PPP模式中國化的畸形致因

朱潘穎

摘 要 PPP（Public-Private Partnership ），直譯為“公私合作”，產生與西方，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。經過多年大量的實踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項目因素入手，分析面臨的問題和不足。

關鍵詞 PPP模式 公私合作 政府運營 市場機制

中圖分類號：F224 文獻標識碼：A

0引言

經過多年大量的實踐探索，目前我國政府與市場、社會合作的領域不斷深化，合作模式日益多樣化。我國借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情形成了一套有中國特色的PPP體系。目前我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善的地方，本文從影響PPP項目因素入手，分析面臨的問題和不足。

1文獻綜述

PPP是指公共部門、營利性企業和非營利性組織等在某些公用事業項目的建設或運營中進行相互合作的一種制度安排。中國學者關于PPP的研究，主要集中在四個方面。第一，闡述PPP在中國的產生與發展歷程；第二，分析中國PPP發展的瓶頸與障礙；第四，結合當前存在的問題，提出若干政策建議；第四，PPP各主體間的博弈關系。本文的重點是PPP模式在中國化進程中畸形化的原因。

李秀輝、張世英在（2002）在其研究中，對PPP模式產生的背景進行了充分的論證，但是主要從以前的融資模式如“BOT”的缺點來分析PPP模式產生的背景，“在公共基礎設施建設中，采取了多種多樣的私人企業參與公共基礎設施建設的方式，比如BOT方式，但是這些方式存在著諸多問題?！标愔久?，張明，司丹（2016）通過對中國PPP實踐的發展、模式做了總結和歸納，從中挖掘出中國PPP發展面臨的瓶頸和障礙，并為此得出PPP在中國的發展主要是由地方政府的融資需求所推動的，要努力營造適合PPP發展的生態環境，大力推進PPP可持續發展。周蘭萍（2015）表明，部分PPP模式與現行的法律法規存在脫節，如“使用者付費”模式的PPP項目，其資金來源并非財政性資金，適用《政府采購法》規定的競爭性談判等非招標方式依據不足。陳雙，夏志堅（2010）在其研究中介紹了PPP模式的定義以及目前普遍存在的一些誤解，對PPP模式管理中的關鍵環節進行了闡述，并針對存在的問題提出了PPP模式在中國發展的相關建議。夏榮靜（2016）表明由于PPP模式的多樣性，復雜性以及長期性，使得PPP項目的實施本身具有一定的難度，再加上中國特定的環境，使得PPP中國化進程存在較多的問題和障礙，如制度環境與體制不健全，社會信用基礎薄弱，現行金融體系尚不適應項目融資的要求等等。紀彥軍（2007）分析我國應用PPP應用現狀，運作思路及必要性；并系統地分析了PPP模式的風險，并提出PPP模式風險分擔的原則；最后，通過分析有關案例及在實踐過程中獲得的經驗，總結出了法律、風險、定價、融資、人才等八個制約我國PPP模式發展的因素，并根據這些因素提出相關對策建議。

2中國PPP的實踐發展

20世紀80年代以來，中國就開始了對公共品和服務傳統供給模式改革的探索和實踐，并以各種形式引入社會資本開展政府與企業合作。世界銀行的數據顯示，1984—2014年，中國的PPP項目約有1200多個，涉及交通、通信、能源和水資源等領域。然而，如果把國有企業作為社會資本主體的項目包含進來， 則中國的PPP項目數可能達到7000—8000個。

趙福軍和汪海（2015）根據資本進入的背景、社會資本的性子、開放領域、經營模式以及國家的政策措施等標準，將我國PPP模式發展劃分為探索、試點、推廣、緩慢發展和全面推進等五個階段，三十多年來，我國對PPP模式從最初的探索到試點再到全面推進，存在以下基本特征：首先，社會資本參與到公共基礎設施、公共品和公共服務的供給基本與我國經濟體制改革的步伐一致；其次，我國公共部門與企業等的合作不斷深入發展，表現為地方政府實踐到中央政府推進、從單一外企到吸納國內優秀民間資本、從有限領域擴展到更廣泛的領域，合作模式也多樣化。

金融危機后，中國在新常態經濟的發展態勢下，經濟中低速增長將成為我國今后一段時間的常態。經濟、政治和社會環境為PPP模式的繼續發展提供了機遇。

3 PPP中國化存在的問題及原因

3.1中國推進PPP模式存在的主要問題與不足

我國在借鑒西方PPP實踐經驗的同時，也結合國情進行了大量的的探索，形成了具有中國特色的PPP體系。由于我國PPP實踐處于探索階段，存在需要完善之處。根據前文分析得出，政府、市場和項目是影響PPP項目成功的三大關鍵因素。本章從影響PPP項目運營的政府和市場的角度，分析我國PPP模式存在的問題與不足。

