檢察機關刑事附帶民事公益訴訟制度研究

摘 要：刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的公益訴訟案件類型，在制度設計和實踐中仍存在諸多問題，刑事附帶民事訴訟與刑事附帶民事公益訴訟在法律適用上存在沖突、調查取證難、訴訟請求難以執行等等，對這些問題進行總結和研究，在《兩高公益訴訟司法解釋》框架下尋求問題解決路徑，建議建立檢察機關內部偵查監督、公訴和民事檢察部門或公益訴訟辦案組織聯動協作機制。

關鍵詞：刑事附帶民事公益訴訟 試點情況 制度設計

2017年十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度，但刑事附帶民事公益訴訟作為一種新的公益訴訟案件類型，在制度設計和實踐中仍存在諸多問題，對這些問題進行總結和研究，對未來檢察機關開展好公益訴訟工作顯得頗為必要。

一、檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟現狀

（一）公益訴訟試點期間案件辦理情況

據統計，試點期間內全國檢察機關共提起公益訴訟案件653件，但僅有一例刑事附帶民事公益訴訟案件，占全國提起公益訴訟案件總數的0.15%。[1]值得注意的是，當時全國各級檢察機關提起公益訴訟案件的審批權在最高檢[2]，對提起公益訴訟條件的把握頗為嚴苛，但依然對成案較為容易的刑附民公益訴訟案件持謹慎態度，反映出最高層在試點期間內對行政公益訴訟、民事公益訴訟在整個公益訴訟制度框架內的某種定位和安排，這也同試點期間行政公益訴訟案件占提起公益訴訟案件總數88.82%的辦案實際相符。

試點期間刑附民公益訴訟案件較少的原因有：一是試點期間檢察機關提起公益訴訟格局使然。刑附民公益訴訟需要檢察機關內部打擊刑事犯罪同維護公共利益職能的定位與安排，屬于檢察機關內部職能調整的范疇，在需要彰顯公益訴訟制度成效的試點期間，檢察機關內部對此持謙抑謹慎態度是題中之義。二是試點期間刑附民公益訴訟相關法律政策缺失。刑附民公益訴訟制度一系列具體問題在試點期間不甚明確。刑附民公益訴訟案件的本質是刑事附帶民事訴訟還是公益性的民事訴訟？刑附民公益訴訟案件究竟是否適用訴前程序？等等。三是對檢察機關法律監督職能缺乏深入認識。試點期間，檢察機關法律監督職能在辦理刑附民公益訴訟案件時，缺乏明確的對象和可操作的實現路徑，這也是導致試點期間辦案量較少的原因。

（二）公益訴訟工作全面推開后案件辦理情況

2017年6月，《行政訴訟法》第25條、《民事訴訟法》第55條增加規定人民檢察院提起公益訴訟的范圍和訴前程序，意味著公益訴訟工作在全國范圍內鋪開。2018年3月2日，“兩高”出臺《關于最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高公益訴訟解釋》），該解釋第20條規定了刑附民公益訴訟這一新的公益訴訟案件類型，由此，檢察機關開始探索實施刑事附帶民事公益訴訟。截止2018年10月，除去13個公益訴訟工作試點省份，遼寧、西藏提起的首例公益訴訟案件為刑附民公益訴訟案件，占19個非試點省份的15.5%，同時據截止2018年10月1日的統計，全國各省、市、自治區都已辦理首例刑事附帶民事公益訴訟案件。再以甘肅省為例，2017年6月民事訴訟法修改后全省共提起刑附民公益訴訟案件3件，占當年全省提起公益訴訟案件總數的10%，2018年1月至10月，特別是《兩高公益訴訟解釋》出臺后，全省共提起刑附民公益訴訟案件36件，占同期全省提起公益訴訟案件總數的56%，刑附民公益訴訟案件占全省公益訴訟案件總數的比例由2017年的10%上升至2018年的56%。兩大訴訟法修改后，刑附民公益訴訟案件數量和比例的快速上升，反映出檢察機關公益訴訟工作發生深刻變化：

