激活鄉村要素 推動城鄉融合
——近期鄉村改革發展新動向

□張惠強

“三農”工作要在盡力而為與量力而行之間進行合理平衡，切忌讓福利主義、民粹主義情緒所綁架，要積極引導社會各界形成合理預期，實事求是解決“三農”領域存在的現實問題

近日，中共中央、國務院公開發布《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是新世紀以來連續發出的第16 個中央“一號文件”，為做好新時期“三農”工作提供了重要遵循。立足發展新形勢，對標改革硬任務，《意見》提出了全面工作部署，其中在“三農”工作定位、農村環境整治、土地制度改革、資金籌措模式、基層組織建設等方面提出新要求，本文旨在通過梳理這些內容并理解政策背后的主要考量，為地方落實文件精神提供參考。

復雜形勢下的“三農”工作新定位

2018年以來，由于中美貿易摩擦、全球經濟放緩等影響，不確定不穩定因素有所增加，我國外部環境發生深刻變化，經濟運行穩中有變、下行壓力持續加大，在這樣的背景下，做好“三農”工作具有特殊的重要性。

當前，我國經濟社會發展最大的不平衡，是城鄉發展不平衡；最大的發展不充分，是農村發展不充分。衡量城鄉發展格局的一個綜合性指標，是城鄉居民收入差距。改革開放以來，這一差距經歷了先降后升的過程，2009年達到3.33∶1的歷史最高點，此后開始下降。值得注意的是，2014-2018年，城鄉收入比僅僅從2.75下降到2.69，降幅相比前幾年大為縮小，而且部分地區不降反升。考慮到這些年涉農財政投入不斷增加，農民的收入渠道不斷拓展，但城鄉共榮的發展格局并未形成，這對國民經濟持續健康發展構成很大的挑戰。

“三農”領域既是短腿短板，又是壓艙石、穩定器，做好“三農”工作，能夠為有效應對各種風險挑戰贏得主動。習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話，強調提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。在這個意義上看，需要把“三農”工作提高到保持經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的戰略保障的高度上來。

《意見》提出，要對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。打贏脫貧攻堅戰、完成農村人居環境整治三年行動目標任務、保障國家糧食安全、實現農民人均收入比2010年翻一番等，都是“三農”領域必須要完成的硬任務。在強調咬定目標、落實任務的同時，《意見》明確提出，在脫貧攻堅方面，要防止盲目拔高標準、吊高胃口。誠然，當前農業農村發展中需要加大投入的領域很多，但要在盡力而為與量力而行之間進行合理平衡。切忌讓福利主義、民粹主義情緒所綁架，要積極引導社會各界形成合理預期，實事求是解決“三農”領域存在的現實問題。

在支持鄉村發展方面，《意見》強調，要調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。這是適應世貿組織規則做出的政策改善，表明政府為應對新形勢做出了更加開放的決策，降低帶來貿易扭曲的農業支持補貼，促使中國農業在更加平等規范的市場環境中參與競爭，這從長遠來看對農業發展和農民利益保護是有益處的。

深入實施農村人居環境整治

城鄉基礎設施和公共服務差距，在城鎮化進程中越拉越大。因此，改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。

2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上的講話指出，要把解決突出生態環境問題作為民生優先領域，農村環境問題已成為民心之痛、民生之患，嚴重影響人民群眾生產生活，老百姓意見大、怨言多，甚至成為誘發社會不穩定的重要因素，必須下大氣力解決好這些問題。農村環境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮后花園。要調整農業投入結構，減少化肥農藥使用量，增加有機肥使用比重，完善廢舊地膜回收處理制度。要持續開展農村人居環境整治行動，實現全國行政村環境整治全覆蓋，基本解決農村的垃圾、污水、廁所問題，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。

