淺談國外基礎設施投融資機制

賓穎

摘 要 自國際金融危機爆發以來，主要發達經濟體積極增加長期投資，以刺激經濟復蘇，實現經濟可持續增長。文章比較分析了美國、英國和日本等發達國家基礎設施投融資機制，剖析了我國基礎設施投融資機制的現狀。我國正處于以新型城市化推動經濟持續健康發展的重要階段，必須合理把握政府在基礎設施投資中的功能定位，建立健全市場化的長期投融資機制。

關鍵詞 基礎設施 投融資機制 地方債務

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A

0引言

長期投資是指對各種基礎設施的支出，既包括道路、橋梁、港口、機器、工廠、商業設 施、醫院和住宅等有形資產，也包括教育和研發等無形資產。很多長期投資具有公共產品性質，能夠為公眾提供重要的基礎設施服務，促進人口、生產要素和產品流動，提高生活質量，最終給全社會提供更大的福利。阿舒爾和費恩實證檢驗發現美國基礎設施對經濟增長具有顯著的正效應，蒙納爾進一步指出核心基礎設施（如高速公路、公共交通、機場、電力設施等）的產出彈性為0. 37。哈克和吉姆分析了15個發展中國家1970～1987年的面板數據，發現交通運輸及通訊等基礎設施投資對經濟增長具有顯著的正面影響。

金融危機導致美國、歐洲等發達經濟體的經濟嚴重衰退，暴露出其經濟發展過度依賴金融、房地產行業，以及實體經濟缺乏長期有力支持的缺陷。危機以來，主要發達國家紛紛出臺政策，加大基礎設施等長期投資的力度，以促進本國經濟再平衡和可持續發展。

根據G30的預計，未來十年內，假設九個經濟體（五個發達經濟體——美國、 英國、德國、法國、日本，四個新興經濟體——中國、印度、巴西、墨西哥）維持中度的經濟增長，預計 2020 年的長期投資總額將比2010年增加7 萬億美元，達到18. 8萬億美元，長期投資占GDP的比重將由目前的30%上升至34%。在發達經濟體金融體系融資功能尚未恢復的情況下，如此巨大的長期投資的融資需求如何滿足是這個國家急需解決的一個難題。

1主要發達經濟體的基礎設施投融資機制

從大多數國家情況來看，基礎設施等長期投資的融資情況不外乎來自財政支出、基于使用者付費原則的項目收益所吸引的社會資金以及借貸發債等從金融市場融資。由于國情、發展水平、體制等不同，各國的基礎設施投融資機制存在一定差異和各自的特色。

1.1美國

美國實行聯邦、州和縣三級財政管理，政府對基礎設施投資比較重視，投資重點集中在改善經濟和社會發展環境的項目上，其資金來源除聯邦政府和地方政府公共財政支出外，地方政府主要借助發達的資本市場，以地方政府資信為擔保發行市政債券（ Municipal Bond） 。

按照建設項目有無固定收益，美國的市政債券一般可分為兩類：一類是一般責任債券或稅收支持債券（General Obligation Bond），該類債券用于沒有固定收益的基礎設施項目建設，由州、市、縣或鎮政府發行，并以發行者的稅收（ 主要是財產稅） 作為償債的保證；另一類是收益債券（Revenue Bond），主要用于建設機場、收費公路、區域電網、港口等有固定收益的基礎設施項目，其償債資金則主要來源于這些設施有償使用所帶來的收益。

市政債券的發行主體一般包括發行人、托管人、承銷商、債券法律顧問和債券評級機構。市政債券的發行一般有公募和私募兩種方式。其中，公募方式又可采用競標和協議方式。根據美國的法律法規，一般責任債券通常采用競標方式銷售，但收益債券可以采取多種發行方式。美國聯邦和地方政府發債的政治約束較大，一些州規定地方政府債券發行必須得到全體居民的授權或批準，地方政府債券發行主要取決于其信用等級，形成了較強的市場約束。同時，美國設立了管理市政債券的專門機構——市政債券法規制定委員會（MSRB）來專門監管市政債券市場，規范券商、銀行、經紀人和交易商的行為。

1.2英國

英國是新公共管理制度的發源地。英國政府一直積極推進鼓勵私人財力參與或主導公共投資計劃，其核心安排是私人融資優先權（Private Finance Initiative，PFI） 。1997年工黨政府執政后，又圍繞著 PFI 創新發展出公私合伙制（ Private and Public Partnership，PPP）操作方式，提出構建“合伙制的英國”政府工作目標，通過公私合作提高公共投資的專業管理水平，拓寬公共融資渠道，延伸私人投資領域，確保公共投資項目的按時實施和成功。

在實際操作中，私人部門簽署合同必須滿足由政府提出的具體標準和要求，項目參與各方共同承擔風險，以激勵私人部門為公共部門保障資產價值。政府有權終止合同，更換劣質服務的提供商。PFI 的優點是吸引私人部門的資本共擔風險，用最好的公共服務保證公眾的利益。目前，PFI 作為英國政府在公共投資領域中的一種重要方式，已經在二十多個領域被一百多個不同的部門和地方政府所采用。

