從民辦教育新法新政 談獨立學院分類管理的發展路徑

劉楠

摘 要：“獨立學院”這種辦學類型從出現到發展的十幾年過程中，有效彌補了高等教育經費不足與高校資源短缺的現狀，為實現高等教育大眾化，探索中國特色高等教育發展道路做出了積極貢獻。在我國“十三五”規劃實施的關鍵時期，特別是一系列新法新政出臺后，獨立學院該何去何從，如何在新的管理機制下規范辦學行為，如何適應新形勢、明確新定位、謀求新發展，已成為獨立學院所面臨的亟待解決的、特別是舉辦者必須做出慎重選擇的重要問題。文章在民辦教育新法新政背景下探討了獨立學院分類管理的發展路徑。

關鍵詞：民辦教育;獨立學院;分類管理

一、依法治校——客觀分析法律法規所釋放出的政策信號

1.大力支持民辦教育的發展壯大

十八大以來，在全面深化改革的背景下，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中“大力發展民辦教育”等方針的確立，為民辦教育的健康長遠發展指明了方向，特別是十八屆三中全會吹響了全國深化高等教育改革的號角。十九大報告中指出：優先發展教育事業。其中對于民辦教育的表述是“支持和規范”社會力量興辦教育，這與之前各類法律法規中諸如“鼓勵”等提法是有變化的。這不僅僅是一種字面上的變化，更是習總書記傳遞的一種態度和力度的變化，體現了黨中央對民辦教育作為我國教育事業發展重要組成部分的認可，對增強民辦教育投資者的投資信心是一針強心劑，同時也對國家教育行業和地方教育行政主管部門如何落實“支持和規范”的政策提出了工作任務和要求。

2.在民辦教育中提出了營利性與非營利性的分類管理政策

2015年12月27日出臺的新教育法已于2016年6月1日起施行。新法對原法第二十條刪除了“不得以營利為目的”的表述，實現了與民辦高等學校的對接。同時，2017年10月1日頒布實施的《中華人民共和國民法總則》在法人的分類上提出了營利法人和非營利法人的劃分，這無疑為民辦教育的分類管理奠定了最為權威的法律依據。新《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱民促法）更是在創新民辦教育體制機制方面實現了突破：一是建立對民辦學校實行非營利性與營利性分類管理的制度;二是建立分類后在稅收、用地等方面的差別化扶持政策體系;三是放開營利性民辦學校的準入;四是創新教育投融資機制，擴大辦學資金來源;五是探索多元主體合作辦學;六是健全學校推出機制。

3.營利性辦學性質與教育公益性的矛盾尚未解決

縱觀我國的立法體系，“教育公益性”的本質屬性出現在各級立法文件中。既然是公益性質，那么選擇營利性辦學肯定行不通，選擇非營利性辦學，又將會極大地動搖民營企業或個人舉辦者的投資信心。同時，教育部26號令的第3條“獨立學院屬于公益性事業”和第43條“獨立學院在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”這兩條法律條款本身就是自相矛盾的，公益性辦學何來合理回報之說？因此，教育部26號令作為唯一一部專門調整獨立學院的部門規章，要與新民促法保持一致，法律要求要統一。

二、轉型發展——獨立學院在分類管理下選擇的路徑

1.選擇非營利性辦學

在新民促法的分類管理下，非營利性辦學或許是多數獨立學院所選擇的路徑，依法享受與公辦高校同等待遇，包括財政、稅收、金融和土地等方面的優惠政策，但是對于大多數投資者（主要是民辦企業或個人）來說，將面臨“純投資無收益”的局面。教育部26號令中規定出資人可以從辦學結余里取得合理回報，但按照上位法優于下位法的原則，新民促法實施后，原本投資者可以模棱兩可取得“合理回報”的情況也將隨著“非營利性辦學”選擇而無法實現，這一點應該是投資者最不能接受的，教育所產生的利潤增長點被徹底切斷。

2.選擇營利性辦學

按照新民促法的規定，獨立學院要按照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱公司法）及有關法律規定的財務會計制度運營，遵循企業的路徑辦學，重新登記，繼續辦學。最重要的原因是教育類土地、稅收的優惠政策不再提供，辦學成本大大增加。但營利的性質是有違教育部26號令“公益性辦學”的性質的，選擇營利就意味著獨立學院舉辦者之一的普通本科高校所注重的教育公益性淡化，在獨立學院執行資產過戶時產權歸屬問題還有可能造成國有資產流失，這一點是公辦高校堅決不可能接受的。

