論黨內法規對環境法的拓展與突破

摘"要： 黨內法規與國家法律是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者相輔相成，各自發揮著同中有異的作用。通過對比研究，發現黨內法規作為具有中國特色的“軟法”，在有關環境保護的規定方面彌補了環境法的缺失，環保督察制度是對環境監管制度的拓展;黨內環保問責制是對環境法律責任制度的突破，其體現在兩個方面：一是黨政同責突破了環境行政首長責任制的局限性;二是終身追責制突破了環境法追責的時效限定。這些創新制度充分體現了環境法的基本原則，有利于進一步落實環境治理責任。分析黨內法規拓展、突破環境法的正當性，以期深入理解黨內法規對我國生態文明建設所起的重要促進作用。

關鍵詞： 黨內法規;環境法;環保督察;黨政同責;終身追責

中圖分類號： D922.68;D262.13"文獻標識碼： A"DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.02.0013

隨著全球經濟的發展，環境污染和生態破壞問題日趨嚴重，諸如生物多樣性銳減、土壤退化加速、淡水資源枯竭與污染、海洋生態污染、森林面積急劇減少等，引起了人們對環境問題的警覺。法律規范是用以約束社會主體的行為，強有力的法律規范是解決環境問題的有效保障。我國從20世紀80年代開始，有關環境方面的立法活動十分頻繁，針對水、大氣、土壤等環境要素的污染防治以及森林、草原、礦產等自然資源的開發利用，均制定了相應的法律規范，但實施效果有限。因此，加強黨內法規建設，發揮黨內法規中有關生態環境保護制度的作用，強化黨政領導干部生態環境保護責任，以利于加快推進生態文明建設，健全生態文明制度體系。雖然環境法律與黨內法規同屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，但厘清并理解黨內法規與環境法的關系、黨內法規確定的環保督察制度與環境監管制度的關系、黨內環保問責制與環境法律責任的關系，是當下黨內法規研究和環境法研究需要共同面對問題，也是亟需闡釋的問題。

一、 黨內法規與環境法的關聯分析

（一） 黨內法規的內涵及表現形式

通常而言，政黨均需通過制定規范來約束本黨組織和黨員個人的行為，從而實現本黨的政治目標和根本宗旨。作為執政黨要管理好本黨的內部事務，必須具備相對完善的黨內規范。“黨內法規”最早是由毛澤東同志在1938年的六屆六中全會上所作報告中提出的，此后，還采用過“黨規黨法”、“黨的法規”等表述。鄧小平、江澤民、胡錦濤等中央領導人均重視黨內法規建設，也對“黨內法規”作過相關闡述，中共十四大則將“黨內法規”這一表述第一次寫入黨章。

2012年中共中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”黨內法規的表現形式具有多樣性，主要為黨章、準則、規則、條例、辦法、規定、細則等。

“黨內法規”中帶有“法”字，“黨內法規”是不是“法”？學術界對此持有不同觀點。姜明安教授認為“黨內法規就是一種社會法、軟法”[1]。黨內法規雖然沒有國家強制力保證實施，但是依據憲法制定，有獨立的實施機制，其實施效果顯著，具有一定的法的規范性，所以黨內法規是一種“法”。黨內法規雖然與國家制定的“硬法”不同，但所發揮的作用卻是國家“硬法”替代不了的，黨內法規是具有中國特色的“軟法”，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。

（二） 環境法的內涵及表現形式

20世紀中期以來，環境問題首先在各發達資本主義國家出現，大規模的環境污染尤其是由環境污染引起的公害病使得社會對日趨嚴重的環境問題產生恐慌，引發了社會、法律乃至政治危機。各發達資本主義國家為了穩定社會秩序，開始了有關環境保護的立法。環境法的出現是為了保護和改善環境、協調經濟與社會發展，學界從法律調整社會關系的視角對環境法的概念進行了界定，采取“法律是調整一定社會關系的法律規范的總稱”的習慣模式。一般來說，環境法是涉及環境保護方面法律規范的總稱。在具體的表述上，不同的學者有所差別。例如，汪勁教授認為，“環境法是指以保護和改善環境、預防和治理人為環境損害為目的，調整人類環境利用關系的法律規范的總稱”[2];呂忠梅教授認為，“環境法是調整人們在開發利用、保護改善環境的活動中所產生的環境社會關系的法律規范體系”[3]。綜上所述，我們認為，環境法是指為了保護和改善環境、預防和治理人為環境侵害，實現可持續發展，而由國家制定或認可，并由國家強制力保障實施的用以調整人類利用環境關系的法律規范的總稱。

