實現“四個全面”的制度創新路徑研究

摘"要： “四個全面”是新時代黨治國理政的基本綱領，實現“四個全面”基本目標關鍵在于實施制度創新，只有切實建立一系列好的新制度，才能使“四個全面”精神得到真正落實和有效推進，而制度創新的基本路徑就是根據我國社會主要矛盾的變化和“四個全面”在具體推進中的客觀需求，堅持繼續解放思想，以促進人的自由全面發展為制度創新的核心思想，以建設高素質專業化干部隊伍為制度創新的抓手，以構建良性互動的中央與地方關系和地方上下級關系為制度創新基礎，以人民為中心為制度創新的根本，充分使理論和實踐緊密結合，實現制度創新，實現“四個全面”。

關鍵詞： 四個全面;制度創新;制度創新的機制;基本路徑

中圖分類號： D61"文獻標識碼： A"DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.02.0012

一、 問題的提出

黨的十八大以來，黨中央確立黨和國家事業發展的根本目標是實現中華民族偉大復興的中國夢，確立了“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局的路線圖，以此為基礎推進中華民族偉大復興。“五位一體”是現階段推進國家發展的基本內容和基本方式，“四個全面”是推進“五位一體”有機統一和實現共同發展的基本支撐，也就說，只有把“四個全面”的戰略布局落到實處，體現在實際的工作當中，才能有效推進“五位一體”的發展，才能有效推進中華民族的偉大復興。“四個全面”只是一個總的行動綱領，這個綱領所體現出來的精神，需要在實踐中通過具體的形式去貫徹執行，比較有效的方式就是制定具體的制度，在具體的制度中體現“四個全面”的精神，通過制度的運行，實現“四個全面”的目標和“四個全面”支撐作用。目前從各級黨委和政府部門來看，關于“四個全面”的貫徹落實沒有形成具體的制度性行動或者說有效的系統性的制度性行動，口頭表態、政治宣傳是主流，從學術界研究的狀況來看，以宣傳、描述、論證“四個全面”的意義及相互關系為主，對如何落實“四個全面”的論述不夠，特別是在制度創新方面研究極為匱乏，而且在黨的十九大后召開的歷次中央工作會議對“四個全面”突出強調的減少，“四個全面”官方重視度在降低，學術研究的關注度也在降低，“四個全面”的貫徹落實面臨困境。從學術研究的目的和學術界基本的責任擔當來看，持續重視“四個全面”對國家發展的重要意義的論述，特別是提出合理的科學的制度建設思想，促進國家治理制度的變革與創新，使“四個全面”依托的有效的新制度得以實現，是目前學術界研究“四個全面”的基本任務和使命。“四個全面”即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是一個總體的治理框架，每個方面都有不同目標和任務，但是四個方面都具有一個共同的特征，就是完成各自的目標和任務都必須進行制度創新，建立與之配套的新制度。從歷史的總體來看，中國能取得今天的建設成就都得益于制度的創新，依靠于先進的中國特色社會主義制度，實現“四個全面”的戰略目標，依然需要完善社會主義制度，需要制度創新和變革，否則，“四個全面”就在口頭宣傳中，政治表態中流失。

黨的十九大報告給出了全面建成小康社會的時間表和具體標準，2020年是全面建成小康社會的時間，基本標準就是經濟方面轉變經濟發展方式，實現經濟的又好又快發展;政治方面是擴大社會主義民主，保障人民權益和社會公平正義;文化方面是提高全民族文化素質，基本建立覆蓋全社會的基本公共文化體系;社會方面是要求建立覆蓋城鄉的社會保障體系，全面改善人民生活;生態方面是建成生態環境監管體制，使生態環境得到實質性的保護。所有這一切均需相應的制度安排予以保障。

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的重大決定，指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。因為當前我國改革開放已經進入攻堅期、深水區，雖然現有的制度在過去的改革和發展中發揮了重要的積極作用，但也帶來許多負面效應，同時隨著經濟社會的發展變化，出現了許多新的問題，比如城鄉二元分割、收入差距較大、環境污染、地區發展不平衡等比較突出的問題和矛盾，都需要完善和發展現有的制度，創立新制度來解決。可以說，完善、發展現有的制度，創建新的制度是全面深化改革的必然進路。