綜合分析來看，獨立學院在新民促法的調整下選擇營利性或者非營利性都是存在明顯瑕疵的，只能轉設為獨立設置的民辦高校而后進行營利性或非營利性選擇。新民促法實施倒逼獨立學院轉設勢在必行。2016年修訂的《中華人民共和國教育法》規定“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。”此條款意味著以其他經費來源舉辦的學校及其他教育機構可以設立為營利性組織，原獨立學院依托的母體學校和國有資產無須退出，可以在資產評估和理清產權的基礎上繼續與社會資本合作，轉制為股份制、混合所有制學校，按照出資比例或協議分配利潤，但不得再使用母體高校的名稱，母體學校身份變為辦學合作方。獨立學院在進行清產核資、明確產權、財務決算等工作后，通過教育主管部門的評估審核，轉設為獨立設置的民辦高校。

三、內涵發展——獨立學院在分類管理下發展的路徑

新民促法實施后，各地都在抓緊制定政策，設置了2～5年的過渡期，但獨立學院終究還是要面對營利性與非營利性的選擇，只有學懂法律政策精神、認清自身辦學現狀、不斷深化內部改革、順應高等教育發展規律，獨立學院才能良性運轉、內涵發展。

1.獨立學院發展之光——地方教育主管部門出臺扶持政策

民辦教育分類管理通過對獨立學院非營利性與營利性的清晰界定，從法律層面破解了發展面臨的法人屬性、產權歸屬、扶持政策、平等地位等方面的矛盾和問題，有利于地方制定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優惠、用地、收費等方面的差別化扶持政策。非營利性獨立學院會在政策上逐漸向公辦教育看齊，關注是否可以享受更多財政、稅收、土地等方面的優惠政策;營利性獨立學院則會關注是否在管理方面具有更高的自主性，如何充分利用其市場化的優勢吸納人才、籌集資金，實現多樣化發展。因此，呼吁地方教育主管部門加快地方性法規的出臺步伐，便于獨立學院盡早做出選擇。

2.獨立學院發展之基——法人財產權和辦學自主權要得到有效落實

獨立學院“誕生”時的先天原因決定了其土地、校舍、資產等基本辦學條件來源于母體學校或民營企業，獨立學院作為獨立的法人單位，按照公司法的規定，對雙方辦學出資的資產享有獨立的法人財產權，也將就其行為獨立承擔法律責任。這是保障獨立學院良性運轉的前提條件，也是衡量依法辦學的首要指標。與此同時，相較于非營利性辦學性質，營利性的獨立學院可以自主調節招生比例，在政策允許的范圍內自主決定學生收費標準等，辦學自主權更大。

3.獨立學院發展之魂——人才培養方案定位要科學合理

獨立學院要擺脫母體學校的束縛，摒棄人才培養方案沿襲和移植現象，要以提高教育教學質量和辦學效益為出發點，合理選擇和設置學科、專業，發揮區域經濟發展的優勢學科和自身特長，注重內涵建設，進行專業改造、專業建設和特色專業培育，將人才培養與社會關聯度緊密結合，提高學生創新精神和實踐能力，在教育教學、科學研究、國際交流等方面，強特色、樹品牌、出人才。

4.獨立學院發展之本——自有教師要形成梯隊建設

人員工資是獨立學院辦學成本中的重要支出，那么毫無疑問，獨立學院的機構設置要規范精簡、管理團隊要高效多能，要建立起權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的管理體系。同時，獨立學院更需要建立一支年齡結構合理，職稱結構匹配的穩定的教師隊伍，注重 “雙師型”教師人才的選聘，從激勵機制和培養機制上，創造科研深造機會，獎勤罰懶，真正做到“事業留人”。

四、結語

獨立學院作為我國高等教育的生力軍，為高等教育事業提供了更加廣闊的發展空間，極大地滿足了人民群眾對接受更多更好地高等教育的強烈需求，獨立學院也因此得到了不斷的發展。在新法新政的陸續頒布實施背景下，獨立學院要主動順應高等教育發展趨勢，堅定走內涵發展道路，著力點要始終放在學科專業建設、課程改革、產學研、師資隊伍建設、創新創業教育等方面，加大投入，深化改革，持之以恒，這樣才能“實現高等教育內涵式發展”。

參考文獻：

[1]馮向東.處在“十字路口”的獨立學院[J].高等教育研究，2011（6）：36-41.

[2]陳德云.法治思維視角下的獨立學院規范化辦學探析[J].綿陽師范學院學報，2016（9）：74-78.