當前，我國有關環境保護方面的立法數量繁多、類型復雜，其表現形式主要分為環境基本法、環境污染防治類單行法律、自然資源保護類單行法律、生態保護類單行法律、物質循環管理與節能類單行法律、環境綜合行政管理類單行法律等。

（三） 黨內法規與環境法的關系

前文已述，黨內法規是“法”的一種，環境法毋庸置疑也是“法”的一種，二者對環境保護發揮著既共同卻又有區別的作用，二者的關系主要體現在以下幾個方面：第一，在制定主體方面，黨內法規的制定主體只有黨的中央組織、中央紀委和中央各部門、省級黨委三類主體;而環境法的制定主體是有立法權的人民代表大會及其常委會。二者的制定主體雖然不同，但是其關聯性卻十分緊密，我國現行的行政管理模式是“黨委決策，政府執行”，黨委領導政府機關，政府機關管理國家事務，二者是一個密不可分的整體。基于此，黨內法規與國家法律也必然聯系緊密。第二，約束對象方面，黨內法規約束黨組織以及黨員的行為;環境法約束所有社會成員的行為。社會成員當然包括黨組織以及黨員，黨組織以及黨員不僅應當遵守環境法律，而且還應當遵循黨內法規。第三，懲戒強度方面，黨內法規依靠黨的紀律約束實施，黨內法規的懲戒方式主要體現在紀律處分方面，對黨員紀律處分種類主要有：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍;而對黨組織的紀律處分種類主要有改組和解散。紀律處分還會記入黨員個人考核檔案，影響黨員干部的職務升遷。黨員個人如果違反環境法的規定，除接受黨內法規懲戒外，還需承擔相應的環境法律責任。第四，運行效率方面，黨內法規屬于政黨內部規范，政黨成員較固定，政黨組織內部調查及懲戒不需要經過繁瑣的程序;而環境法律責任從取證到追究需遵循嚴格的程序規定，嚴格的程序設定是為了保障公民合法權利，但是其所耗費的時間也相對較長，影響環境問題的及時解決。在責任追究方面，黨內法規的運行效率比環境法的運行效率高。

二、 環保督察制度是對環境監管制度的拓展

環境監管是指環境法確認的享有監管權的主體運用行政、經濟、政策法律、科學技術、宣傳教育等手段，對各種影響環境資源的行為進行規劃、調控和監督，以減輕或消除環境損害，預防及遏止環境惡化，協調人與自然的關系，促進經濟社會與環境資源可持續發展。20世紀80年代以來，政府的環境監管職能逐漸在政府公共管理與決策中占據重要地位。《環境保護法（2014年修訂）》、國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）、環境保護部《關于加強污染源環境監管信息公開工作的通知》（環發〔2013〕74號）等法律法規以及規范性文件均規定環境監管的主體為具有環境保護職責的行政機關，環境監管的對象則為違反環境法的企事業單位和個人。環境監管是貫徹落實環境法律法規的重要保證，是防止環境污染和生態破壞、解決環境問題的有效手段。近年來，我國環境監管體制和制度不斷完善，環境監管能力不斷提升，但在涉及跨區域環境問題以及對政府自身的監管方面顯得力不從心。為此，黨內法規確立的環保督察制度應運而生。

環保督察原本是區域性的“環境督查”，督查的主要對象是企業，“區域性環保督查是我國環境執法體系改革的重大嘗試，是我國環境監管體制發展的重大創新，也是我國探索環境保護新路的重大實踐”[4]。從2013年開始，經原環保部批準，各區域督查中心向“督察”轉變，即從“督企”到“督政”的轉變，2015年7月，中央深改組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，以黨中央、國務院的名義賦予環保督察以更高的權威與剛性，強調環境保護工作的“黨政同責”、“一崗雙責”，將地方黨委與政府的環保責任作為重點監督范圍。環保督察制度雖然是約束黨政內部成員的規范，卻在實踐中彌補了環境監管制度的局限性，擴大了監管的對象，并對發現的突出環境問題進行跟蹤督辦整改。環保督察制度從監督企業到監督地方黨委及政府這一轉變，強化了中央對地方環境監管的有效約束和對黨員領導干部的嚴格規范，是對環境監管制度的深化拓展，體現了環境保護法的“綜合治理”原則。