《意見》提出，深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗（簡稱“千萬工程”），全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治。自2003年以來，浙江省緊緊圍繞“千村示范、萬村整治”工程確定的核心目標，通過上下聯動、部門協力，形成鄉村全域環境綜合治理的一整套經驗。值得注意的是，這是浙江在長達15年時間內因時、因地、因勢探索形成的，可供不同資源稟賦、不同發展階段和不同財力條件的地區參考借鑒。2018年9月26日，“千萬工程”榮獲聯合國最高環保榮譽——“地球衛士獎”。截至2017年底，浙江已累計有2.7萬個左右建制村完成了村莊整治建設，占全省建制村總數的97%左右；生活垃圾集中收集有效處理建制村全覆蓋，11475個村實施生活垃分類處理，占建制村總數的41%；90%的村實現生活污水有效治理（村農戶受益率80%以上），全省74%農戶的廁所污水、廚房污水和洗滌污水得到了治理。

2018年底，中央農辦、農業農村部等18個部門研究制定了《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》，將于2019年起在全國范圍內集中組織開展農村人居環境整治村莊清潔行動，并提出六個方面的重點任務，即推進農村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農村生活污水治理、提升村容村貌、加強村莊規劃管理、完善建設和管護機制。人居環境改善，不僅有利于農村居民生活質量提高，還可以與特色產業、休閑農業、鄉村旅游等有機結合，實現農村產業融合發展與人居環境改善互促互進，引導社會資本有序下鄉，激活鄉村沉睡資源。

分類推進農村土地制度改革

城鄉二元土地制度，是當前我國農村發展面臨的最大制度障礙之一。農村土地制度改革，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜。2015年2月，全國人大常委會授權在33個地區開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。最初，一個試點地區只開展一項試點，其中集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個，之后經過兩度調整，三項改革試點擴展到所有試點地區。值得注意的是，試點地區在改革探索中可以暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》等有關法律規定，改革探索的成果也跟法律修訂工作結合起來。

《意見》提出，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。優先滿足“三農”發展要素配置，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農村要素單向流出格局，推動資源要素向農村流動。

農村集體經營性建設用地入市的全面推開，將為農村注入巨大的發展活力。根據2018年12月23日國務院向全國人大提交的關于改革進展總結報告，試點地區集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228 宗、38.6 億元。入市改革帶來多方面的成效，推動了城鄉統一的建設用地市場建設，增強了農村產業發展用地保障能力，增加了農民土地財產收入。以浙江德清為例，已入市集體經營性建設用地183宗、1347畝，農村集體經濟組織和農民獲得凈收益2.7億元，惠及農民18萬余人，覆蓋面達65%。

與集體經營性建設用地入市相比較，宅基地制度改革則相對審慎穩步。目前關于宅基地屬性的認識還不一致，概括起來是兩大類觀點，即宅基地作為福利保障還是財產。在現行的法律規定中，宅基地流轉不能超過集體經濟組織范圍，這也就大大地限制其價值實現。2018年中央1號文件（《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》）提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。目前，一些試點地區探索了宅基地“三權分置”模式，但并未形成比較成熟的制度經驗，而且對三項權利的性質界定認識還不一致。因此，宅基地制度改革的推廣和修法還要再推遲。

創新多元化投融資機制

落實鄉村振興戰略規劃，推動農業農村優先發展，需要投入大量資金。2019年1月12日，中央農村工作領導小組辦公室副主任，農業農村部黨組副書記、副部長韓俊在“清華三農論壇2019”上表示，落實鄉村振興戰略規劃今后5年的重點任務，大約需要投資7萬億元以上。在經濟下行壓力加大、新舊動能轉換的關鍵期，我國財政收入增速趨緩，財政支出額度不斷增加，如何保障農業農村發展投入是個關鍵問題。

圖/洪俊

資金投入需要與人口和經濟活動的流動聚集趨勢相匹配，才能最大限度發揮投資效率。2018年我國常住人口城鎮化率為59.58%，戶籍人口城鎮化率只有43.37%，遠低于發達國家近80%的平均水平。按照目前的發展趨勢，未來10-15年，我國仍處在城鎮化快速發展階段，城鎮化率年均提高1個百分點左右，每年約1400萬人口從農村轉入城鎮，由此派生出的基礎設施和公共服務需求將由城鎮地區加以解決。