黨的十八屆四中全會通過了全面依法治國的戰略部署，提出全面推進依法治國。這是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，這場革命的中心與目標就是完善立法體制，創新法律制度，建成高水平的社會主義法治國家。改革開放以來，我國的法治建設取得了巨大的成就，建立起了中國特色社會主義法治體系，但是同國家治理體系和治理能力現代化的要求相比，同人民群眾的期許相比，法治水平還比較低，還存在著諸多急需要解決的問題，例如，在立法方面，有的立法未能充分反映人民的要求，有的立法滯后或者針對性操作性不強，不能滿足國家改革發展的需求，立法中部門利益傾向化嚴重。在執法方面，各領域有法不依、執法不嚴、違法不究問題依然比較嚴重，一些領導干部和國家工作人員依法辦事觀念不強、能力不足，以言代法、以權壓法、徇私枉法，甚至知法犯法現象依然存在。依法治國是人民的要求，是鞏固黨的執政地位，提高黨的執政水平，推進國家治理現代化和改革發展的重要保障，革新法律，創新立法、執法、法律實施制度是提高依法治國的水平的基礎。

“辦好中國的事情，關鍵在黨”，這是中國革命、建設、改革、發展的經驗總結，歷史與現實反饋的真理，是整個社會的廣泛共識。中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心的根本立足點在于其先進性和純潔性，即全心全意為人民服務，它是工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，引領著歷史的發展方向，但是黨的先進性和純潔性不是一勞永逸的，需要全面從嚴治黨。在中國特色社會主義新時代，中國共產黨面臨著嚴峻的“四大考驗”和“四大危險”，要想保持先進性和純潔性，并帶領中國人民實現中華民族偉大復興的中國夢，就必須堅持黨要管黨、從嚴治黨，“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[1]61，實現從嚴治黨的制度化。

二、 制度與制度創新概述

歷史地看，整個人類發展的歷程就是人類創造制度、建立制度、制度創新的過程。人類社會不管是東方還是西方，都構建了各種各樣的制度，“人是生而自由的，卻無往不在枷鎖之中”[2]，可以說人類社會淹沒在人類自己構建的制度體系中。亞里士多德指出，“人類是自然趨向于城邦生活的動物”[3]7，“凡人由于本性或由于偶然而不歸屬于任何城邦的，他如果不是一個鄙夫，那就是一位超人。”[3]7馬克思指出，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”[4]60。這些論述說明，人的生存離不開人與人之間的相互關系處理，人與人在處理相互關系過程中形成了制度，在相互關系的變動中促使了制度創新。

（一） 制度概念及其功能

“‘制度’作為一個使用最為頻繁的術語，也是社會科學研究中最少得到界定的概念”[5]69。“制度在政治科學中盡管是一個很流行的概念，但研究者很少對其作出清晰地界定”，“制度似乎是一個自明的概念”[5]69。在政治方面，主要是新制度主義學派對制度概念的描述，新制度主義學派三類即歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義對制度都有界定，歷史制度主義把制度定義為對行為構造起作用的正式組織、非正式規則及與之相關的程序[6]。理性選擇制度主義把制度定義為對理性構成限制的規則集合體，在這個規則之內，組織和成員才得以行動。社會學制度主義在更為廣泛的意義上界定制度，不僅包括正式規則、程序和規范，還包括為人們提供“意義框架”的象征系統、認知模式和道德模板[7]。社會學制度主義在更為廣泛的意義上界定制度，不僅包括正式規則、程序和規范，還包括為人們提供“意義框架”的象征系統、認知模式和道德模板[8]。在經濟學界，對制度的界定比政治學界多而清晰，制度經學派代表人物凡勃倫、康芒斯、科斯、諾斯等，都對制度作出了明確的界定，其中諾斯對制度的定義最為典型，諾斯指出：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，他們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。”[9]3“制度由非正式約束（如習慣）和正式的約束（人為設計的規則）組成。”[9]4總之，通過他們的定義，可以得出制度的核心要素是規則、規范和行為約束，基本功能就是制度為人類在日常生活中相互交往提供了框架[9]4，它為人類的社會活動提供一套限制的原則或準則，降低了人們在政治、經濟、社會等方面合作的“交易費用”，從而增進社會財富和社會和諧。