一是公益訴訟辦案格局發生變化。檢察機關提起公益訴訟制度立法后，檢察機關法律監督職能在行政公益訴訟中的體現逐漸由提起訴訟向訴前程序轉變，行政公益訴訟“一家獨大”的辦案格局開始發生變化。相反，在檢察機關內部，將《刑事訴訟法》第99條第 2 款[3]中規定的“國家財產”擴大解釋為“國家、社會公共利益”，并據此將民事公益訴訟納入刑事附帶民事訴訟的呼聲不斷涌現，由此催生出《兩高公益訴訟解釋》明確將刑事附帶民事公益訴訟納入公益訴訟案件類型。檢察機關在民事公益訴訟中輔助與補充性地位因其刑事檢察角色濃重，借助刑事附帶民事公益訴訟而得到了某種程度的“矯正”。

二是節約司法成本、提高辦案效率。刑附民公益訴訟案件較之民事公益訴訟案件，檢察機關取證難度較低，因而多數檢察機關將刑事訴訟與環境民事公益訴訟合二為一，只提起刑事附帶民事公益訴訟，節省訴訟時間與訴訟資源，有利于提高訴訟效率。

三是借用刑事偵查手段收集和固定證據確定侵權責任與因果關系，成為檢察機關辦理刑事附帶民事公益訴訟的變通做法和必然選擇。

四是根據《刑事訴訟法》第102條規定，附帶的民事訴訟應同刑事案件一并審理，即由審理刑事案件的法院審理。而承擔大量一審公訴刑事案件的基層檢察機關必然會發揮基層刑事檢察辦案優勢，將辦理刑事附帶民事公益訴訟案件作為開展公益訴訟工作的重要抓手。

二、當前檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟存在的主要問題

（一）刑事附帶民事訴訟與刑事附帶民事公益訴訟在法律適用上存在沖突

刑事附帶民事訴訟的案件范圍是國家、集體財產，而刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是社會公共利益，這兩者在法律適用上的沖突，導致在司法實踐中針對國家和集體財產受損案件的辦理就因無明確的法律依據而遇到障礙，即依據目前的法律規定，單純破壞國家資源但未損害社會公共利益的案件被排除在刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍之外。

（二）刑事證據認定標準和民事證據認定標準不一致帶來的刑事部分和民事部分相互銜接問題

在刑事附帶民事公益訴訟案件辦理中，民事案件和刑事案件因證據的認定標準不同，收集證據的方向存在差異、側重點也不同，許多刑事案件收集的證據不能完全滿足附帶民事公益訴訟案件的證據要求，往往需要公益訴訟辦案部門再次自行收集有關侵權事實、量化的損害結果及生態修復等相關證據，而損害社會公共利益的證據又往往存在專業性強、鑒定難、取證難的特點，給附帶民事公益訴訟案件進行立案審查的初步證據、提起訴訟的事實證據固定等工作帶來重重困難。

（三）刑事附帶民事公益訴訟調查取證難

1.在辦案實踐中，因《兩高公益訴訟解釋》對檢察機關調查核實權的規定比較簡單，缺乏剛性的保障手段和有效的操作規范，調查取證能力與一般原告并無多少差異。

2.一些行政機關對公益訴訟工作還不是很理解，擔心因為公益訴訟被追責、會產生負面影響，對民事公益訴訟口頭上支持，實際上排斥;在調查取證過程中，被調查人或被調查單位的不配合，也給調查取證帶來困難。

（四）檢察機關內設機構協作渠道不暢通

從目前工作現狀來看，我省辦理的刑事附帶民事公益訴訟案件絕大多數是由偵查監督和公訴部門在辦理生態環境和資源保護、食品藥品安全領域刑事犯罪案件中，發現可能存在損害社會公共利益的線索而移送本院民事行政檢察部門或公益訴訟辦案組織審查。但在具體實踐中，有些地方的檢察機關偵查監督和公訴部門對檢察機關提起公益訴訟的具體規定認識仍不到位，導致面對刑事案件中可能存在損害社會公共利益的民事公益訴訟案件線索沒有及時發現亦沒有及時移送，導致民事行政部門或公益訴訟辦案組織無案可辦。

