四川治理微腐敗的“自首”效應(yīng)

杜茂林 李權(quán)虎

◆北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明認(rèn)為：假設(shè)腐敗存量很大，一個(gè)個(gè)地查，那將是一個(gè)曠日持久的過程；若限期交代，則會(huì)加快清除進(jìn)程。

◆四川省紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說：“限期主動(dòng)說清問題，既體現(xiàn)了越往后執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)的剛性，又體現(xiàn)了‘四種形態(tài)的柔性，收到了懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果?！?/p>

在煎熬了四個(gè)月之后，2018年11月13日，吉列子呷終于等到了組織上給他的處分決定：黨內(nèi)嚴(yán)重警告。這個(gè)四川省涼山州布拖縣補(bǔ)爾鄉(xiāng)的黨委書記，曾通過偽造殘疾人名冊(cè)，套取9萬元?dú)埣踩宋７垦a(bǔ)助款用于公務(wù)開支。

就違紀(jì)事實(shí)來看，吉列子呷受到的處理屬于“從寬”。布拖縣紀(jì)委相關(guān)人士介紹，這是因?yàn)樗凇跋奁趦?nèi)”主動(dòng)交代問題，并退賠了全部違紀(jì)款。

“心存僥幸的，一旦被查出問題，就會(huì)被依法依規(guī)從嚴(yán)處理。”涼山州紀(jì)委相關(guān)人士介紹，該州有兩名村干部私分退耕還林補(bǔ)助資金11.9萬元，因未在限期內(nèi)主動(dòng)說清問題，被查出后分別受到開除黨籍處分，并被移送司法機(jī)關(guān)處理。

紀(jì)委人士的“限期內(nèi)”提法，源自四川省紀(jì)委監(jiān)委2018年6月20日發(fā)布的《關(guān)于限期主動(dòng)說清問題的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》）?！锻ǜ妗贩Q，2018年6月至9月，全省將集中開展惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金“一卡通”管理問題專項(xiàng)治理，存在問題者要在當(dāng)年8月15日前向當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)說清問題。

按照《通告》精神，對(duì)限期內(nèi)（2018年8月15日以前）主動(dòng)說清問題的，組織上將綜合考量性質(zhì)情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，依紀(jì)依法從寬處理。

2018年12月，《南方周末》記者在四川采訪期間，多地紀(jì)委人士表示，以前幾乎沒有干部主動(dòng)交代問題，但《通告》發(fā)布后的那兩個(gè)月，人數(shù)明顯增加。

“上面發(fā)了《通告》，電視上也滾動(dòng)播放，組織給了保證，我們心里才有底?！币粋€(gè)主動(dòng)交代問題的村干部向《南方周末》記者坦承。

四川省紀(jì)委統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月15日，全省共有24 972人主動(dòng)說清問題，上交違紀(jì)資金8044萬余元，其中大多數(shù)是村干部，科級(jí)干部占比很少。之后，還有主動(dòng)交代問題的干部，但數(shù)量較少。

面對(duì)“兩萬多”這一數(shù)字，四川省紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)室相關(guān)人士認(rèn)為，“在高壓震懾和政策感召下，許多有問題的基層干部繃不住了”。

交代之前先打聽：可能受什么處分？

“組織能不能兌現(xiàn)從寬處理的承諾？”在決定主動(dòng)交代問題之前，60歲的段振勝一直在考慮這個(gè)問題，他是遂寧市安居區(qū)攔江鎮(zhèn)庫(kù)樓灣村會(huì)計(jì)。

經(jīng)過四天的思想斗爭(zhēng)后，2018年7月6日上午，段振勝帶著銀行卡去鎮(zhèn)紀(jì)委交代：自己冒領(lǐng)了村民糧食直補(bǔ)款2766元。

此前一周，庫(kù)樓灣村黨支部書記鄧兵就在會(huì)上宣讀過省紀(jì)委的《通告》，但并未引起段振勝的注意。攔江鎮(zhèn)紀(jì)委書記唐曉東告訴《南方周末》記者：“雖然開會(huì)傳達(dá)了，也在干部微信群里做了說明，并張貼了公告，但一開始主動(dòng)交代問題的確實(shí)不多，都有觀望心理。”