三、 黨內環保問責制是對環境法律責任制度的突破

為了落實地方黨委、政府環境保護責任，減少黨政領導干部對環境保護工作的不當干預，2015年中共中央、國務院聯合出臺的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》要求“將地方黨委和政府及其有關工作部門的領導成員納入環境責任追究范圍，建立生態環境保護黨政同責制度”[5]，并對追責主體、追責對象、追責事項、追責后果、追責程序和責任承擔方式等進行了規定，突破了環境法律法規有關法律責任的規定。從制度根源及表現形式來看，黨內環保問責制也是一種責任追究機制，責任追究機制一般意義上是法律層面的制度表現形式，而黨內環保問責制則突破了環境法律責任固有的規則體系，體現了環境保護法的“損害擔責”原則，具有鮮明的特色。

（一） 黨政同責制突破了環境行政首長負責制

我國環境法律法規主要側重于規范企事業單位的環境責任，近年來，新制定或修訂的法律，增加了對政府責任的規定，如《環境保護法（2014年修訂）》第六條第二款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”又如2019年1月1日實施的《土壤污染防治法》第六條規定：“各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的領導，組織、協調、督促有關部門依法履行土壤污染防治監督管理職責。”地方發生重大生態環境問題，地方政府責任人應當承擔相應的責任，這是由環境行政首長負責制決定的。行政首長負責制是我國1982年憲法確定的一項重要的行政領導制度，是指由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負全面責任的制度。環境行政首長負責制是行政首長負責制在環境領域的具體化，是指各級人民政府的行政首長應當對本行政區域內的環境質量負責，必須采取措施改善環境質量，并將區域環境保護目標和任務完成情況作為政績考核內容的一項工作制度。我國實行環境行政首長負責制由來已久，早在1996年，國務院《關于環境保護若干問題的決定》就明確規定：“地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制。”環境行政首長負責制是落實環境保護的一項重要措施，但存在一定的局限性。因為我國地方黨委是本地區領導核心，對轄區內的政治、經濟、文化、社會等各項事業實行全面領導;而地方政府是黨在地方執政的重要載體，必須服從同級黨委的領導，重大問題必須向黨委請示報告，環境法僅規定并落實行政首長環保責任，而不對地方黨委以及領導干部的環保責任進行規制，有違社會主義法治精神。

而《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第三條規定：“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任。”該條明確了黨委和政府都應該承擔環境保護責任，是黨政同責的具體體現。黨政同責是指地方黨委和政府及其有關工作部門的領導成員對所負責的行政區域的環境問題承擔相應責任。黨委領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，黨政同責也是從這三個方面落實黨委責任，進一步強化領導責任，有利于提高黨委以及領導干部的環境保護意識，對環境保護和環境治理具有重要的作用。黨政同責突破了環境行政首長負責制的局限性，是對環境法律責任制度的完善。

（二） 終身追責制突破了環境法律責任的時效規定

時效是指“一定的事實狀態持續一定的期間即發生一定法律后果的法律制度”[6]。從時效的定義來看，時效一般具有兩個條件：一是存在法律規定的事實狀態，二是法律規定的事實狀態必須不間斷地持續一定的時間。環境法律責任包括環境刑事法律責任、環境民事法律責任、環境行政法律責任。從追責維度看，環境刑事責任涉及追訴時效，即：刑事法律規定的，對犯罪分子追究刑事責任的有效期限。環境犯罪可以依照《刑法》的規定確定追訴時效，已過追訴時效期限的，不再追究刑事責任。環境民事責任涉及訴訟時效，《環境保護法（2014年修訂）》第六十六條規定“提起環境損害賠償訴訟的時效期間為三年”，由于起算時間是“當事人知道或者應當知道其受到損害時”，故與“終身追責”關涉不大。而環境行政責任分內部行政責任和外部行政責任，我國現有的法律并未對內部行政責任的追究時效作出明確規定，只在2007年國務院《行政機關公務員處分條例》第五十二條規定了“有違法違紀行為應當受到處分的行政機關公務員，在處分決定機關作出處分決定前已經退休的，不再給予處分”。事實上，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》出臺前，實踐中通常是對事發當時的相關領導干部追責，鮮見對已離任或退休的領導干部追責。學術界對終身追責是否突破了《刑法》關于環境犯罪追訴時效存在較大爭議，但對生態環境損害責任終身追責制下領導干部承擔內部行政法律責任不受時效限制則已形成基本共識。終身追責制意味著當發現生態環境損害時，無論黨政領導干部是否已經調離了原工作崗位，或者已經退休，只要該環境損害是由于其當時未履行好自己的職責而造成的就要永遠追責。終身追責制實行“行為追責”和“后果追責”相結合，追責形式包括誡勉談話、責令公開道歉、組織處理、黨紀政紀處分等。實施終身追責直接影響到黨政領導干部的政治前途以及退休后的待遇，有助于貫徹環境決策的科學化、民主化和法治化。終身追責體現了環境正義理念，突破了行政法規有關“退休不處分”的規定，“意味著其對法律所定之一般時效的瓦解”[7]，具有前瞻性及嚴格性，是懸在黨員領導干部頭上的“達摩克利斯之劍”。