（五）檢察機關與其他機關部門之間存在協作制約

如前所述，刑事附帶民事公益訴訟案件線索主要來自于檢察機關內設機構間的相互移送，導致線索來源和受案范圍過窄。我省辦理的刑事附帶民事公益訴訟案件均是在檢察機關辦理刑事案件時發現的案件線索，沒有一件案件是通過其他行政機關如環保、國土、農業、林業、衛生監督、食品藥品監督部門等行政執法機關向檢察機關移送案件線索而來，這與已經建立的“兩法”（即行政執法與刑事司法）銜接平臺信息不夠全面、更新慢、精準度不夠有關。

（六）檢察機關和審判機關的溝通協調仍存在困難

理論界和司法實踐中對刑事附帶民事公益訴訟案件是否需要進行訴前公告仍存在不同認識。《兩高公益訴訟解釋》規定了民事公益訴訟的訴前公告程序，但對刑事附帶民事公益訴訟案件是否需要進行訴前公告沒有做明確的規定。目前，理論界和司法實踐中，存在兩種不同的觀點。理論界的不同認識，導致司法實踐中法院與檢察院對此仍存在認識不一致的問題。如我省辦理的某地非法占用農用地刑事附帶民事公益訴訟案，因檢察機關提起訴訟前未進行公告，受訴法院要求提起訴訟的檢察院必須進行訴前公告，否則對該案不予受理。

（七）附帶民事公益訴訟部分的訴訟請求難以執行

在破壞環境資源類附帶民事公益訴訟案件中，民事責任方式往往以承擔民事賠償責任和承擔生態修復責任兩種為主。首先，在民事賠償方面，生態環境損害賠償和修復費用往往數額較大，如我省辦理的失火焚毀林地案件，被告人大多數是農民，因在墳地燒紙失火造成大片農田防護林被焚毀，經鑒定評估得出的生態環境修復費用達到十幾萬、幾十萬，對于本不富裕的普通農民來說，對此費用往往難以承擔，極易產生“因案返貧”的現象。其次，在生態修復方面，因缺乏有效的強制執行和監管驗收措施，使得裁判文書難以真正落實。在我省辦理的大部分濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案件中，法院往往判決被告在一定時間內補種指定林木，但是對補種林木的實際情況卻沒有后續監督，在履行期限到期后，沒有專門的驗收機制，難以保證被告按時按質按量完成生態修復。

目前，公益訴訟中的公益賠償金究竟歸屬于哪個部門，怎么管理、怎么使用等仍是問題，做法不統一，導致執行到位的賠償款無人接收、無人保管、無處落實。

三、《兩高公益訴訟司法解釋》框架下的問題解決路徑

（一）完善刑事附帶民事訴訟和刑事附帶民事公益訴訟之間的銜接機制

如前所述，目前兩者在法律適用的范圍、訴訟請求和法律依據等方面均存在不一致，在此前提下，應盡快完善刑事附帶民事公益訴訟程序性和實體性的相關規定，能夠充分利用在刑事案件中已經取得的證據，充分運用檢察機關調查核實權取得的民事方面的證據，提高民事公益訴訟案件線索的轉化率和勝訴率。

（二）建立檢察機關內部偵查監督、公訴和民事檢察部門或公益訴訟辦案組織聯動協作機制

加強資源共享、信息溝通協作，充分利用公益訴訟舉報電話，建立健全偵查監督、公訴、公益訴訟部門之間的信息共享、證據共享、線索移送、協同配合為主要內容的銜接制度。針對目前基層檢察機關刑事附帶民事公益訴訟案件數量少、成案率低的問題，可以探索刑事附帶民事公益訴訟案件線索由縣（區）院民事檢察部門或公益訴訟辦案組織上報市級院公益訴訟辦案部門，由市級院公益訴訟辦案部門在本轄區內統一管理、集中協調，并指定縣（區）院民事檢察部門或公益訴訟辦案組織審查辦理。