對于農村地區的投入，可以區分為財政投入、社會資本投資以及金融支持三大塊。在確保公共財政更大力度向“三農”傾斜的同時，還需要做好三項工作：一是推動財政資金整合。當前“三農”工作分屬大量部門，工作方式“九龍治水”及財政資金“撒胡椒面”的情況常見，要圍繞脫貧攻堅、人居環境整治、高標準農田建設、山水林田湖草系統治理等重點領域和薄弱環節建設，推進財政資金整合，建立涉農資金統籌整合長效機制，達致力出一孔的成效。二是發行政府債券，包括用于投資公益性項目的一般債券以及項目融資和收益自平衡的專項債券。三是提高土地出讓收益用于農業農村比例，扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。

在引導和撬動社會資本投向鄉村事業方面，浙江的經驗值得在全國范圍內推廣。2003-2017年，各級各部門投入鄉村全域環境綜合治理的資金超過1800億元，由此帶動的社會資本投資超過萬億元。2016年，浙江省農業發展投資基金投資1.5億元，與省旅游集團、杭州銀行、南方建筑設計院等單位聯合發起設立初期規模20億元的浙江省古村落（傳統村落）保護利用基金，通過市場化運作，開發保護活化省內古村落。該基金是全國首只專項用于傳統村落活態保護與歷史文化傳承利用的基金，旨在更好地保護、傳承和利用浙江傳統村落建筑風貌、人文環境和自然生態。

在金融支持方面，2019年1月29日，中國人民銀行、銀保監會等5 部門聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，在金融服務組織體系、金融重點支持領域、金融產品和服務方式創新、多渠道資金供給體系、金融基礎設施建設等方面做出明確而詳細的部署。近年來，我國農村金融發展迅速，央行多次定向降準支持服務“三農”的商業銀行。截至2018年底，主要農村金融機構（農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行）人民幣貸款余額達169822億元，占全部金融機構人民幣各項貸款余額的12.46%。然而，由于農村產權抵押受《擔保法》《物權法》等法律法規的制約，目前開展抵押貸款仍然還有障礙，需要盡快啟動相關法律法規修訂，切實擴大貸款抵押物范圍。

高度重視基層組織建設

基層黨組織及村干部對鄉村振興和農業農村優先發展至關重要，是黨的農村工作的重要基礎，直接聯系和面對廣大農村群眾，基層黨組織執政能力的強弱關系到農村改革、發展和穩定大局，也關系到鄉村振興能否實現。黨的十九大報告明確提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。2018年3月8日，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時提出“五個振興”重要論斷，即鄉村產業振興、鄉村人才振興、鄉村文化振興、鄉村生態振興、鄉村組織振興。其中，人才振興和組織振興與基層組織建設直接相關。《意見》則專門用一章內容來部署相關工作，發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設。

近年來，隨著城鎮化快速推進，農村人口總體上持續流出，基層社區結構也隨之發生巨大變化，基層組織與鄉村治理面臨著新的挑戰。對于人口凈流出的鄉村，村里青壯年勞動力少，老齡化現象突出，一些村黨組織軟弱渙散，集體經濟薄弱，這使得黨的強農惠農富農政策難以得到有效的落實貫徹，加劇了人口和經濟資源外流，從而導致惡性循環。對于沿海發達地區的鄉村，村集體經濟發達，但對村黨組織和村干部缺乏必要的監管，導致“小官巨貪”，造成惡劣的社會影響。以深圳為例，據《廉潔深圳》提供的數據，全市共1046家社區股份合作公司，資產總額達1588.9億元。股份公司掌握的集體土地資源，面積達384平方公里，約占深圳轄區面積的19%。十八大至2016年底，深圳立案查處社區公司董事長70人。

火車跑得快、全靠車頭帶。鄉村發展關鍵靠能人，老鄉跟著能人走，通過“強帶弱、富幫窮”實現共同富裕，這是許多發展得好的鄉村的共同特點。首先，要選拔培養有戰斗力的村干部，《意見》提出，要實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動，配齊配強班子。第二，要對優秀的村干部創造成長空間，《意見》明確，健全從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員的常態化機制。第三，除了村干部外，農村人才緊缺的領域還有很多，比如農業專業人才、新型職業農民和農村鄉土人才等，通過招引、培養、下派等方式加強鄉村人才隊伍建設。