（二） 制度創新的基本內涵

人是制度的創造者，不管是正式的國家制度例如憲法、法律、政治制度、經濟制度，抑或是企業、團體的規章制度等，還是非正式的祭祀制度、宗教制度、家族制度、風俗習慣等。人類創造制度的根本目的就是人要過良善的共同體（國家、城邦、社會）生活，只有一種情況，不需要創造制度，那就是生活在荒島上的魯濱遜。無論是霍布斯假設的野蠻的自然狀態，還是洛克假設的和諧的自然狀態，都是立足現實生活中人們之間的斗爭與妥協關系的抽象，對人類已經建立的制度批判與修正，其根本目的還是為了人類生活的更加美好。人類為了過上良善的生活創造了制度，但是人類創造的制度并不能完美地達到人們所要求的，這就促使人們改變現有的制度，從而引起了制度變遷和制度創新。制度創新就是新的制度代替舊制度的變遷與調適過程，在不嚴格限定的語境下可以和制度變遷、制度變革交叉使用。從馬克思的理論來看，一切制度創新的根本出發點和落腳點都是人的自由而全面的發展[10]104，制度的好壞優劣其實也是以人的自由而全面的發展來評判，好的制度能更有效地促進人的自由而全面的發展，壞的制度要么不能要么促進人的自由而全面的發展效用很低。例如，鄧小平提出的“三個有利于”理論[11]372其實就是馬克思主義發展觀的體現，就是建立好制度的重要理論。從經濟意義上講，制度創新源于人們對更高經濟利益的追求。“制度在社會中具有更為基礎的作用，它是決定經濟績效的根本因素。”[9]127“制度創新是因為市場規模的擴大、生產技術的發展使人們在現存制度下出現了潛在的獲利機會，而這些潛在的獲利機會在現有的制度障礙下又無法實現，這便導致市場上的一些人為了獲取這一潛在利潤而率先解決這些障礙，當獲得的潛在利潤大于這些障礙所造成的成本時，就出現了一項新的制度安排。”[12]225

三、 制度創新的機制：動力及其影響因素

制度創新的含義、根本原因看似簡單，似乎很容易概括，邏輯也并不復雜，然而現實中的制度創新卻十分復雜曲折，它需要打破既有制度的路徑依賴與政治平衡，甚至是對已有制度安排的根本變革、顛覆，在此意義上，它背后蘊涵的理論邏輯、動力機制和影響因素就值得繼續探討和研究，也是穩定推動制度創新的基本方法。

（一） 制度創新的動力

制度創新的根本動力是生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的社會基本矛盾運動規律。關于人類社會與制度發展的根本動力的研究可謂不勝枚舉，如果僅僅觀察一個較短時間內或者某一個具體國家和地區的具體階段，很多研究成果的解釋力還勉強可以接受，但是一旦從一個較長的歷史階段來看，其集大成者還是馬克思。對此，諾思也是承認的，他認為，“在詳細描述歷史變遷的各種理論中，馬克思的分析框架是最有說服力的”[12]68。在馬克思看來，人們在社會生活中形成生產關系，生產關系的總和構成社會的經濟結構，包括上層建筑和經濟基礎，物質生活的生產方式制約人們的社會、政治和精神生活。社會生產力發展到一定階段必然同現有的生產關系或財產關系發生矛盾，這種矛盾要求上層建筑發展變革，否則就會阻礙社會的發展與進步[13]591-592。這就指明了制度創新的根本動力之所在即生產力的發展及其與生產關系的矛盾運動規律。因為人類只有首先解決吃穿住行問題，才能從事其他政治和經濟活動，餓著肚子不可能有創造性的動力，更不可能從事創造性的實踐活動。制度創新也就是通過解決生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾，從而推動社會的發展和進步，人類也是通過這些活動獲得生存和發展。從歷史上來看，生產領域和生產力的每一次重大變革都或快或慢地推動了社會制度的先后替代，以鐵器和牛耕的推廣為標志的生產力進步有利于封建制度的建立和鞏固，由蒸汽革命帶來的第一次工業革命推動了資本主義制度的發展，經過第二次工業革命，資本主義制度在西方主要國家建立起來，并向全世界推廣和蔓延，使人類社會發生了天翻地覆的變化，比過去千年創造的財富還要多。

制度創新的直接動力是國家和社會主體的個人、組織集團（企業、社團）、政府為了獲取潛在收益，即現行制度存在缺陷或者制度供給不足，無法滿足國家和社會主體獲利的需求或使其有利可圖，這些社會主體就會主動追求制度創新，以達到獲利的目的。政府通過制度創新，維持國家政治、經濟、社會的穩定與發展，組織集團通過制度創新實現自己經濟利益最大化，個人通過制度創新使自己在個人權利方面獲得保證。不同國家政治、經濟、法律、社會框架和發展情況不同，社會主體對制度創新的目的不盡相同，例如，美國政府的制度創新在很大程度上是圍繞支持它當選的選民的利益訴求展開，盡可能滿足這些選民的利益要求，而中國政府制度創新主要在于滿足最廣大人民的利益需求，而不是某個集團或者部分民眾的利益。1978年以來，中國政府啟動的改革開放就是以滿足廣大人民利益需求為中心的制度改革與創新的過程，這個過程是中國特色社會主義制度的自我完善和自我發展過程。通過改革開放，中國政府保證和促進了政治、經濟、社會等全方位穩定和發展，組織集團的利益得到很大的發展，廣大人民的權利得到了保障和擴大。