（三）進一步打破信息壁壘

完善“兩法” 銜接平臺，通過機制化、平臺化方式解決公益訴訟案件來源問題。依托“兩法”銜接平臺，建立刑事附帶民事公益訴訟的信息共享平臺，共享生態環境保護、食品藥品安全等領域的違法犯罪案件線索，以及生態環境執法和食品藥品監督管理等各方面的數據信息，通過搭建大數據平臺打通與行政機關的數據壁壘。

（四）加強檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟案件中調查核實權的運用

1.加強檢察機關內設機構的協作配合。民事檢察部門或公益訴訟辦案組織對移送的案件線索必要時可與偵查監督、公訴部門開展聯合調查，探索對民事損害結果應當在公訴環節要求偵查機關提供鑒定、評估結論，缺少相關證據材料的應當由公訴部門退查的方式進行調查取證。

2.對重大環境違法、食品藥品安全領域侵害不特定多數消費者權益的案件，探索建立檢察機關與公安機關、行政機關的協同調查取證機制，利用三個機關在公益訴訟案件不同階段的不同特點進行分別調查取證。

3.依據《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規定，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機關調查收集證據不得采用限制人身自由的強制性措施。應當賦予檢察機關辦理公益訴訟案件調查取證必要的強制權，即可以探索采用查封、扣押、凍結財產的強制措施來充分行使調查核實權。

（五）強化刑事附帶民事公益訴訟案件的出庭和判決執行工作

1.在檢察機關刑事附帶民事公益訴訟案件的庭審中，檢察人員同時履行指控刑事被告人犯罪和民事侵權的責任，即此類案件的出庭檢察人員應具有公訴人和公益訴訟起訴人的雙重身份。筆者認為，對于提起訴訟的刑事附帶民事公益訴訟案件，可以由市級院統一調配，確定由公訴部門辦案人員和民事檢察部門或公益訴訟辦案人員共同組成辦案組織。這種辦案模式不但能夠充分整合檢察機關的檢察資源，緩解公訴部門的辦案壓力，也可以利用公訴部門的辦案經驗，彌補民事行政檢察部門在庭審中控辯能力不足的問題，確保刑事附帶民事公益訴訟案件起訴的準確性和有效性。

2.建立公益賠償基金，由國家統一管理。無論是檢察機關還是社會組織，通過提起公益訴訟獲得的賠償款，都應該統一管理、統一使用，提高資金使用效率。目前，已有部分省市成立了由財政部門、環保部門、人民法院、檢察機關共同設立的生態環境損害賠償專項資金賬戶。筆者建議，兩高應該積極推動建立環境公益司法保護專項基金來解決此問題，協調人民法院、財政部門、環保部門等相關部門建立專門的公益訴訟生態環境修復專項資金賬戶，由環保部門自行或向專門的社會組織、市場主體購買生態環境修復服務，確保賠償款能夠真正運用到環境資源修復中去。同時，司法機關也可以在訴前申請使用專項基金進行相關鑒定與評估，待法院判決后由敗訴方支付有關費用。

（六）是否進行訴前公告的問題

筆者認為，兩高應通過適當方式明確規定刑事附帶民事公益訴訟應直接隨刑事案件一并起訴，無需履行訴前公告程序，以避免在案件審查中因為是否履行訴前公告程序而引發爭議。因為我國民事訴訟法規定，提起民事公益訴訟的原告主體還包括法律規定的機關和有關組織，檢察機關提起民事公益訴訟具有兜底保障性質。因此，為了保障其他適格主體的公益訴權，兩高司法解釋才規定了民事公益訴訟的訴前公告程序，即在沒有其他適格主體提起訴訟的前提下，人民檢察院才可以提起訴訟。但在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機關作為國家公訴人對被告人涉嫌的犯罪行為已經提起公訴，由檢察機關作為公益訴訟起訴人一并提起附帶民事訴訟亦符合刑事訴訟法、民事訴訟法的相關規定。

注釋：

[1]最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第71頁。

[2]試點后期，盡管審批權下放至各省級院，但刑附民公益訴訟案件仍然僅有一件，也反映出各省對辦理刑附民公益訴訟案件的謹慎態度。

[3] “如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”