20世紀發展中國家的政府管理思想演進

勞野 王春陽

摘 要：縱觀20世紀管理理論與思想史，管理的含義、內容、方式及特點都在不斷發展演變，發展中國家的政府管理思想也隨之演進。文章對20世紀發展中國家的傳統管理模式“官僚制”的發展特點和缺陷進行分析，探討引入“公共管理”的必然性及其在發展中國家產生的新問題，對公共管理在發展中國家的未來進行展望。

關鍵詞：發展中國家;官僚制;公共管理

一、發展中國家的傳統模式——官僚制

官僚制的概念是指所有大中型組織中由受過訓練的專職人員組成的行政管理機構。在分析發展中國家的傳統模式時，必須找到這個“西方名詞”在發展中國家對應的特點。同時，也要對具體情況進行具體分析。

1.官僚制的特點

①大型化組織。②組織中的多數成員為全職人員。全職人員由于大部分收入都來源于組織中的工作，其成員才能忠于官僚組織，并且具有一定的專業技能。③人員的雇傭、提升、評估都具有職責標準。在職責的基礎上選用人員，而不是按照宗教、宗族、社會階級等其他標準。

2.亞、非、拉的區別

根據官僚制的特點來判斷，在亞洲，自中國的科舉制創立后就形成了較為成熟的官僚制度，并深刻影響了東亞其他國家和地區。例如：日本，在公元7至8世紀之際，模仿唐制實行貢舉制度。韓國，從公元958年起至1894年，韓國的科舉制在歷史上存在了936年，成為中國域外實行科舉制時間最長也最完備的科舉。

非洲各國在20世紀50年代紛紛獲得民族獨立，建立起主權國家和現代政治體制，但國家政治制度和政權體制相對失衡。時至今日，非洲部分國家仍然有嚴重的“部落政治”基礎和“殖民政治”基礎。

19世紀上半葉，拉美國家建國后，對歐美國家政治制度進行移植、效仿甚至是復制。然而，由于其自身專制傳統深厚、缺少社會變革，導致其經濟發展落后，社會分化嚴重，庇護主義盛行。

3.發展情況及影響

①政府的角色——強調干預。1929～1933年，世界經濟危機后，反對自由放任主義，主張國家干預的凱恩斯主義盛行，并在二戰后成為世界主流，提供了積極有效的國家治理模式。政府的觸手遍及各個領域，用“看得見的手”保障經濟運行平穩，不再單純強調市場機制的作用。②“本土化”的官僚制模式。對于西方發達國家來說，官僚制是伴隨社會經濟政治結構變遷的一個自然的過程。在發展中國家官僚制化包含著一定的“被迫”的成分。在此過程中，許多發展中國家因被殖民，其政府官僚制化都有著濃重的宗主國殖民色彩。③支配地位的公共企業。國家需要根據戰略需求有規劃地進行發展的國有化改革，以國家政權的力量進行資本積累，把數量有限且分散的資源集中起來，成為一種更為有效的方式。如此，這些國有化的公共企業對發展中國家的工業化、經濟振興起到了巨大作用。

4.影響

官僚制的普遍建立，為發展中國家的政治獨立奠定了基礎，使現代化的政治制度建設取得了積極效果，也為當今世界發展中國家的崛起打下了良好基礎。

二、官僚制存在的問題

1.設計的天然缺陷

官僚制設計初衷是以服務政府的統治與管理為目的，然而官僚制的缺陷在大部分發展中國家政府表現得最為明顯。事實表明，采用了官僚制組織形式的絕大多數發展中國家政府行政效率并不高;反之，文山會海式的事務主義和按章辦事的形式主義等低效率現象普遍存在。政府機構變得臃腫、浪費嚴重、效率低下。

2.非人性化的中立觀點

人是社會發展的根本動力和根本目的，人本位才是社會的真正價值取向。官僚制追求的組織是非人格化、機械化、專業化，過分集權和死板的規章制度壓抑了人的積極性和創新精神，馬克斯·韋伯追求的效率與責任，反而成為低效率的動力源泉。