（二） 影響制度創新的因素

動力只是制度創新的核心，但是僅有動力還無法啟動制度創新，制度創新必須構建一個以動力為核心搭配其他要件的有機體才能真正實施，其他要件就是影響制度創新的因素。具體分析，制度創新的影響因素主要有三個方面：結構、環境和精英，結構為制度創新提供可能性和限度，環境是制度創新能否順利實施的重要因子，而精英是制度創新的主導者和實施者，決定了那些制度需要創新。

1.結構。結構也就是制度創新的框架和行為約束空間，因為具體條件下的制度創新不是毫無邊界，而是受到既有的結構制約，一旦逾越可能導致現有的政治秩序動蕩或者崩潰。關于結構的重要性，羅爾斯也非常關注，并上升到正義主要問題的高度，他認為“正義的主要問題是社會的基本結構，是社會主要制度分配基本權利和義務，它決定由社會合作產生的利益之劃分的方式，主要制度包括政治結構、主要的經濟和社會安排”[14]。也就是說，主要的政治結構、社會和經濟安排不能被改變，而是變革具體的、不適應主要政治、經濟、社會結構要求的制度。這既有利于維護社會穩定的發展大局，又能減少改革風險和成本，避免出現整體失控局面。例如，中國當前的政治制度創新絕不能放棄中國共產黨的領導、人民代表大會制度等基本的社會主義政治制度，而是進一步完善中國共產黨的領導，提高中國共產黨的執政能力，鞏固中國共產黨的執政地位，完善和發展人民代表大會制度等基本的政治制度，保證人民當家作主，保證國家的和諧發展。

2.環境。任何一項活動都會受到周圍環境的影響，并適應于當時的環境狀況，因為只有借助于有利的環境態勢，才能避免或者減少負面環境的制約，否則要么效率低下，要么難以達到目標。制度創新的環境是復雜的，既有內部環境，還包括外部環境，二者共同決定了制度創新的難易程度與績效目標。所謂內部環境就是一個國家內部影響制度創新的環境，比如，制度創新的輿論氛圍，社會整體秩序的穩定程度，利益是否已經固化，目標人群的接受程度等。外部環境是指國際環境，包括敵對威脅，也就是戰爭風險，以及制度的競爭壓力等。如果一個國家內部的輿論環境比較寬松且傾向于制度創新，社會整體秩序比較穩定，利益固化沒有形成，制度創新涉及的對象可以接受，那么這項制度創新就比較容易實現，反之則很難順利推行。由于現實條件的復雜性，這些條件難以完全滿足，只要部分條件滿足，一般情況下還是可以實施制度創新，只是效率會打折扣而已。就外部環境來說，當今世界上已經沒有絕對閉關鎖國、不受世界局勢影響的國家，經濟全球化造就了你中有我、我中有你的局面。互聯網信息技術的普遍運用為各國民眾之間的相互交流提供了方便，民主高效的制度成為民眾追求的目標，國與國之間的競爭越來越成為制度的競爭，只有堅持制度創新，建立績效高的制度，才能維持國家在國際競爭中的優勢地位，才能維持和保證國內政治、經濟、社會的穩定與發展。其實，自從工業革命以來，國家之間的競爭，國內企業之間、國內企業與國際企業之間的競爭都是制度的競爭，都是制度創新的競爭。

3.精英，包括精英個體及其組成的群體，既有制度創新的主導精英，也有具體參與制度創新實施的參與精英，他們是制度創新的關鍵力量，他們互相配合的程度決定了制度創新或變革成效。因為精英與制度一直處于雙向互動、塑造的動態過程，制度既約束人，人也可以重新設計新的制度代替舊的制度，只是在此過程中人的作用不同而已，雖然追求和實現平等既是人們的美好愿望，又是人類關系的本質屬性，然而現實中畢竟很難完全實現，對政治生活來講尤為如此。因為政治是人們為了美好的生活而組織起來的生活方式，由于人的天賦、后天努力程度、家庭和周圍環境影響和塑造了能力有異、水平不同的個人，在此情況下，精英及其群體無疑充當了領航者角色，所以，他們的思想、觀念、偏好及其政治行為會對政治制度運作產生重大影響，因為絕大多數政治制度創新是由他們組織實施的。如果精英的思想保守，偏好穩定，制度創新就很難發生，只有一個觀念前衛、積極進取的精英群體才可能帶領人民實施制度創新。他們通過調查研究，基于現實問題提出制度創新方案，然后把方案提交給決策部門通過，通過之后再由執行部門實施，這整個過程中精英的角色不可或缺。