四、 黨內法規對環境法拓展與突破的正當性

2013年12月，中央全面深化改革領導小組成立，我國改革進入深水區，改革的重點已經不再是單方面追求經濟與物質的增長，還要重視生態環境保護，新時代經濟不再是粗放污染型的發展模式，而是綠色發展的環保經濟模式，“良好的生態資源也將成為新的經濟增長點”[8]。保證綠色發展的重要工具就是不斷完善的中國特色社會主義法治體系，黨內法規和環境法是法治體系的重要組成部分，通過黨內法規與環境法雙重規范指引，有利于提高建設“綠水青山”的實效。現階段黨內法規確定的環保制度主要集中在環保督察、黨政同責和終身責任制等方面，是對環境法的拓展與突破，其正當性體現在以下四方面：

第一，是適應環境問題復雜性的要求。環境問題具有累積性，還伴有復雜性、隱蔽性的特點，不僅可能導致人身、財產損害，還可能導致生態環境本身的損害，進而影響到人類的生存。法律的滯后性不能夠完全解決環境問題，僅通過環境法律規制人們的環境行為，難免存在缺漏。國家法律只是底線的約束，而黨內法規則可以確立高格的規制。我國地方政府領導干部絕大部分是黨員，黨內法規確立的環保督察、黨政同責和終身責任等環保制度對黨員領導干部的環境行為進行嚴格約束、嚴厲制裁，可以充分提高黨員領導干部的環境保護意識，使他們在發展經濟與保護環境出現沖突時，能夠按照“環境保護優先原則”處理問題，以防范或減少環境損害，實現經濟、社會可持續發展。

第二，是加強黨對生態環境保護領導的要求。習近平總書記提出新時代中國特色社會主義基本方略，“14個堅持”的“第一個堅持”就是堅持黨對一切工作的領導。中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中，“全面加強黨對生態環境保護的領導”獨立成章。有權必有責、有責必擔當、失責必追究，強化地方黨委和黨員干部環境責任是加強黨對生態環境保護領導的重要環節。黨內法規的約束力較強，直接影響相關責任人員的升遷以及離職退休后的待遇，這些關乎其切身利益，環保督察、黨政同責和終身責任等環保制度比環境法律制度對黨員領導干部更具有約束力和威懾力。由于環保工作失誤或失職造成環境污染、生態破壞，引發群體性環境事件，地方黨委和黨員干部就應當按照更嚴格的黨內法規承擔相應的責任。

第三，是強化黨委和黨員干部環境責任的要求。按照《環境保護法》第六條的規定，我國黨委組織以及黨委成員并不需要對環境質量負責，但在環境決策中，往往地方黨委以及黨委成員的意見起決定性作用，而出了問題依照環境法只能追究政府負責人的責任，無法讓地方黨委以及黨委成員承擔相應的責任。黨內法規確立的環保督察、黨政同責和終身責任等環保制度能夠有效克服黨委無責、追責不力、處罰較輕的弊端。通過黨內法規強化黨委以及黨委成員的環保責任，加大處罰力度，有利于化解環境矛盾，促進環境問題的及時、妥善解決。

第四，是維護環境正義的要求。法律所追求的核心價值就是正義，“環境正義是正義理念在環境事務中的體現，環境正義關注的是在不同的人之間如何分配環境資源利益和負擔環境資源義務”[9]。黨內法規所規定的環保督察、黨政同責和終身責任等環保制度，對黨員領導干部在環境決策、環境治理中不正常履職行為進行嚴格規范，根據其過錯大小承擔相應的責任，這是環境正義理念的重要體現，可以倒逼領導干部轉變政績觀，在追求經濟發展過程中，堅持可持續發展，守住環保底線，避免“吃祖宗飯、斷子孫路”和“竭澤而漁”的錯誤發展方式，有利于維護代內公平與代際公平。

綜上所述，黨內法規與環境法均為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，共同發揮著保護生態環境的作用。環境法作為國家法律，以國家強制力保證實施，從而實現協調人與環境的關系、保護和改善環境的目的。黨內法規作為中國共產黨的黨內約束性規范，對環境法的相關制度進行了拓展與突破，以適應時代發展和環境保護的需要。雖然黨內法規與環境法在性質、體系、制定主體等方面存在差別，但二者相輔相成，形成“組合拳”，共同為實現“美麗中國”和“生態文明”的建設目標保駕護航。

[參考文獻]

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