直到7月2日，鎮(zhèn)黨委要求所有村干部列席“一卡通”專項(xiàng)治理會(huì)議，鎮(zhèn)紀(jì)委再次重申政策，希望有問題的干部千萬要珍惜最后的機(jī)會(huì)。

段振勝坐不住了。第二天下午，趁辦公室只有鄧兵一人時(shí)，段振勝向鄧兵交代了自己冒領(lǐng)糧食直補(bǔ)款的違紀(jì)行為?！八f，他只是取出了這部分錢，放到自己銀行卡里，但從來沒有用過，想等著外出務(wù)工的人都回來了，再把錢分下去。”鄧兵回憶。

鄧兵建議段振勝去鎮(zhèn)紀(jì)委說明情況，但段振勝?zèng)]有立即答應(yīng)。那天晚上，段振勝整晚睡不著，擔(dān)心被開除黨籍，甚至被追究法律責(zé)任。

為了穩(wěn)妥起見，鄧兵先托人到鎮(zhèn)里摸底，按照段振勝所交代的違紀(jì)金額，估摸一下他可能受到什么處分。有了基本判斷后，鄧兵再次催促段振勝去鎮(zhèn)紀(jì)委。

段振勝的妻子知道此事后，也勸他主動(dòng)交代情況：“等紀(jì)委查出來就更麻煩了?！狈蚱迋z還有一個(gè)顧慮，擔(dān)心此事影響到在鎮(zhèn)里公立學(xué)校工作的女兒。

去紀(jì)委交代問題的那天，段振勝早上5點(diǎn)就起了床。交代完問題，他還是覺得不托底，錢雖然退了，但心里的疙瘩還是沒解開，“處分沒下來，心是懸著的”。幾天后，段振勝受到誡勉談話的處理，懸著的心這才落下。

“金額如此之小，干部主動(dòng)交代問題都很糾結(jié)，何況數(shù)額大的？”鄧兵苦笑著說。

“糾結(jié)”是一種普遍心態(tài)。涼山州布拖縣紀(jì)委常委汪洋也向《南方周末》記者證實(shí)：“《通告》發(fā)出后，很多干部來打聽，若他們交代了錯(cuò)誤事實(shí)，對(duì)應(yīng)的處分會(huì)是怎樣的。我們盡量當(dāng)面說清，以打消他們的疑慮?！?/p>

攔江鎮(zhèn)紀(jì)委書記唐曉東說，像段振勝這樣的村干部，交代問題時(shí)大多紅著臉，說話吞吞吐吐?！巴ǔＧ闆r下，我們說話也不會(huì)很重，首先就是讓他們把錢主動(dòng)退出來。”唐曉東說，“因?yàn)閷儆谥鲃?dòng)交代，鎮(zhèn)上挪用金額最大（約4萬元）的村干部，也只是給了黨內(nèi)警告處分。”

即便如此，仍有很多干部持觀望態(tài)度。唐曉東介紹，攔江鎮(zhèn)共有28個(gè)村，2個(gè)居委會(huì)，但只有10人主動(dòng)交代問題，“這是低于我們預(yù)估的”。2018年8月15日之后，再也沒有干部主動(dòng)交代問題，鎮(zhèn)紀(jì)委也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索。

“鏈?zhǔn)叫?yīng)”能節(jié)省許多資源

敦促違紀(jì)干部限期主動(dòng)交代問題，是四川省開展惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金“一卡通”管理問題專項(xiàng)治理的一個(gè)重要內(nèi)容。

專項(xiàng)治理源于涼山出現(xiàn)的一起案件。

2017年12月，涼山州喜德縣紀(jì)委發(fā)現(xiàn)，該縣民政局救災(zāi)救濟(jì)股股長(zhǎng)程鵬菲伙同該局另一名工作人員，在不到一年的時(shí)間內(nèi)先后六次套取資金，共209.6萬元。