1.3日本

日本的基礎設施投融資主要以國家信用為擔保，將郵政儲蓄、養老保險公積金等資金，對基礎產業及社會公共設施建設進行低息融資。2000 年以來，日本政府開始進行財政投融資制度等一系列改革。在基礎設施投融資改革方面，一是發行財政投融資機構債券，按照市場原則進行籌資，接受市場監督，提高原發行機構資金的使用效率。二是各財政投融資機構原則上自行籌資、發行基礎設施建設投融資機構債券。三是為保證財政秩序的穩定，對個別沒有政府擔保、發行財政投融資機構債券暫時有困難的機構，在嚴格審查的基礎上，限定其發行額度。四是對于重要財政投融資機構及需要超長期資金的投資項目，以國家信用為擔保，發行政府保證債券，在資本市場籌措資金，然后再貸給使用部門。五是從穩定財政秩序的角度出發，財政投融資機構債券必須是經國會表決通過的國債，不適用現行國債的固定利率結轉。

上述改革的主要特點有：一是按照市場化原則，發行基礎設施建設投融資機構債券，廢除利率優惠政策，按照市場利率進行籌資。二是將大型基礎設施投融資計劃置于國會監督之下，財政投融資規模及其額度必須經國會討論通過。三是實施信息披露機制，以此改善特殊法人的經驗和財務狀況，進一步完善財政制度。

2我國的基礎設施建設及融資機制

基礎設施投資在我國城鎮化過程中扮演著重要的角色。隨著城鎮化建設的不斷推進，城市居民的生活質量不斷提升，城市用水、城市燃氣的普及率穩步提升，但目前我國基礎設施投融資體制仍然存在以下問題：

一是投資主體相對單一，融資渠道相對狹窄。城市基礎設施建設投資主體主要由中央政府以及省級政府單位或者部分國有企業擔任。政府是城市基礎設施建設的主要責任人。私營資本、國外資本及民間資本的參與力度不夠，比例偏小。地方政府在基礎設施投融資的作用舉足輕重。

二是投融資決策主體不明確，政府職能不清晰。中央及各地政府在城市基礎設施建設的投融資活動中既扮演投資經營者，又扮演社會管理者的角色，容易出現監管錯位、缺位。

三是城市基礎設施建設投融資保障機制不夠完善。對城市基礎設施建設的資金來源、使用、經營以及收益分配等都缺乏明確規定，所有者、經營管理者以及投資者的權利義務也缺乏清晰界定。

四是投融資的“軟預算約束”風險較大。在財力和事權不匹配的情況下，地方政府的舉債動機強，上馬項目多，而地方人大和其他權力機構對地方債務的監督和控制作用不大，一些地方債務形成銀行不良資產或出現償債困難的風險較大。

3政策建議

為滿足基礎設施融資需求，迫切需要建立起投資主體多元化、融資方式多樣化、職責明晰、運作規范的高效、可持續的基礎設施投融資體系，針對我國基礎設施投資中的問題，提出以下建議：

一是把握地方政府在基礎設施投資中的定位。地方政府的基本功能應是調節市場失靈，解決公共產品供給不足的問題。應在發揮政策性融資機制作用的基礎上，進一步發揮市場機制和民間資金在基礎設施建設中的重要作用。地方政府投融資平臺建設應該遵循有限責任、量力而行的原則，控制在地方財力可承受的范圍之內，并建立起必要的約束機制，防止道德風險。應進一步清理和整頓現有的地方債務，動態監控地方債務結構和償債能力，建立健全地方債務風險評估、預警和應急處理機制，防止出現局部或區域性金融風險。

二是建立市政債券發行的機制，將隱性負債顯性化。研究修改相關法律條款，賦予地方政府一定的自主發債權力，建立健全地方政府發債的約束機制，如資質和準入要求、專款專用、信息公開等，引入相關評級機構對市政債券進行信用評級。推動地方政府預算公開，在明晰的法律框架下，編制地方政府債務預算和資產負債表。

三是探索多元化的投融資渠道。應盡可能地重視利用市場交易手段，使每一項資源的潛在收益最大化或者實現建設項目投入最小化。積極探索新型融資方式，對非經營性項目，可以采取政府投資和經營的模式，授權國有資產經營管理公司經營管理；對經營性基礎設施項目，可以采用政府與民間合作投資、民間經營模式。此外，還可探索租賃開發經營、管理合同以及政府和民間合資組建公司共同投資經營等模式。

四是營造良好的法律和制度環境。國外政府投融資機制的有序、規范發展，離不開完備的法律和市場約束。因此我國需在建立健全政府投融資機制過程中，加快創造透明公開的法律環境，有效地控制基礎設施投融資風險，同時保障投資者利益。

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