三、公共管理的引入

1.全球化的背景

第二次世界大戰后，和平背景下的地區聯系不斷增強，全球意識逐漸崛起。全球化、信息化時代不斷增強的公共需求，使傳統官僚制運作下的西方政府公共物品供給能力薄弱，無力應對自身機構膨脹、財政開支加大的困境更加窘迫。變革成為國際社會普遍而迫切的要求，一場始于英國，來自政府和公共部門內部的改革運動——新公共管理，拉開了帷幕。隨后在美國，進而擴大至西方主要發達國家，最后又波及許多發展中國家。

2.角色的轉換

新公共管理運動以新自由主義思想為指導，認為“最小的政府就是最好的政府”，政府角色從“管理者”轉變為“服務者”。

3.私有化改革

發展中國家在私有化進程中采取多種改革方式。政策上，進行了大規模的經濟自由化和國有產業私有化。例如，將石油、電信、鋼鐵等諸多國有企業轉賣給私人;行政方式上，新公共管理運動強調要引入市場化的運行模式;在公共機構之間，通過彼此之間的競爭和合作，引入市場機制，提高公共服務的質量。

4.推進法制建設

在經濟上，開始重視合同的執行和產權的保護，著手制定和修訂各項法律法規，如破產、公司治理、稅收、知識產權、金融市場等方面，為市場的良好運行提供制度的保障;在政治上，真正實現司法的獨立，承認司法作為一個獨立的權威來源，避免官僚把自己的權力置于法律之上。

5.企業化改革

在政府組織體制及其管理模式上進行再造，將私營企業的組織結構和管理方法引入公共部門。如將傳統官僚體制的終身雇傭制轉變為私營部門的合同制，設置領導任期制，并且須從應聘人員中競爭產生。在公共機構中，引入私營部門的項目，摒棄不再使用官僚制的行政命令方式。在激勵方式上，依據個人績效進行獎懲，明確公職人員的個人責任和目標。

四、“水土不服”的公共管理

1.缺乏制度保障

絕大多數發展中國家曾經是殖民地或半殖民地，其權力構成受到過強大的外來力量的影響，權力合法性的混亂更加促進了權力的集中。尤其是不具有西方民主制的傳統，不能像西方那樣合理分配權力以及制衡權力。因此，多數發展中國家市場缺少公平性，政府也缺少對市場的運作經驗及對市場參與者的保護。市場在具備諸多因素之后才能有效運作，而法律、制度方面的保障是重中之重，如果沒有以上因素的保障，市場必然失效。

2.私營化

在部分發展中國家，資本市場得到發展或國內企業成長起來之前，外國公司就取得了壟斷支配地位。而大規模私營化導致國內市場被外資壟斷，喪失了經濟主權。另外，公共部門的私營化也并非一帆風順，依然有加重財政負擔、加劇市場壟斷、減弱公共服務能力等的風險。

如馬來西亞曾因試圖通過財政資金投入等收購行為救濟大企業，但因高估政府債務負擔能力、私營計劃不明確和壟斷頑疾等原因，最終導致失敗。此外，國營公司在私營化之后陷入無法兼顧公眾利益和企業盈利的困境。

3.腐敗

從官僚制邁向管理主義模式，并不能避免腐敗的蔓延。在改革中由于人們認識的局限性和實際操作上的難度，盡管政府放棄了大量權力，但是變革之中各項制度安排和措施不可能同步進行，在管理系統內部依然有腐敗的機會。

4.缺乏公民參與意識

人是構成社會的主體，不論是制度的發展還是變革都離不開人的參與。政府績效評估從根本上來說是一種服務和顧客至上的機制，公民作為政府的服務對象，相較于其他評估主體，對政府的績效有著最直接和真切的感受，公民的參與在各國政府績效評估中越發重要。

五、公共管理在發展中國家的未來

實踐是檢驗真理的唯一標準，不存在適用任何國家和地區的單一模式。新公共管理為發展中國家提供了許多有益經驗，但不可能解決所有問題。發展中國家必須堅持法治、維護公平競爭、專業的政府雇員等一系列基礎措施，才能保證新公共管理的適用和奏效。歸根結底，在新公共管理中“把公民放在首位”“公民是政府的主人”的思想理念才是發展中國家應該真正學習和努力做到的。

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