3.1.1 PPP實踐中政府方面存在的不足

政府在PPP實踐中既是PPP政策規則的制定者又是項目重要的參與方，對PPP項目成功與否發揮著至關重要的作用。但是，我國政府推進PPP模式與實踐也存在需要完善之處，主要表現在以下幾個方面：

第一，政府的合作意識與契約精神不足。不同于傳統的政府項目組織模式，PPP模式是在市場機制下，通過締結契約的方式，政府與社會資本雙方平等參與、風險共擔、收益共享、合作共贏的新模式。然而，目前部分地方政府還存在著觀念轉變困難、不愿合作、缺乏契約精神的問題。

第二，PPP項目運作模式單一和運作不規范。PPP實踐是否成功不僅與PPP項目本身有關，還與PPP模式運作相關。PPP項目有其獨特性，對項目的識別、論證、模式選取、團隊組織、開發建設、運行盈收，再到項目的外部性問題都應該認真的分析，以確保項目的順利實施。我國PPP項目在實踐中存在缺乏前期論證，模式單一和運作不規范等問題。

3.1.2公私合作中市場方面的問題

市場方面對PPP項目也有重要的影響，根據對PPP項目影響的大小可以將市場劃分為基礎市場、專業市場和服務市場?；A市場是PPP項目實施的大市場環境，專業市場是PPP項目的運營市場，服務市場是支持和服務PPP項目的要素市場。

（1）基礎市場不完善。經濟發展水平影響PPP項目成敗。我國市場經濟發展不平衡，沿海地區經濟發展水平相對于中西部地區較高。根據前文分析的結論，目前PPP項目集合大多發生在經濟比較發達的東、中部地區，西部地區的PPP項目較少。

（2）PPP項目市場面臨價格機制不完善、融資方式單一和新生壟斷問題。PPP旨在充分利用市場的競爭機制、效率優勢，以較小的成本提供質量可靠、價格合理的公共品。社會資本參與PPP項目競爭不充分將會影響PPP項目應有的效果。

（3）PPP相關的服務市場發展滯后。我國與PPP相關的服務市場發展滯后。國內的PPP專業服務機構少，業務水平與國際相比還有一定的差距，在項目識別、發現、策劃、論證、融資、管理咨詢等方面還有待進一步的提高。

3.2促進中國PPP模式發展的政策建議

政府、市場和項目是影響PPP項目成功的三大關鍵因素。其中，起主導作用的首先是政府因素。政府、項目和市場三個因素之間存在著潛在的多重線性關系，它們之間存在正向強化。因此，推進中國PPP發展關鍵在于政府，在于政策。

3.2.1加快提升政府在PPP領域的專業能力

針對部分政府部門在PPP領域相關專業化管理和服務能力不足的現狀，需要加快提升專業能力。我們需要提升對PPP項目的管理能力。各地可結合推進PPP項目的需要，聘請相關PPP咨詢研究機構，對相關政府部門的工作人員進行系統培訓，提升政府對PPP項目的管理能力。

3.2.2加快完善推進PPP模式與項目的協調機制、實施機制

一是建立有效的協調機制。在英國、荷蘭等PPP模式較為成熟的國家都設置了專門的統籌管理機構，以更好地進行PPP的政策研究、標準制定、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持和統計分析等工作。協調好PPP項目涉及的政府部門的行為，建立有效的協調機制。

二是完善PPP項目的實施機制，重點完善PPP項目的審批機制、責任分擔機制和監管機制等。從法律等制度層面，明確PPP項目的審批機制是按企業的投資途徑來操作還是按照政府的投資來進行。建立和完善PPP項目監管評估機制，可委托由獨立的第三方評估機構就PPP項目的績效、公眾對PPP項目的滿意度進行評估。

3.2.3加快PPP法律研究與立法工作，以PPP法律規范和促進發展

一是清理相關法律法規。系統梳理《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP有關的內容，如這些法律之間有沖突，根據需要進行清理和修改，避免政策出現沖突。

二是加快PPP立法研究與立法工作。目前，我國PPP相關法律制度不僅有政府采購法、招投標法、合同法等，還有相關部門規章制度，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發展。建議加快總結我國PPP實踐，研究看看是否需要借鑒部分國家經驗，制訂統一的法律制度來規范PPP的運行，促進PPP模式發展。如需要專門的PPP立法，應加快PPP立法工作

三是建議PPP立法定位于民商法，以實體法與程序法并重。如需要專門的PPP立法，應明確PPP立法的定位。PPP立法不僅需要規范PPP涉及相關利益主體的行為，明確相關主體的責權利以及風險分配，還需要規范PPP項目全過程運作，更需要保障社會資本權益，解決社會資本進人公共服務領域的擔憂與進人不足問題。

參考文獻

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