四、 當前實現“四個全面”的制度創新評估

（一） 制度創新動力充足

黨的十九大報告對我國社會主要矛盾作出了新的判斷，指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]11“我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。”[1]11我國社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，為制度創新提出了根本的動力，現有的制度都是為了解決舊的社會主要矛盾建立和發展起來的，不能解決新的社會主要矛盾，唯有進行制度創新，才能較好地解決新的社會主要矛盾。面對新的社會主要矛盾，執政的中國共產黨、政府、組織團體、個人等社會主要力量為了維持各自的權利，就必須進行制度創新，這是制度創新的直接動力。中國共產黨為了完成長期執政的使命，就必須適應社會主要矛盾的變化，主動推動黨和國家的制度創新，“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”[15]歷史和實踐證明，只有不斷地推進制度創新才能保持黨的執政地位。政府只有推進制度創新，轉變政府職能適應主要矛盾的變化。組織團體在我國主要包括企事業單位、社會組織等只有推進制度創新才能維持發展，個人指社會絕大多數成員支持制度創新，為制度創新貢獻力量。

（二） 穩定的可變革的制度結構

改革開放以來，我國已經形成了穩定的可變革的制度結構，即黨的領導、人民當家作主、依法治國、市場經濟為基本支柱的基本框架。這個制度結構是建國以來，中國共產黨在國家建設、發展和改革的過程中不斷探索、不斷總結經驗教訓與借鑒學習的基礎上建立起來，也是歷次制度創新的結果，也是進一步制度創新的結構與基礎。黨的領導主要指黨一直是制度創新的核心領導者實踐者，各級黨委或者黨組織根據自己所承擔的責任范圍，發揮黨總攬全局，協調各方的領導作用，具體問題具體分析，與時俱進地推進制度創新，改革開放以來，黨和國家的一系列制度創新都是黨領導和推動的結果。人民代表大會制度與改革同步發展，能夠保證廣大人民群眾當家作主的要求，保證了人民群眾制度創新的活力。依法治國持續推進，保證了制度創新的依法有序進行，但市場經濟體系發展的深度和廣度還不夠，因而為制度創新留下足夠的空間。

（三） 有利的國內外環境

目前，國內外環境都有利于制度創新。從國內環境方面看，改革開放40年，就是制度創新的40年。以黨的領導和黨的建設制度、家庭聯產承包責任制、市場經濟體制、以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度、國有企業混合所有制、社會主義法制體系、經濟特區制度、放管服制度、大部制改革、黨政合署辦公制度、香港澳門特別行政區制度、副省級市制度、社會保障制度等等為代表的新制度遍及政治、經濟、社會、文化、教育、衛生、生態環境保護等社會各個領域，這些新制度都是在改革、破除舊制度的基礎上制度創新的結晶，為國家經濟社會的全面發展發揮了至關重要的作用，制度創新所取得的巨大成就是有目共睹的，獲得了整個社會的廣泛認可。當前，制度創新是深化國家改革和發展的必然步驟已經成為整個社會的共識，這為進一步推進制度創新奠定了良好的國內環境。從國際環境看，目前和平與發展的主題沒有變，發生世界大戰的可能性很低，我國同世界主要大國間的關系基本穩定，同周邊國家間的關系有所增進，我國發展仍處于并將長期處于重要戰略機遇期[16]，我國綜合國力顯著提高，世界影響力進一步增強，國際合作發展的空間廣闊，抵御外部風險挑戰的能力很強，雖然面臨美國等西方國家對中國崛起的遏制，但完全有能力足以應對，這樣一個較好的國際環境為制度創新提供了重要的保障。

（四） 有為的精英群體

雖然馬克思主義認為人民是歷史的創造者，但并不否認精英的作用，“每一個社會時代都需要有自己的偉大人物，如果沒有這樣的人物，它就要創造出這樣的人物來。”[4]450這些偉大的人物其實就是一定時期內國家和社會的精英人物，也就是帕累托、拉斯韋爾所定義的精英，即在社會各個領域或者某一方面最強大、最有活力、最有能力的人[17]或權勢人物[18]。1949年以來，以毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平、江澤民、胡錦濤為代表的黨的歷代執政精英群體，在新中國建設、發展、改革中發揮了重要的領導作用，為新中國制度建設作出了突出的貢獻，可以說，新中國的每一項制度都是制度創新，沒有先例可循。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨的執政精英群體，也是大有作為，提出“五位一體”總體布局和“四個全面”的戰略布局，提出一系列新理念、新思想、新戰略，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業發生了歷史性變革[1]9。同時，在社會各領域也存在著大量的精英群體，在國家建設、改革、發展的過程中發揮了或者正在發揮著重要的作用，也是制度創新的主要力量。