四個(gè)月后，按照四川省紀(jì)委監(jiān)委的部署，涼山州率先啟動(dòng)查處“一卡通”發(fā)放過程中存在的貪污侵占等問題。

四川省紀(jì)委相關(guān)人士告訴《南方周末》記者，2018年5月，中央政治局常委、中央紀(jì)委書記趙樂際赴四川調(diào)研脫貧攻堅(jiān)期間，對(duì)涼山開展的“一卡通”專項(xiàng)治理工作給予肯定。

四川省紀(jì)委人士表示，由省紀(jì)委監(jiān)委牽頭在省內(nèi)開展“一卡通”治理，主要目的就是治理群眾身邊腐敗問題。

另外，2018年也是“扶貧領(lǐng)域作風(fēng)建設(shè)年”。作為全國(guó)深度貧困地區(qū)之一，涼山州集中連片貧困地區(qū)的面積達(dá)4.61萬平方公里，占全州總面積的68.9%；在3745個(gè)行政村中，尚有貧困村1118個(gè)，占比近30%。2017年，全州惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目共計(jì)60項(xiàng)，持卡最多的貧困戶一家就有14張卡，由此可見對(duì)涉農(nóng)、扶貧資金進(jìn)行有效監(jiān)管的必要性。

多位受訪的村干部向《南方周末》記者表達(dá)了同樣的看法：因?yàn)楸O(jiān)督不到位，就有人鉆了空子。被牽涉的基層干部往往級(jí)別不高，在經(jīng)辦農(nóng)民的糧食直補(bǔ)款、退耕還林補(bǔ)助和各類扶貧款、低保金時(shí)，常常出現(xiàn)挪用、冒領(lǐng)情況。

“‘蠅貪多，案子小，查辦起來十分耗費(fèi)人力?！彼拇车丶?jí)市紀(jì)委的副科級(jí)干部王波（化名）說，“省紀(jì)委采取限期主動(dòng)交代問題的方式，可以節(jié)省許多資源?！?/p>

四川省紀(jì)委的解釋是，他們這樣做，既是給“問題干部”改過自新的機(jī)會(huì)，也是反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)持續(xù)深化的必然選擇。“事實(shí)上，在高壓震懾和政策感召下，已有一些犯錯(cuò)誤的干部主動(dòng)向組織說清問題?！彼拇ㄊ〖o(jì)委相關(guān)人士說。

《南方周末》記者獲悉，最近兩年，四川省紀(jì)委查處群眾身邊腐敗的案件數(shù)量增加了40%～50%，但仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些涉及微腐敗的案件大多是存量腐敗，發(fā)生在2016年以后的只占10%～20%。

在北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明看來，假設(shè)腐敗存量很大，一個(gè)個(gè)地查，那將是一個(gè)曠日持久的過程；若限期交代，則會(huì)加快清除進(jìn)程，“‘自首常會(huì)產(chǎn)生‘鏈?zhǔn)叫?yīng)，只要有一人‘自首了，周圍其他‘問題干部的證據(jù)也就有了，紀(jì)委的查處工作也會(huì)變得容易”。

表述趨于保守

采用類似方式治理腐敗問題，四川省樂山市在2017年4月已做過一次“試驗(yàn)”。當(dāng)?shù)丶o(jì)委發(fā)出的《關(guān)于對(duì)限期主動(dòng)交代問題人員予以從寬處理的通告》，俗稱為“敦促令”。

2018年12月19日，樂山市紀(jì)委宣傳部干部曾鵬回復(fù)《南方周末》記者稱：“去年的‘敦促令只是階段性政策，取得了不錯(cuò)的效果，類似方式以后會(huì)在省紀(jì)委的統(tǒng)一部署下進(jìn)行?！?/p>

《南方周末》記者發(fā)現(xiàn)，相比于2017年樂山發(fā)布的《通告》，2018年四川省紀(jì)委《通告》的表述有了很大變化。

例如，在給予處分方面，樂山的《通告》提出“根據(jù)相關(guān)法紀(jì)規(guī)定，分別給予從輕、減輕或免于紀(jì)律處分”，而此次省紀(jì)委的《通告》則表述為“可以依紀(jì)依法從寬處理”。

