同時高質量的文化產品也屢屢問世，因此文化審核力度應該加大，對社會正面反響大的企業進行額外的財稅支持。而且針對于這一行業的大企業過分壟斷問題，也應該在財稅政策上有所體現，因其大企業盈利能力極強，應該減少其財稅資金支持，保留一些基本稅收優惠政策保證其發展即可，而對于影視小微企業，應適度增加扶持，減少其融資困難、租金成本高等問題。

此外，文化創意產業綜合劃分應該以年為單位，這樣可以及時對政策進行合理調整與規劃，將其中指標動態化，探究其中各指標評定時降低、升高的原因，進而合理調整財稅政策。此外，由于各地方財政收入的不同，區域經濟發展水平的差異，支持力度無法統一量化，因此應該以地方財政水平而定。

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