五、 實現“四個全面”制度創新的基本路徑

（一） 堅持繼續解放思想，堅持促進人的自由全面發展的核心思想

解放思想是改革開放的基礎，改革開放40年中國所取得的巨大成就充分證明了解放思想的重要性，在新時代，繼續解放思想依然是推進全面深化改革的基礎。馬克思主義認為，人的發展分為三個階段，其中第三階段是最高階段，即“建立在個人全面發展和他們共同的社會生產能力成為他們的社會財富這一基礎上的自由個性”[10]104，也就是人的自由全面發展階段，人類社會發展的歷史軌跡和規律表明，追求自由全面發展是人的根本目的，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”[13]118-119。“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”[4]294，這是馬克思主義關于人類社會發展的根本要求和根本目的，也是我們堅持馬克思主義為指導的根本所在，也是中國共產黨領導中國革命、建設、發展、改革的根本目的。因此，圍繞堅持促進人的自由全面發展的核心觀念解放思想，“堅決破除一切不合時宜的思想觀念”[1]21，是制度創新的基礎，是否“促進人的自由全面發展”是衡量新制度好壞的標準。目前，雖然不存在改革之初的“計劃多一點還是市場多一點是社會主義與資本主義的本質區別的爭論”和是否實行改革開放的爭論等，但是對改革開放以來的制度創新和改革開放的決策依然有人否定或非議，這股力量不可忽視，直接干擾了改革開放深入推進和制度創新。比如，“民營經濟離場論”就是對改革開放以來建立的堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的否定，在一定程度上引起了私營經濟主體的擔心，也在更大范圍內引起了人們對黨和國家是否繼續堅持改革的懷疑，產生了很大的負面影響。事實已經證明現行的基本經濟制度是正確的，但還有此種不和諧聲音的存在，說明解放思想永無止境。習近平總書記及時召開民營企業座談會，明確指出“民營經濟離場論”、“新公私合營論”、“加強企業黨建和工會工作是要對民營企業進行控制”等言論都是錯誤的，我國基本經濟制度不會變，任何否定、懷疑、動搖我國基本經濟制度的言行都不符合黨和國家的方針政策，都是錯誤的[19]。在紀念改革開放40周年大會上，習近平總書記再次強調堅持“兩個毫不動搖”經濟制度[20]，習近平總書記的講話堅定了和促進了整個社會思想的繼續解放、繼續創新的信心。同時，我們看到，當前各地各部門在落實“四個全面”過程中創新了許多的制度，但是這些制度創新中也存在著一些問題，突出表現為形式主義的制度創新、沒有核心價值的制度創新兩類，這兩類制度創新創立的所謂新制度都無法在現實中促進“四個全面”的實現，因為這些制度偏離了“促進人自由全面發展的核心價值”，成了一大堆不管用的制度。總之，堅持繼續推進解放思想，堅持促進人的自由全面發展的核心思想是制度創新，落實“四個全面的”的關鍵。

（二） 建設高素質專業化干部隊伍，建立科學的干部考核評價機制

毛澤東指出，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”[21]鄧小平指出，“正確的政治路線要靠正確的組織路線來保證。中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經濟能不能快一點發展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。”[11]380習近平總書記指出，“黨的干部是黨和國家事業的中堅力量”[1]62，“實現中華民族偉大復興，堅持和發展中國特色社會主義，關鍵在黨，關鍵在人，歸根到底在培養造就一代又一代可靠接班人。這是黨和國家事業發展的百年大計。要建設一支忠實貫徹新時代中國特色社會主義思想、符合新時期好干部標準、忠誠干凈擔當、數量充足、充滿活力的高素質專業化年輕干部隊伍。”[22]“四個全面”只是一個行動的總綱領，要依靠具體的制度去落實，而這些具體的制度又需要在領會“四個全面”的精神的基礎上，結合制度創新的核心價值及實踐中的具體情況去創造，這項艱巨的任務要靠大批綜合素質比較高、專業能力比較強的干部去推動去實現。因此，按照習近平總書記提出的堅持德才兼備、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業為上、公道正派選拔干部的原則和“信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬”[23]好干部標準選拔和培養干部，使他們成為制度創新的中堅力量。