據(jù)此次《通告》的起草者回憶，《通告》的初始版本并沒有“可以”二字。在他看來，多了這兩個(gè)字，也就更強(qiáng)調(diào)處理干部的依據(jù)是“事實(shí)”?！斑@意味著，如果干部主動(dòng)交代了問題，不一定會(huì)從寬處理，重要的是依紀(jì)依法和實(shí)事求是”。

在部分紀(jì)檢人士看來，2018年四川省紀(jì)委的《通告》用詞更為審慎，沒有太多的想象空間。任建明覺得，四川省紀(jì)委的《通告》說法太過“模糊”，相比樂山的《通告》表述顯得較為保守。

知情人士告訴《南方周末》記者，由于樂山發(fā)布的“敦促令”中，“免于紀(jì)律處分”這點(diǎn)被輿論過度放大為“赦免試驗(yàn)”，致使相關(guān)人士產(chǎn)生很大壓力，2018年省紀(jì)委的《通告》表述就趨于保守。

對(duì)限期內(nèi)未主動(dòng)說清問題的處理方式，樂山在2017年的表述是“一律依法依規(guī)從嚴(yán)處理并公開曝光”；2018年省紀(jì)委的《通告》則只是說了“一經(jīng)查實(shí)，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理”。

2018年6月20日《通告》發(fā)布后，四川省紀(jì)委相關(guān)人士一直監(jiān)測(cè)各地的數(shù)據(jù)匯總。兩萬多主動(dòng)交代問題的干部，已有18 744人被處理，其中輕處分616人，重處分59人，批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉或組織處理18 069人，占比96.40%。“有些未處理的還在核實(shí)情況，個(gè)別干部還涉及其他違紀(jì)違法問題。”該紀(jì)委人士說。

在四川省紀(jì)委監(jiān)委決策層看來，敦促干部限期內(nèi)主動(dòng)說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭(zhēng)取從寬處理的“救贖窗口”。

某地級(jí)市紀(jì)委干部王波（化名）介紹，該市處理了一名主動(dòng)交代問題的正科級(jí)干部，因?yàn)榕灿媒痤~較大，開除黨籍的處分無法從寬，但在移送檢察院時(shí)，紀(jì)委提出了從輕處罰的建議?！白罱K他入了刑，但緩期執(zhí)行”。

蒼溪縣紀(jì)委黨風(fēng)紀(jì)風(fēng)監(jiān)督室干部劉姻伯告訴《南方周末》記者：“這樣就讓相關(guān)基層干部放下了包袱、輕裝上陣。”

按照“三個(gè)區(qū)分”定性量紀(jì)

面對(duì)“主動(dòng)說清問題”的鄉(xiāng)村干部，各縣的處理流程大致相同，一般情況下先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委調(diào)查核實(shí)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議研究給予何種處分，并報(bào)請(qǐng)縣紀(jì)委把關(guān)，最終做出相應(yīng)的處分決定。

但定性量紀(jì)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。四川省紀(jì)委的《通告》里只籠統(tǒng)寫了“綜合考量性質(zhì)情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，積極運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)分類甄別處置”。任建明認(rèn)為，這種模糊的表達(dá)會(huì)導(dǎo)致政策不清晰，對(duì)違紀(jì)干部的感召力不夠。

“四川各地情況復(fù)雜，我們省里也很難給出具體的指導(dǎo)意見?！薄锻ǜ妗菲鸩菡哒f?！赌戏街苣酚浾卟稍L時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地都依照新的紀(jì)律處分條例制定了本地定性量紀(jì)的依據(jù)。

蒼溪縣一位村干部向《南方周末》記者表示：“剛開始，‘從寬處理的表述太模糊了，干部主動(dòng)交代了問題，紀(jì)委會(huì)怎么定性量紀(jì)，大家不知情，自然就有很多顧慮?！?/p>

后來，蒼溪縣紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)新的紀(jì)律處分條例，決定按“三個(gè)區(qū)分”來定性量紀(jì)?！叭齻€(gè)區(qū)分”強(qiáng)調(diào)：對(duì)主動(dòng)說清問題的干部要按照資金去向、違紀(jì)人員類別、調(diào)查核實(shí)情況三個(gè)方面予以區(qū)分。

蒼溪縣紀(jì)委干部劉姻伯舉例介紹何為“區(qū)分”。當(dāng)?shù)匾粋€(gè)村干部將已下發(fā)的扶貧基金收回，納入財(cái)政管理。經(jīng)紀(jì)委核實(shí)，資金用作發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，群眾知曉，但仍屬違規(guī)，組織上給了他誡勉談話的處理。

另一名村干部同樣是將貧困資金收回，納入財(cái)政管理，但部分用于集體開支，部分用于個(gè)人，群眾也不知曉。當(dāng)事人雖主動(dòng)退賠，組織上還是給了他黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

《南方周末》記者注意到，蒼溪縣對(duì)逾期不主動(dòng)交代問題的干部態(tài)度很鮮明，“一律從重處理”。

“一律從重處理”的態(tài)度起到了促進(jìn)作用。2005年就已卸任蒼溪陵江鎮(zhèn)某村黨支部書記的劉述宏也到紀(jì)委說明情況，上交了7萬余元違紀(jì)資金，受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

和蒼溪縣不同，遂寧市蓬溪縣把挪用資金的數(shù)量作為處分的依據(jù)之一。蓬溪縣群力鄉(xiāng)紀(jì)委書記譚瀟向《南方周末》記者介紹：“以1萬元為標(biāo)準(zhǔn)，超過這個(gè)數(shù)量，處分上會(huì)有所不同。”

譚瀟注意到，核實(shí)挪用資金的去向，往往會(huì)陷入“羅生門”，“主動(dòng)交代問題的干部常常會(huì)說，挪用的資金是用于村公務(wù)開支。但實(shí)際上，除非有明確的財(cái)務(wù)記錄，否則，很難判斷干部挪用的錢是私用了還是公用了”。

諸如此類的取證難，在調(diào)查基層腐敗案件時(shí)經(jīng)常遇到，多地從事具體工作的縣、鎮(zhèn)紀(jì)委人士都表示，存量大、時(shí)間跨度長(zhǎng)等問題，始終是治理微腐敗需要解決的難題，有的干部雖主動(dòng)交代了，但查實(shí)并非易事。

對(duì)基層紀(jì)委而言，另一個(gè)困擾發(fā)生在效果評(píng)估階段：“問題干部”主動(dòng)交代之后，很難確認(rèn)他們是否存在瞞報(bào)情況。布拖縣紀(jì)委常委汪洋告訴《南方周末》記者，全縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、189個(gè)行政村，主動(dòng)交代問題的有174人，副科級(jí)以上1人，“是否有瞞報(bào)或者虛報(bào)的，我也不敢下定論，紀(jì)委核實(shí)仍在進(jìn)行”。

四川省紀(jì)委也注意到這一問題，并對(duì)已經(jīng)做出處理的18 744人進(jìn)行了隨機(jī)抽查復(fù)核，目前尚未發(fā)現(xiàn)有人瞞報(bào)或者交代問題時(shí)避重就輕。

包括限期主動(dòng)交代在內(nèi)，四川省在治理“一卡通腐敗”時(shí)所采取的做法，已經(jīng)得到有關(guān)方面的肯定。

四川省紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說：“限期主動(dòng)說清問題，既體現(xiàn)了越往后執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)的剛性，又體現(xiàn)了‘四種形態(tài)的柔性，收到了懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果?！?/p>

紀(jì)委相關(guān)人士告訴《南方周末》記者：“限期主動(dòng)說清問題，或許會(huì)向其他領(lǐng)域拓展和延伸?！保ㄞD(zhuǎn)自《南方周末》）