要建立科學的干部考核評價機制。建立科學的干部考核評價機制主要包括建立容錯糾錯機制、激勵機制、懲罰機制。“四個全面”是一項系統的復雜的國家建設工程，涉及到政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面，而且面對的是復雜的國際國內環境，好多工作沒有先例可循，沒有理論指導，沒有具體實踐經驗可供參考，只能在實踐中去探索，即使素質高、專業能力強的干部也會犯錯誤，這就需要建立容錯糾錯機制。容錯機制就是允許干部在制度創新的過程中犯小的錯誤，而不是重大的甚至是破壞性的、顛覆性的錯誤，糾錯機制就是能夠及時對干部所犯的錯誤予以糾正，使其回到正確的軌道上來。建立容錯糾錯機制的根本原則是堅持黨的民主集中制和群眾路線，堅持廣泛發揚黨內民主和人民民主，聽取各方面意見，作出決策;建立激勵機制，就是要建立獎勵干部好好干事的機制，干部也是普通的人，他們對榮譽、金錢、職位晉升、社會福利等各個方面都有正常的需求，不能以全心全力為人民服務和理想信念的精神教育代替了他們的這些基本物質需求，建立合理的科學的獎勵機制，才能更好地激發他們的干事動力，讓敢擔當有作為的干部有干勁、有奔頭[24]，過去以GDP為核心的晉升錦標賽，雖然存在著很多的弊端，但它的收益不可忽視，促進了競爭制度、產權保護制度、政府服務制度的創新[25]。因此，建立懲罰機制十分必要，懲罰機制的運行能使干部對自身承擔的責任和手中權力的運用保持敬畏之心。科學合理的懲罰機制應該包括黨紀、國法、人民群眾意見三個方面的評估，堅持民主集中制，嚴格遵守和依照黨紀國法及人民群眾的意見，依程序辦事，對違紀違法干部做出適當的處置。目前，在懲罰干部方面出現的“黨委一把手”依靠個人意志簡單地處分干部的現象很多，這是破壞黨紀國法的表現，這樣的懲罰機制應該立即停止，否則，不僅起不到預期的作用，還會起反作用。

（三） 構建良性互動的中央與地方關系及地方上下級關系

目前，從我國政治體系的整體架構分析，中央與地方的關系主要指中央與省、自治區、直轄市的關系，地方上下級關系就是省、市、縣、鄉（鎮）之間的關系。毛澤東指出，“處理好中央和地方的關系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。中央要注意發揮省市的積極性，省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性，都不能夠框得太死。”[26]黨的十九屆三中全會指出“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關系，更好地發揮中央和地方兩個積極性。”[27]歷史和實踐證明，只有充分發揮中央和地方的兩個積極性才能推動國家的改革和發展，才能真正落實黨中央的決策部署，實現制度創新，落實“四個全面”。

中央的積極性主要體現在頂層設計上，中央主要責任在于從全國發展的全局出發，在充分聽取地方意見的基礎上，搞好頂層設計，制定好綱領，建立科學合理的監管機制，督促地方依照中央的綱領辦事，積極幫助和協調地方在治理中發揮積極性作用，促進地方之間的競爭與合作發展，堅決維護國家在政治、經濟、社會等方面的團結統一，堅決遏制地方保護主義和山頭主義。中央的頂層設計一定要科學合理和公平正義，改革開放以來，黨中央的改革決策都是正確的，但是改革中出現的問題也是不可忽視的，這些問題很多是過去我們沒有經驗，”摸著石頭過河“造成的，例如經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區和一般地區經濟發展的因中央的政策設計不同而造成的經濟社會發展的很大差異問題，國家給予了經濟特區、沿海開放城市、沿海經濟開放區特殊的經濟政策、靈活的經濟措施和特殊的經濟管理體制，促進了這些地區經濟社會的高速發展，深圳就是突出的代表，而一般地區沒有特殊的經濟政策，經濟社會發展就受到了很大制約，發展水平不高，客觀上造成了今天貧富差異很大的問題，這些問題直接影響到國家的整體發展與和諧穩定。現在中央對中國經濟社會的發展已經具有了絕對的把握能力，頂層設計一定要堅持科學合理和公平正義，在更大程度上給予地方公平的政策。“讓一部分人、一部分地區先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富裕”[11]149思想需要調整，重點放在共同富裕上面，給予落后地區、社會底層更多的政策傾斜。例如，2017年廣東省GDP是89 705.23億元[28]，而2017年甘肅GDP只有區區7459.90億元[29]，廣東省居民消費水平是甘肅的2倍，廣東省GDP是甘肅的12倍，如此大的差距，中央在頂層設計過程中，在政策出臺時就必須要有差異性、傾斜性。

地方的積極性主要在于通過制度創新，構建良好的地方上下級關系即省、市、縣、鄉（鎮）之間的關系，落實中央的決策部署。黨的十八屆三中全會以來，中央推出了1932個改革方案[20]，這些方案除了國防、外交方面需要在中央層面上落實外，其它方案都需要地方黨委政府去落實，去實施，落實的關鍵是地方從地方的實際情況出發，制定具體的措施。目前，地方對“四個全面”的推進，很大程度上還停留在口號上、會議上、文件上、形式主義上、官僚主義上，《半月談》總結了基層治理十大痛點，即：督查檢查頻繁、問責濫用、壓力“甩鍋”、處處留痕、材料論英雄、庸懶干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失[30]就是突出的代表。以全面建成小康社會為例，全面建成小康社會各地方的具體方案、政策措施即落實的制度應該是差異化的、適合本地區的，能夠發揮地方積極性的。再以上面提到的廣東省和甘肅省的GDP差異為例，如此巨大的差距，決定了兩省建成小康社會的基礎根本不在一個層面上，也說明了落后地區和先進地區建成小康社會的基礎根本不在一個層面上，這是在考驗地方黨委和政府的執政能力和領導智慧，地方特別是落后地方如果積極性不強，還停留在或者很大程度上停留在口號上、宣傳上、形式主義上、官僚主義上，而沒有實質性的制度創新，構建良好的省、市、縣、鄉（鎮）之間的關系，“四個全面”的具體實現就很艱難。

（四） 以人民為中心，堅持制度創新

1949年以來，中國政治、經濟、社會等各個方面的制度變遷是在國家主導下的強制性制度變遷，中國共產黨的核心領導人是制度變遷的主導者，黨的主要領導人毛澤東、鄧小平分別主導了改革前后兩個階段的制度變遷，兩個階段的制度變遷的共同特征是面對著外部競爭的壓力和國內發展要求，模仿和“摸著石頭過河”，這是建國以來中國政治制度變遷的路徑依賴。黨的十八大以來，習近平總書記在繼承以往制度變遷的基礎上，在深刻思考和總結建國以來特別是改革開放以來的經驗的基礎上，在分析歐美等發達國家制度建設的基礎上，對模仿和“摸著石頭過河”的制度創新路徑做出了改革，提出了堅持以人民為中心，以“頂層設計”為主的制度創新路徑，開啟了中國制度體系變革與創新的新路徑。

以人民為中心的理論突破了“諾斯悖論”即“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”[12]20中國經濟發展特別是改革開放40年來的發展，證明了國家一直是經濟增長的關鍵，而不是經濟衰退的根源，因為中國是中國共產黨執政的國家，中國共產黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。中國共產黨“以最廣大人民根本利益作為一切工作的根本出發點和落腳點，堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據”[31]，所以國家不追求自身的私利也就是諾斯所說的國家租金最大化，國家不代表某一個利益集團或者既得利益者的利益，不會制定和實施一套使自己或者所代表的某個特殊利益集團利益最大化的產權結構，國家制定和實施的產權都是以盡可能降低交易費用，促進經濟持續有效增長，使社會產出最大化為根本原則和根本目的，國家本身在治理中不尋求租金最大化，這樣就有效地避免了無效產權的長期存在，也就克服了諾斯所說的國家是經濟衰退的制造者的角色。改革開放前，中國實行的相對集權的政治經濟體制，符合當時整個中國社會發展的實際，確保了國家政治的穩定和經濟的集中發展，改革開放后，簡政放權、大力發展市場經濟、充分尊重和發揮人民的主體作用成為國家治理的基本路線。其實，從相對集中的政治經濟體制到簡政放權、大力發展市場經濟的轉變就是國家對無效產權的革命，也是打破既得利益，敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，拿出壯士斷腕的勇氣[24]，建立有效產權的革命和制度創新的過程，家庭聯產承包制、鄉鎮企業發展、取消農業稅牧業稅和特產稅、農村承包地“三權”分置、脫貧攻堅戰措施、鄉村振興戰略、全方位對外開放制度、國有企業改革、混合所有制經濟制度、公有制為主體多種所有制經濟共同發展基本經濟制度、“兩個毫不動搖”制度、社會主義市場經濟體制，黨的十大以來中央提出的黨和國家機構改革方案、行政管理體制改革方案、依法治國體制改革方案、司法體制改革方案、外事體制改革方案、社會治理體制改革方案、生態環境督察體制改革方案、國家安全體制改革方案、國防和軍隊改革方案、黨的領導和黨的建設制度改革方案、紀檢監察制度改革方案等一系列重大改革方案都是制度創新的突出體現[31]。因此，只要中國共產黨領導的國家堅持以人民為中心，堅持人民的主體地位，尊重人民的意愿，激發人民的創造力，就能夠創造出真正有效率的好制度，從而保證“四個全面”的落實和推進。

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（責任編輯"王婷婷）